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【摘要】本文分析財政政策在制約農村發展方面存在的主要問題，提出調整財政政策是實現城鄉平衡發展的必由之路。?

【關鍵詞】財政政策；農民；農業；農村；平衡發展??

“三農”問題是全面建設小康社會進程中需要解決的難點和熱點問題。“三農”問題得不到解決，農業沒有實現產業化、現代化經營，農民不增收，生活水平沒有明顯提高和改善，農村經濟不繁榮，社會不穩定，必將影響到全面建設小康社會的進程。因此，調整宏觀財政政策，是解決“三農”問題、實現城鄉經濟社會平衡發展的必由之路。?

一、宏觀財政政策存在的主要問題?

1、國家和地方財政中農業支出情況不甚理想

由于農業的弱質性和它在國民經濟中的重要地位，客觀上要求國家和地方財政加大對農業的支持力度，以增強農業在市場經濟中的競爭能力。目前，財政支農的狀況呈現出以下幾個特點：（1）國家財政對農業支出的絕對量不斷增加，但財政農業支出占全部財政支出的比重逐年下降。有資料表明，1978年農業支出占全國財政支出比例為13.4％，1990年下降為10％，2001年僅為8％。可以說，我國對農業的支持總量是低水平的。（2）地方財政支農的絕對量呈不斷增長趨勢，但農業支出占財政總支出的比重呈逐年下降的趨勢，1991年為9.6％，1995年為7.9％，到2000年下降為6.6％。（3）地方財政支農預算的執行存在重大偏差。在實際執行中，地方財政支農資金在預算安排已經減少的前提下，在執行過程中又大打折扣，甚至截留、擠占、挪用支出資金，這就從資金總量上削減了地方財政支農的規模。?

2、國家對農村基礎設施建設投資的力度不夠

不可否認，近年來，為了擴大內需、啟動國內市場，國家出臺了一系列擴張經濟的政策，這些政策的實施，為促進農民收入的增長，發揮了重要作用。比如，加大對水利、交通等基礎設施的建設，為增加農民的勞務收入創造了條件；各級財政不斷加大對農林牧漁業的基本建設設施投資，為增強農業的發展后勁發揮了重要作用。但從總體上看，國家的宏觀財政政策仍向城市傾斜。各地區農業基礎設施水平比較低，農田排灌水利設施，農業供電設施，農業耕種、收獲、儲藏、運輸、加工等機械設備相對落后、不配套，不能滿足現代化農業產業化的需要。農村電價高于城市，加大了農業成本。農業生產建設資金不足，農業基礎設施建設滯后，這說明農民群眾和國家等有關方面對農業投入的資金不足，不能完全徹底改善農業基本生產條件，制約了農民增收、農業發展。?

3、縣鄉財政困難，農村公共物品供給缺乏保障

縣級財政是國家財政體系不可分割的組成部分，也是縣鄉經濟社會發展的重要推動力量。各級政府實現職能一刻也離不開財政的支持，縣鄉財政只有建立在穩步發展和財力不斷壯大的基礎上，基層政權才有權威，農村公共物品才能得到提供，縣域經濟社會健康發展才有必要的保障。但當前縣鄉財政運行中存在較多困難和問題，最突出的表現是縣鄉財政赤字和債務狀況較為嚴重。究其原因，除縣鄉政府機構臃腫、財政供養人員過多；財政開支隨意性大、鋪張浪費較多，不顧民情、搞形象工程和政績工程；財源單一、財政收入增長乏力外，事權和財權不對稱，“財權上收、事權下放”是一個很重要的原因。以農村義務教育為例。目前，中央和省級政府掌握了主要財力，但基本擺脫了或很少承擔義務教育經費的責任；縣鄉政府財力薄弱，卻承擔了鄉里大部分義務教育經費。這種財權和事權的不對稱，是農村義務教育發展滯后的重要制度因素，也是縣鄉財政困難的重要原因。?

綜上所述，由于宏觀財政政策實施的主要受益者是城市和工業，農民增收和農村經濟發展得不到有力的財政支持，城鄉經濟出現了不平衡發展的局面。為此，必須完善和調整宏觀財政政策，促進農民增收和城鄉經濟共同繁榮。?

二、調整宏觀財政政策的具體措施?

