導語：城鄉稅制格局的演化思索一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、從稅收的起源看城鄉稅制的發展趨勢

從人類社會發展的歷史來看，稅收萌芽于原始社會的末期和奴隸社會的初期，屬于為滿足氏族部落和奴隸制國家的共同需要而繳納或者征收的公共產品。由于當時的經濟以農業為主，稅收自然主要來自農業。隨著經濟的發展和經濟的重心向城鎮轉移，來自城鎮工業和商業的稅收逐步增加。目前，在經濟發達的國家，已經實現了城鄉經濟的一體化，城鄉稅制也隨之統一，如增值稅、銷售稅(營業稅)、法人所得稅、個人所得稅、房地產稅等，單獨對農業和農民征收的稅種已經十分罕見。由此可見，城鄉稅制差異的出現和消除都是社會、經濟發展到一定階段的結果。

中國早在4000多年前的夏代就出現了稅收的雛形——貢，它是對土地出產物和地方特產的征收，可以視為中國農業稅收的萌芽。對工商業征稅始于公元前11世紀的西周，稱關市之賦和山澤之賦。進入封建社會以后，工商稅收有所擴大，并對鹽、鐵長期實行專賣，唐代后期的食鹽利稅和茶稅、酒稅3項收入一度占全國賦稅的1／2以上。明、清時期，工商稅種較之過去有增無減，日益強化了重農抑商和財政搜刮為目的的重征商稅政策，嚴重地影響了工商業的資本積累，這是中國近代社會、經濟落后的重要原因之一。

從稅收的來源看，在中國的奴隸社會和封建社會，無論是被稱為稅收雛型的貢、賦，還是田賦(土地稅)、力役，都主要來自農業和農村。由于商品經濟不發達，經濟活動以自給自足的農業生產為主，政府的稅收只能以農業為主要來源，對農業的課稅只能以土地和人口為對象。同時，對于商品征收市場稅、入市稅、關稅等稅種。從清朝末期開始，由于工商業和對外貿易的快速發展，稅收總額中田賦收入所占的比重開始大幅度下降(從清初的80%以上降至清末的20%以下)，來自城鎮的工商稅收和關稅收入所占的比重開始大幅度上升。辛亥革命爆發，中華民國成立以后，中國逐步開始采用由現代直接稅和間接稅構成的稅制。其中，北京政府時期稅收收入的主要來源是關稅、鹽稅和田賦(其中田賦占20%左右)。南京政府時期，在借鑒西方國家財政、稅收理論和稅收制度的基礎上，建立了一套相對完整的、直接稅與間接稅并存，以間接稅(主要為貨物稅、關稅、鹽稅和營業稅)為主體的稅制，實現了從封建稅制向近代資本主義稅制的過渡，但是田賦始終是地方稅收收入的主要來源(約50%)。在中國共產黨領導的革命根據地，公糧(即后來的農業稅)始終是紅色政權稅收收入的主要來源(一般在70%甚至80%以上)。

二、新中國農村稅制的建立和發展

1949年中華人民共和國成立以后，在清理舊中國稅收制度和總結革命根據地稅制建設經驗的基礎上，建立了人民共和國的新稅制。1950年1月30日，中央人民政府政務院總理簽署政務院通令，《關于統一全國稅政的決定》和《全國稅政實施要則》，規定全國一共設立14種稅收，即貨物稅、工商業稅(包括營業稅和所得稅兩個部分)、鹽稅、關稅、薪給報酬所得稅、存款利息所得稅、印花稅、遺產稅、交易稅、屠宰稅、房產稅、地產稅、特種消費行為稅和使用牌照稅。除了上述稅種以外，各地還征收農業稅、牧業稅、契稅等地方性稅收。

