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改革開放以來我國城鎮化水平逐年提高，從1978年的17.9％提高到2006年的43.9％，城鎮化進程在快速推進的同時，也引發一些不容忽視需認真研究解決的問題，如土地城鎮化快于人口城鎮化，造成耕地資源消耗過大；城市公共服務需求與供給之間的緊張沖突；城市之間惡性競爭加劇等等。如何根據我國國情，結合實際，完善政策措施，健全公共財政體制，是城鎮化健康發展的重要課題之一。

一、我國城鎮化發展中的突出問題及主要財政成因

從國際經驗來看，城鎮化率從20%提高到40%，需要相當長的時間，如英國經歷了120年，法國100年，德國80年，美國40年，而我國在短短的20多年間，就達到40%以上的水平。城鎮化的快速發展，既取得了輝煌的成就，也產生了一些突出的經濟和社會問題。

（一）我國城鎮化快速發展中的突出問題

1.公共服務提供不足，影響和諧穩定。由于我國政府正處在向公共服務政府轉型的進程中，提供公共服務能力尚有不足，所提供公共服務水平與居民現實需求之間存在很大的缺口，突出表現在公共交通、教育、衛生、社會保障、公共安全、環境保護等諸方面。在快速的城鎮化進程中，城市空間和數量的不斷擴張，持續的人口流入，則更是加劇了城鎮基礎設施和公共服務體系的壓力，成為影響社會穩定與可持續發展的重要隱患。

2.土地資源浪費，環境承載壓力劇增。目前，土地城鎮化速度過快，人口城市化和產業化發展卻相對滯后，造成城市大量空間資源閑置，耕地等土地資源浪費嚴重，與此同時缺乏合理規劃，貪大求洋，大廣場、大立交、大馬路、大綠地、大學城、大型會展中心、政府辦公區大搬家等現象十分普遍，蔓延式的城市建設，不僅導致空間布局混亂，而且由于水土等自然資源過度開發利用，缺乏必要的污染物處理和生態建設措施等，導致生態和環境狀況嚴重惡化。

3.農民工和失地農民缺乏保障，難以徹底轉移。城鎮化的重要任務就是要將大批農業剩余勞動力轉移到城鎮非農產業就業。但由于在公共財政框架中，進入城鎮從事非農產業的農民沒有獲得作為城市居民的社會權利，不僅工資水平低，而且不能享有城市居民的住房、醫療、就業、子女受教育的權利等，農民工城市化的成本高，難以實現向城市的徹底轉移，制約了農村土地的規模經營。失地農民補償水平低，保障措施不能落實到位，更突出的是失地農民的就業問題得不到妥善安排，直接帶來貧困，難以持續發展。

4.區域惡性競爭加劇，阻礙要素流動。為謀求各地方自己的發展，城市之間及城市與區域之間惡性競爭加劇，一些大型的基礎設施項目，如機場、港口、高速軌道交通等項目，出現大量重復建設的現象。一些大城市利用行政等級較高及相應的政治動員能力，出臺許多地方優惠政策，人為制造不平等的優勢，阻礙要素在區域之間合理流動，造成城市間產業同構，產業在區域間難以有序擴散等等。

（二）造成上述問題的主要財稅原因

造成上述問題有多方面的原因，除了城鎮化過程中對我國國情和城市化道路缺乏清楚的認識、政府政績觀和干部考核制度存在偏差、沒有建立科學的城市規劃工作體系、城市發展管理滯后、土地征用雙軌制等原因外，財政稅收體制不順、政策導向不明、公共服務意識不足、建設資金來源不穩，導致提供的公共服務規模、結構與質量不能適應城鎮化進程的內在要求也是重要方面。

1.地方政府事權與財力的不對等是引發城鎮化問題的直接原因。地方政府既要擔負地方社會的管理、興辦地方社會事業、保證地方社會福利，同時更要肩負起地方社會經濟發展的職能。但分稅制改革后，我國在財政體制上沒有建立起科學合理的財力與事權相對稱格局。地方事權不斷增加、財力不斷減弱。有限的收入難以滿足城鎮建設和公共服務的資金需求，巨大的資金壓力，迫使地方政府多方尋找出路，圈占耕地、操縱土地市場價格等，通過城市的規模擴張，帶來地方政府財政稅收最大化效應，形成預算內依靠擴張帶來的工商業稅收增長，預算外靠“土地財政”土地出讓收入增長格局。