1、加大財政對農業的支持力度，逐步凸顯對農民的傾斜

增加財政對農業的投入，是促進農業生產穩定發展、農民增收的必要條件。為此，需要做到以下幾點：一是采取有效措施，逐步提高財政農業支出比重；二是加大對農業科研和科技推廣的投入，提高農業科研投資占農業總產值的比重；三是建立農業結構調整基金和災害補助金，對農民進行農業生產結構調整提供資金支持，扶持出口導向型農產品的生產，并對農業生產者收入提供保險支持；四是重點培育和壯大龍頭企業，各級財政部門應在財政支農資金增量中安排一定數量，用于支持龍頭企業引進、研究開發和推廣新品種、新技術。新增國債資金的使用，也應安排一部分支持農業產業化經營的重點項目和龍頭企業。應研究制定能促進農業產業化經營發展的稅收政策。?2、按照農不養工、農不養政的原則，切實減輕農民負擔在當前農民增收面臨較多困難的情況下，保護農村生產力，保持農村經濟持續發展和社會穩定的一個主要政策思想，就是對農民多給予，少索取，減輕農民負擔，讓農民休養生息。從這個意義上說，減負就是增收，減負才能增收。為此，必須積極穩妥地推進農村稅費改革。具體堅持以下幾個原則：一是必須與縣鄉的承受能力相適應，以確保基層政權組織正常運轉為前提；二是徹底取消國家明令禁止的各種收費項目，禁止向農民搞任何形式的集資攤派和各種不合理的升級達標活動；三是對于尚未進行農村稅費改革的地區，要繼續執行村提留、鄉統籌費控制在農民上年人均純收入的5％和1997年的預算額之內，同時繼續停止除農村義務教育危房改造外的其他農村教育集資；四是嚴格執行農民負擔預決算監督和審批制度。?

3、加快發展農村的教育、醫療和社會保障事業

（1）為了加快農村義務教育的發展，有必要改革現行的農村義務教育管理體制：一是重新劃分和規范縣鄉的財權和事權，將義務教育的辦學經費和人事管理權限全部由縣級政府管理，減輕鄉鎮的財政負擔；二是在此基礎上，合理地劃分中央、省、鄉鎮三級財政對于農村義務教育經費的承擔比例；三是加大中央和省級政府對農村義務教育的投入比例。此外，要加大對貧困地區和貧困家庭學生的支持力度；構建適應生產經濟體制的農村職業教育、成人教育體制和運動機制，全國提高農村勞動者的文化素質。?

（2）在總結20世紀80年代以前農村合作醫療經驗教訓的基礎上，重視和吸收近幾年一些地方出現的農村勞保醫療、合作醫療保險、大病統籌等新鮮經驗，堅持國家扶持的原則，強調多元投入機制，堅持社會化和保大病原則等建立新型的農村醫療保健制度。?

（3）研究建立適應經濟社會發展水平的農村養老保障體系。鑒于農村人口總量過大，全部納入統一的社會保障體系難度較大，可以考慮按照農民從事的實際職業、占有資源的數量、質量和經濟能力不同等，分步驟地進行農村社會保障體系建設；要繼續強化對農村貧困地區和非貧困地區的貧困人口的扶貧工作，應在有條件的地區建立和推廣農村居民最低生活保障制度，逐步實現農村扶貧制度化和規范化。?

4、加強農村基礎設施建設，改變農村落后面貌

要以農村電網改造為契機，采取財政出資或財政補貼的方式，逐步解決農村的供水、道路和電視信號接轉臺等問題。一是實施“自來水工程”。在較短時間內，在全國尚無自來水供應系統的行政村實現每村建立一個水塔和相應的管道設施，投資可采用財政補貼和農民出資相結合的方式，也可采用“以工代賑”的方式；二是加快農村道路建設。運用財政資金和國債資金支持道路建設，要采取“以工代賑”的方式，完全由農民投資建設，不得包給包工隊或公司；三是完善農村的電視信號網絡。農村電視信號接轉臺應主要由政府投資興建，建成后按使用收費原則維持運營；四是堅持實行城鄉同電同價制度，用規范的制度徹底杜絕把一些不合理的開支計入電費、搭電收費等損害農民利益事件的發生。

5、強化縣、鄉、村三級機構改革，降低運行成本

縣鄉財政不得再干預農民的生產經營活動，而且要向農民提供良好的公共物品和服務；縣、鄉機構設置和人員編制必須精簡，因事設崗，做到人權、事權和財政三者的統一，保證不反彈；縣、鄉、村要實行政務公開，保證農民的知情權、監督權，要廉政為民，盡可能地減少管理成本。?

總之，調整財政政策，解決“三農問題”，實現城鄉平衡發展，不是一蹴而就的事情，需要政府和社會各界、各方面的共同努力。