在新中國成立以后征收的稅種中，主要在農村對農民征收的稅種有4個：

(一)農業稅

中國的農業稅是對農業收入征收的一種稅收。新中國成立初期，老解放區已經完成了，農業稅基本上沿用過去自定的征收制度，新解放區的征稅辦法則很不統一。

1950年9月5日，為了統一新解放區的農業稅制度，中央人民政府委員會公布《新解放區農業稅暫行條例》，即日起施行。新的解放區的農業稅以戶為單位，按照農業人口每人平均的農業收入計征。農業收入的計算，以土地的常年應產量為標準，不同來源的收入計算方法不同。每戶農業人口全年平均農業收入不超過150斤主糧者免征，超過者按照3%—42%(后來逐步調整為7%—30%)的40級全額累進稅率計征。荒地；以試驗為目的的農場、林場；學校、孤兒院、養老院、醫院自耕的土地，經過縣(市)以上人民政府批準者；機關、部隊的農業生產收入，已經向國家繳納生產任務者，可以免征農業稅。墾種荒地、輪歇地，可以定期免征農業稅。遭受自然災害者和規定的特別貧困者，經過批準可以減征、免征農業稅。

1958年6月3日，第一屆全國人民代表大會常務委員會第九十六次會議通過《中華人民共和國農業稅條例》，同日中華人民共和國主席以主席令公布，即日起施行。農業稅的納稅人為從事農業生產、有農業收入的單位和個人，征稅對象為糧食作物、經濟作物、園藝作物等類收入，以糧食作物的常年產量為基本計算標準。農業稅實行地區差別比例稅率，全國的平均稅率規定為常年產量的15.5%。對于納稅人依法開墾荒地或者用其他方法擴大耕地面積取得的收入，在山地上新墾植或者墾復經濟林木取得的收入，從農業科研機關、農業學校進行農業試驗的土地和零星種植農作物的宅旁隙地取得的收入，可以定期免征或者免征農業稅。納稅人的農作物由于遭受自然災害而歉收的；農民的生產、生活還有困難的革命老根據地，生產落后、生活困難的少數民族地區，交通不便、生產落后和農民生活困難的貧瘠山區；革命烈士家屬、在鄉的革命殘疾軍人和其他納稅人，由于缺乏勞動力或者其他原因而納稅確有困難的，經過批準，可以減征或者免征農業稅。至此，實現了全國農業稅制度的統一。

為了平衡農村各種作物的稅收負擔，1983年11月12日，國務院《關于對農林特產收入征收農業稅的若干規定》。根據這個文件，園藝收入、林木收入、水產收入和各省、自治區、直轄市人民政府認為應當征收農業稅的其他農林特產收入，均屬農業稅的征稅范圍；從事應稅農林特產品生產，取得農林特產收入的單位和個人為農業稅的納稅人；以農林特產品的收入為計稅依據，各種農林特產收入的核算方法和具體征稅辦法由各省、自治區、直轄市人民政府根據當地實際情況自行制定；農林特產農業稅的稅率一般定為5%—10%，具體適用稅率由各省、自治區、直轄市人民政府規定(原則是不低于糧田的實際稅負水平)。對于少數獲利大的產品可以適當提高稅率，但是最高不得超過15%。這時，就出現了農林特產稅與1958年制定的工商統一稅條例(草案)和1973年制定的工商稅條例(草案)部分的稅目(農、林、牧、水產品)相同，重復征收的矛盾。1984年稅制改革開征產品稅以后，上述矛盾依然存在。

1994年稅制改革時，為了更好地適應農業、林業、畜牧業、漁業生產發展的實際情況和稅制改革、財政體制改革的需要，將農林特產農業稅與產品稅、工商統一稅中的農、林、牧、水產品稅目(不包括改征屠宰稅的豬、牛、羊)合并，改為征收農業特產農業稅(簡稱農業特產稅)。1994年1月30日，國務院《關于對農業特產收入征收農業稅的規定》，即日起施行。農業特產稅的納稅人為在中國境內生產農業特產品的單位和個人；征稅對象為國務院和各省、自治區、直轄市人民政府規定的農業特產收入；全國統一的稅目有煙葉產品、園藝產品、水產品、林木產品、牲畜產品、食用菌、貴重食品等7個，稅率從8%—31%不等，其他農業特產稅的稅率從5%—20%不等。農業科研機構和農業院校進行科學試驗取得的農業特產收入；在新開發的荒地、荒山、灘涂、水面上生產農業特產品的；老革命根據地、少數民族地區、邊遠地區、貧困地區和其他地區中溫飽問題尚未解決的貧困農戶，納稅確有困難的；因自然災害造成農業特產品歉收的，可以享受一定的減稅、免稅待遇。