2.我國城鎮基礎設施管理體制，仍然是政府壟斷經營、財政投資為主的格局。城鎮基礎設施是城鎮存在和發展的物質基礎，但城鎮基礎設施建設體制改革滯后，沒有建立起適應城鎮化發展需要的主要的、穩定的、長效的資金投入機制。市場化融資、特許經營的等進展較慢。債券、股票融資比重偏小，財政資金和銀行貸款投入仍超過一半以上。建設資金過渡依賴土地出讓收益沒有改變，導致了我國城鎮化過程中短期行為特別突出。

3.公共財政和公共服務型政府理念還難以貫徹。雖然從1998年開始，已經提出了構建公共財政框架，但在實際運作上，很難確定政府發展的職能與提供公共服務職能之間的界限。與此同時，提供公共服務需要強有力的財政保障，這就使得地方把更多的精力和關注點放在經濟發展上，導致了在發展理念和思路上，片面追求經濟增長速度，不斷追求眼前利益最大化，而忽視了居民對醫療、教育等不直接產生經濟效益的公共產品的需求。由于長期以來的制度原因，盡管中央和地方財政不斷加大對公共服務的投入，但直接的后果卻是造成大量優質的教育、文化、科技、醫療資源向大城市過渡集中，加劇了大城市、中心城市、小城鎮之間公共服務水平的差距。

4.土地出讓收入管理制度不夠健全。按有關規定，新增建設用地有償使用費，30%上繳中央財政，70%留給地方財政，專項用于耕地開發，但大部分被挪用于城市開發。一些地方沒有嚴格按照規定，將土地出讓金收入納入預算管理，監督機制不健全，使用開支不透明，使形象工程建設的資金難以從源頭上遏制。

5.與行政區劃體制相配套的財稅體制，制約了城市群的發展。現行的行政區劃體制與財政管理體制、稅收管理體制相結合，形成了明顯的行政區經濟特征，地方政府在政績壓力驅動下，致力于地域間“兄弟博弈”，將發展經濟放到至高無上的地步，重投資，抓政績，使得城市之間的經濟關系在競爭中逐漸離散，而不是城市群發展需要的集中，這種板塊經濟、諸侯經濟模式使得城市群之間的合作和協作難以實質性擴展。

二、促進我國城鎮化健康發展的若干財稅政策建議

城鎮化是我國經濟社會發展的長期任務。“十一五”規劃綱要提出，“十一五”期間我國城鎮化率要提高到47%.為實現這一目標，必須以科學發展為統領，進一步深化財稅體制改革，調整財稅政策導向，促進城鎮化健康發展。

（一）明晰權責，完善財政管理制度

用科學發展理念，明晰各級政府在經濟發展和社會發展過程中的責任，為在經濟發展和社會發展之間如何做好財力分配提供前提基礎。完善分稅制財政管理體制，盡量做到財力與事權相對稱，為城鎮化健康發展提供財政體制保障。研究調整現行城鎮地方稅體系與管理體制，整合土地使用稅、房產稅、土地增值稅等稅種，適時開征物業稅或綜合財產稅、環保稅等新稅種，形成與城鎮稅源結構特點相吻合的稅制體系，為城鎮建設和公共服務提供穩定的財力。完善財政轉移支付制度，加大城市間公共服務均等化政策的研究，平衡大中小城市之間的財力差距。發揮財稅政策的激勵機制，實行有獎有罰的財稅政策，鼓勵城市空間資源和耕地的合理利用，使財稅政策實現城鎮發展戰略等方面發揮更大的作用。