從1950—2005年的56年間，農業稅始終是中國農業稅收的主體稅種，農業稅收人占農業稅收收入的比重平均高達90%以上。此外，在新中國成立初期和計劃經濟時期，農業稅不僅是國家稅收的主要來源之一，也是貫徹國家的農業政策和糧食管理制度的一項重要措施。

(二)屠宰稅

中國．的屠宰稅是對屠宰規定的牲畜的行為征收的一種稅收。根據政務院的規定，中央人民政府財政部于1950年初擬定了屠宰稅暫行條例的草案，并試行。同年12月19日，總理簽署中央人民政府政務院令，公布《屠宰稅暫行條例》，即日起施行。屠宰稅的納稅人為屠宰豬、牛、羊等牲畜者，征稅對象為規定的應稅牲畜，按照牲畜屠宰以后的實際重量從價計稅，稅率為10%。不能按照實際重量計征的地區，可以規定各種牲畜的標準重量，從價計征。自養、自宰、自食的牲畜，可以免征屠宰稅。各省(市)人民政府可以規定對轄區少數民族宗教節日屠宰牲畜的免稅辦法。

屠宰稅是一個原始、落后的小稅種，征稅對象的范圍和稅源都很小，而且分布零散，收入額也很少。但是，它的涉及面比較廣，政策性比較強，其收入在地方財政收入(特別農區、牧區的縣、鄉級財政收入)中一度也占有一定的地位。此外，在新中國成立初期和計劃經濟時期，通過屠宰稅的征收與管理，對于保護牲畜，促進農牧業生產的發展，也曾經發揮過一定的作用。

(三)交易稅

中國的交易稅是對規定的交易征收的一種稅收。1950年召開的二屆全國稅務會議和1951年召開的三屆全國稅務會議曾經擬定過《交易稅暫行條例(草案)》，但是后來始終沒有，由各地根據全國稅務會議的精神和當地的實際情況自行制定單行辦法征收。

1951年5月召開的三屆全國稅務會議決定：交易稅的征稅品種要從嚴，全國開征的品種僅限于牲畜、糧食兩種。各地認為有必要管理和征稅的大宗產銷貨品，由各大行政區人民政府或者軍政委員會在不影響城鄉物資交流的方針和便商利民的原則下，確定是否征收交易稅，開征者需報財政部備案或者核準。

1953年修正稅制以后，糧食交易稅改征貨物稅，棉花交易稅并入商品流通稅，對其他征收交易稅的土特產品也陸續停止征稅，繼續對牲畜交易征收的交易稅便成為一個獨立的稅種，并規定對豬、羊停止征稅。

1962年4月16日，國務院批準財政部制定的《集市交易稅試行規定》，并將其下發各地執行。具體征稅辦法由各省、自治區、直轄市人民委員會根據上述規定結合本地區的實際情況制定，并報財政部備案。集市交易稅的納稅人為在集市上出售農副產品的單位和個人。征稅產品原則上規定為家畜、家禽、肉類、蛋品、干鮮果、土特產品和家庭手工業產品等7個種類。計稅依據是應稅產品的實際銷售收入，稅率按照不同產品分別規定為5%、10%和15%。為了照顧農民之間的零星交易，各省、自治區、直轄市人民委員會可以在7—10元的幅度以內規定起征點。對于幼畜、幼禽、各種作物的種子、種苗、飼料、柴、草、小農具等產品，可以不征稅。對于農民以低于集市上的價格出售

給國營商業、供銷合作社的產品，各級生產單位和社員通過貿易貨棧、農民服務部出售的產品，可以給予一定的減稅、免稅照顧。

1982年12月13日，國務院《牲畜交易稅暫行條例》，自1983年起施行。牲畜交易稅的納稅人為購買牛、馬、騾、驢、駱駝等5種牲畜的單位和個人，按照牲畜頭(匹)的成交額計算繳納，稅率為5%。遭受嚴重自然災害地區的、生產隊和社員個人在恢復生產期間持有關證明購買自用的牲畜，配種站、種畜站(場)購買的種畜和科研、教學用畜，省級人民政府規定需要免稅的牲畜，可以免征牲畜交易稅。

交易稅也是一個很小的稅種，征稅對象的范圍和稅源都很小，而且分布零散，時征時停，收入額微乎其微。但是，在新中國成立初期和計劃經濟時期，交易稅仍為貫徹國家的貿易政策和市場管理制度的一項重要措施。(四)牧業稅

中國的牧業稅是對牧業收入征收的一種稅收。由于中國牧區地域遼闊，各地牧業生產發展情況差別很大，而且從事牧業生產的大多是少數民族，牧業稅的征收辦法由各地根據政務院(國務院)的有關規定自行制定，一直沒有制定全國統一的牧業稅法規。牧業稅的納稅人包括在牧區、半農半牧區從事牧業生產并取得牧業收入的單位和個人，征收范圍為牧養的馬、牛、羊、駱駝等牲畜，計稅依據為納稅人從事牧業生產取得的總收入或者牧養的牲畜頭數，主要采取定額稅率和比例稅率兩種稅率形式，稅負按照略低于農業稅負擔的原則確定。

牧業稅也是一個很小的稅種，僅在特定的地域征收，稅源很小且分布零散，收入額微不足道。但在新中國成立初期和計劃經濟時期，牧業稅同樣也是貫徹國家的牧業政策和民族政策的一項重要措施。

1950年，上述4種稅收的收入合計20.8億元，占全國稅收收入的比重高達42.4%。在此后的30多年間，上述稅收的收入始終徘徊在30億元左右，1985年以后小幅增長，1994年和1995年先后超過100億元和200億元，2002年和2003年均超過420億元。與此同時，上述稅收占全國稅收收入的比重從1951年以后逐步下降，1960、1970、1980、1990、2000年分別降至14.6%、12.4%、5.1%、2.7%和2.6%，2004年已經降至1.0%。

除了上述稅收以外，農村的集體所有制的工商企業也要繳納一些貨物和勞務稅(1950。年以后主要為貨物稅、工商營業稅，1958年以后主要為工商統一稅，1973年以后主要為工商稅，1984年以后主要為產品稅、增值稅和營業稅，1994年以后主要為增值稅、消費稅和營業稅)和所得稅(1950年以后主要為工商所得稅，1985年以后主要為集體企業所得稅，1994年以后主要為企業所得稅)。在新中國成立初期和計劃經濟時期，由于農業“以糧為綱”，農村中非農業生產、經營的規模很小，所提供的稅收數額自然也是微乎其微的。1978年中國實行改革開放政策以后，鄉鎮企業(起初稱為社隊企業)迅速發展，它們提供的稅收很快就超過了農業提供的稅收。近年來，農村個體、私營經濟快速發展，也提供了可觀的稅收。1980年農村工商稅收收入不足24億元，1985年即超過100億元。2005年，僅鄉鎮企業繳納的工商稅收就達2053億元。

為了減輕農民的稅收負擔，發展農村經濟，長期以來，國家對于農業生產單位和農民個人、農業生產資料和鄉鎮企業，在各類稅收方面都給予特別關照，實施了大量的優惠政策，如減免農業稅，銷售自產的農產品免稅，集體和個人從事農業生產取得的收入不征收所得稅，種子、種苗、飼料、化肥、農藥、農業機械和農業技術服務免稅，鄉鎮企業減免所得稅，農村的房產和土地免征房地產稅，等等。