（二）建立城鎮化發展穩定資金投入機制

當前城鎮化過程中，形成了多元化融資渠道，這看起來是對城鎮化發展提供了資金保障，但反過來看，說明了我們在城鎮化建設還缺乏能長期化的資金渠道。從國際經驗來，包括市政債券在內的債券市場，是城鎮化建設的主要資金來源，因此，要盡快考慮城鎮化建設債券的發展，一方面通過緩解當前城鎮化過程中的資金壓力，把地方政府的短期化行為，逐步引導到從長遠、從幾十年的角度來推進城鎮化，另一方面可以緩解土地財政帶來的土地浪費問題、高房價問題等等。

（三）完善土地出讓收入管理制度，抑制土地城鎮化過快發展

嚴格貫徹執行新增建設用地土地有償使用費和土地出讓金管理的法規、制度，切實將土地出讓金納入預算管理，規范土地出讓金的使用；結合預算透明改革的需要，將土地出讓金使用納入人大、審計監督的范圍，防止預算外循環造成的不公開、不透明的弊病。

（四）統籌城鄉，建立區域城鎮化一體化機制

從當前農村綜合改革以及我國事實上的財力與事權不對稱格局看，鄉鎮不宜作為小城鎮建設的主體，一方面由于鄉鎮不具有穩定和雄厚的財力來做這項工作，另一方面由于鄉鎮管理方式粗放，既有可能增加農民負擔，又可能造成土地資源浪費。按照科學發展觀的要求，小城鎮建設要從統籌城鄉的角度，以市、縣為投融資主體進行小城鎮建設，既解決小城鎮建設中的資金來源，又保障了小城鎮建設符合整個區域空間規劃的要求，提高土地利用效率。

（五）創造公平就業機會，為勞動力資源有序流動提供有利條件

促進就業是城鎮化健康發展的關鍵。針對農民工技能缺乏，就業環境惡劣，拖欠工資、延長勞動時間普遍的現象，要創新就業扶持理念，通過對有關培訓機構提供財政補貼或稅收優惠，加強對剩余勞動力就業培訓的支持，提高其就業能力；對以吸收農村剩余勞動力為主的企業和自主就業的失地農民，給予定期財政貼息或稅收優惠；增加社會保障性支出，在資金上支持農民工參加醫療、失業和養老保險，為其創造較為寬松的就業環境等。通過增加勞動執法經費，加大對拖欠工資、隨意延長勞動時間生產經營單位的處罰力度，切實維護農民工權益。

（六）發揮財稅引導功能，促進城市群發展

城市群是我國未來推進城鎮化的主體形態，要大力消除要素在城市間配置的束縛，為城市群發展創造良好的外部環境條件。從財稅政策角度看，首先要清理各城市自定的財稅優惠政策，防止惡性競爭。按照各區域產業特色和分工，制定區域與產業相結合的優惠政策，避免過度競爭和重復建設，走合作發展之路。逐步推進其他政策一體化，營造無差異的政策環境。其次，建立城市之間的財政、稅收利益協調機制。成立城市群財政協調的工作機構。負責加強溝通、協調和合作，研究具體政策。建立經常性聯系制度。定期召開財政協調會議，相互通報和交流情況，共同探討和研究支持城市群發展的財政戰略規劃。加強稅收征管、稅務稽查協作，建立稅收信息共享、情況通報和協查制度。建立稅收利益協調保證機制，各方不得擅自減免稅，不得單方面出臺和實施任何與稅收法律、法規和國家有關政策相違背的稅收優惠政策等。

（七）改革政績考核體系，促進政府轉變職能

目前，城鎮化過程中的許多問題，根源就在于政府職能轉變滯后。城鎮化健康發展要求盡快轉變政府職能。為了促進政府轉變職能，按照科學發展觀要求來改革和完善現行政府績效考核體系，考慮根據不同地區的自然資源環境承載能力，進行功能分區，并針對不同功能區的功能定位，實行差別化的財稅政策、土地政策、人口管理政策和績效評價考核體系。可以考慮選擇若干省份開展實行分類管理的區域績效考核試點，弱化“行政區劃”，強化“經濟區劃”，逐漸消除行政級別對城市經濟發展的束縛。