由此可見，中國農村稅制的特點是：稅制比較簡單，稅負比較輕(而且農業的稅負輕于工商業的稅負)，稅收優惠比較多，對于減輕農民負擔，發展農村經濟具有重要的作用。同時，隨著農村經濟的發展和城鄉經濟一體化進程的加快，這樣的稅制逐步落后于經濟的發展，城鄉稅制的不統一對于經濟發展的阻礙作用日益明顯，必須徹底改革。

三、中國城鄉稅制統一的提出與進展

實際上，早在正式提出統一城鄉稅制的任務以前，中國已經針對農村稅制落后于經濟發展和城鎮稅制改革的問題，開始考慮改革農村稅制，并且采取了一些實質性的重要措施。例如：

根據1993年12月25日國務院批準的國家稅務總局報送的《工商稅制改革實施方案》，各方面反映不良、對稅收收入影響也很小的牲畜交易稅和集市交易稅均在1994年稅制改革中取消。

各方面反映不良、對地方稅收收入有一定影響的屠宰稅，出于地方財力的考慮，1994年稅制改革時沒有能夠取消，但是被國務院下放給地方管理；征收與否，由各省、自治區、直轄市人民政府根據本地區的實際情況自行確定。當時除了西藏自治區以外，其他省、自治區、直轄市都繼續征收此稅。

2000年3月2日，中共中央、國務院發出《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，通知中規定的農村稅費改革試點的主要內容之一就是取消屠宰稅。據此，財政部、國家稅務總局于同年5月15日發出了《關于農村稅費改革試點地區取消屠宰稅的通知》，規定農村稅費改革試點地區取消屠宰稅。此后，各地區陸續停止征收屠宰稅，從而使這個稅種名存實亡。

2003年3月27日，國務院《關于全面推進農村稅費改革試點工作的意見》。意見中提出：各地區應當結合實際，逐步縮小農業特產稅的征收范圍，降低稅率，為最終取消之創造條件。同年6月3日，經國務院原則批準，財政部、國家稅務總局發出《關于2003年農村稅費改革試點地區農業特產稅有關問題的通知》。通知中規定：條件成熟的省、自治區、直轄市可以對除了煙葉以外其他農業特產品不再單獨征收農業特產稅，改為征收農業稅。此后，各地陸續停止對煙葉以外其他農業特產品單獨征收農業特產稅。

至此，主要在農村對農民征收的稅種只剩下農業稅一個稅種，少數省、自治區征收的牧業稅也處于名存實亡的狀態。2003年，全國農業稅、牧業稅和屠宰稅收入合計426.1億元，占全國稅收收入的比重只有2.1%，占國內生產總值的比重僅為0.3%。

2003年10月14日，中國共產黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，其中講到稅制改革問題時提出：“創造條件逐步實現城鄉稅制統一?！睋救四軌蚩吹降馁Y料，這是新中國成立50多年以來第一次正式提出統一城鄉稅制的任務。這是繼新中國成立之初稅收工作的重心從農村轉向城市以后的第二次歷史性轉折，在新中國稅制發展史上具有極為重要的意義。經濟的發展和稅制改革的推進提出了統一城鄉稅制的必要性，經濟的繁榮和國家財力的增強則為統一城鄉稅制提供了可能性。

同年12月31日，中共中央、國務院發出《關于促進農民增加收入若干政策的意見》。意見中提出：要鞏固和發展稅費改革的成果，進一步減輕農民的稅費負擔，為最終實現城鄉稅制的統一創造條件；逐步降低農業稅稅率，2004年農業稅稅率總體上降低1個百分點；同時取消除煙葉以外的農業特產稅；有條件的地方，可以進一步降低農業稅稅率或者免征農業稅。

2004年3月5日，國務院總理在第十屆全國人民代表大會第二次會議上所作的政府工作報告中提出5年以內取消農業稅的目標，并得到大會的批準和各界的高度評價，在國內外引起強烈反響。

同年7月21日，國務院發出《關于做好2004年深化農村稅費改革試點工作的通知》。通知中規定：按照5年以內取消農業稅的總體部署，2004年在黑龍江、吉林兩省進行免征農業稅改革試點，河北、內蒙古、遼寧、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川等11個糧食主產省(區)的農業稅稅率降低3個百分點，其余省份的農業稅稅率降低1個百分點；農業稅附加隨正稅同步降低或者取消；一些地方可以根據本地的財力狀況，自主決定多降稅率或者進行免征農業稅改革試點；征收牧業稅的地區，要按照本省(區)減免農業稅的步驟和要求同步減免牧業稅。

同年12月31日，中共中央、國務院《關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》。意見中提出：進一步擴大農業稅免征范圍，加大農業稅減征力度。2005年，在國家扶貧開發工作重點縣實行免征農業稅試點，在其他地區進一步降低農業稅稅率；在牧區開展取消牧業稅試點；因減免農業稅、牧業稅而減少的地方財政收入，由中央財政安排專項轉移支付適當補助；有條件的地方，可以自主決定進行農業稅免征試點。

2005年3月5日，國務院總理在第十屆全國人民代表大會第三次會議上所作的政府工作報告中提出：加快減免農業稅步伐。在全國大范圍、大幅度減免農業稅。592個國家扶貧開發工作重點縣免征農業稅。全部免征牧業稅。2006年在全國全部免征農業稅。這個報告得到大會的批準，并再次引起國內外各方面的強烈反響。

同年7月11日，國務院發出《關于2005年深化農村稅費改革試點工作的通知》。通知中規定：2005年要進一步擴大農業稅免征范圍，加大農業稅減征力度。對國家扶貧開發工作重點縣實行免征農業稅；進一步降低其他地區農業稅稅率，其中，2004年農業稅稅率降低1個百分點的省份再降低4個百分點，2004年農業稅稅率降低3個百分點的省份再降低2個百分點。農業稅附加與正稅同時減征或免征。全面取消牧業稅。因減免農業稅、牧業稅而減少的地方財政收入，中央財政將安排專項轉移支付給予適當補助。鼓勵地方根據自身財力條件，自主決定擴大農業稅免征范圍。

到2005年年底，全國共有28個省、自治區、直轄市全面免征農業稅。在沒有全面免征農業稅的河北、山東和云南3個省，也有210個縣(市)免征農業稅，其他地區按照規定將農業稅的稅率降至2%以下。當年全國農業稅、牧業稅和屠宰稅收入只有59.4億元(其中絕大部分為煙草企業收購煙葉時繳納的農業特產稅)，占全國稅收收入的比重僅為0.2%。

2005年12月29日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過關于廢止《中華人民共和國農業稅條例》的決定，同日中華人民共和國主席以主席令公布。根據該決定，農業稅條例自2006年1月1日起廢止。

2006年2月17日，總理簽署中華人民共和國國務院令，決定即日起廢止《國務院關于對農業特產收入征收農業稅的規定》(上述規定中的煙葉收入征稅另行制定《中華人民共和煙葉稅暫行條例》，于同年4月28日由國務院)和《屠宰稅暫行條例》。

至此，中國主要在農村對農民征稅的有關法律和行政法規已經全部廢止。具有4000多年歷史的農業稅收制度終于完成其歷史使命，退出中國稅制的歷史舞臺。當然，我們決不能忘記農業稅收在中國經濟、稅制發展史上所發揮過的重要作用和納稅人(主要是農民)、稅務工作者為國家做出的巨大貢獻。同時應當看到，這些稅收畢竟是農業社會的產物，已經不能適應時展的要求。在現實條件下，取消這些稅收，不僅有利于減輕納稅人的負擔，而且有利于革除征稅過程中產生的種種弊端，改善納稅人與政府的關系，還有利于簡化和優化稅制，實屬善舉，深得人心，值得稱道。這是中國經濟發展，民主、法制建設加強的結果，也是完善中國稅制的積極措施。