導(dǎo)語(yǔ)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債原因及策略一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國(guó)財(cái)政的基礎(chǔ)，是保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展進(jìn)程中面臨的一個(gè)十分突出的問(wèn)題。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的不斷增長(zhǎng)，它已經(jīng)嚴(yán)重影響到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定，成為“三農(nóng)”問(wèn)題的重要誘因。因此，從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)過(guò)度負(fù)債問(wèn)題，事關(guān)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展及社會(huì)穩(wěn)定，是進(jìn)一步化解“三農(nóng)”難題的必然要求，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要體現(xiàn)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的現(xiàn)狀及其危害

近年來(lái)，隨著深化體制改革的進(jìn)行，全面取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也漸漸“顯山露水”，成為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，并受到了廣泛的關(guān)注。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債總量巨大，覆蓋面廣，增長(zhǎng)速度快

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)問(wèn)題，其主要特點(diǎn)表現(xiàn)為負(fù)債數(shù)額大，負(fù)債面廣，負(fù)債差距明顯以及增長(zhǎng)速度快。《2005年中國(guó)農(nóng)民發(fā)展報(bào)告》提供的資料表明：鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響到農(nóng)村基層組織的管理。截止到2005年，全國(guó)縣鄉(xiāng)政府的顯性負(fù)債就已經(jīng)高達(dá)4000多億元，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高達(dá)億元，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均債務(wù)在400萬(wàn)元左右，而這些數(shù)據(jù)中還不包含村級(jí)債務(wù)。據(jù)專家估計(jì)，全國(guó)的鄉(xiāng)村債務(wù)總額估計(jì)不會(huì)低于6000億元，甚至可能已經(jīng)突破了上萬(wàn)億元，占全國(guó)GDP的10%左右，占全國(guó)財(cái)政總收入的30%-50%，大大超過(guò)了長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債的總負(fù)擔(dān)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的危害

嚴(yán)重的債務(wù)問(wèn)題既制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政履行職能的能力，使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處在“破產(chǎn)”邊緣，財(cái)政的發(fā)展功能異常脆弱。這導(dǎo)致基層政府無(wú)法擔(dān)負(fù)提供農(nóng)村最基本的公共服務(wù)的應(yīng)有職能，使低下的服務(wù)水平和相對(duì)較高的服務(wù)價(jià)格超出了農(nóng)民可承受的能力，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。基層政權(quán)不能為農(nóng)民提供公共服務(wù)，不能很好地代表農(nóng)民利益，其存在價(jià)值受到農(nóng)民質(zhì)疑，形成社會(huì)不安定因素，對(duì)整個(gè)國(guó)家產(chǎn)生了不容忽視的政治風(fēng)險(xiǎn)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債形成的原因分析

（一）經(jīng)濟(jì)根源：經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)和財(cái)源不足

經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)和財(cái)源不足是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)根源。20世紀(jì)下半葉的中國(guó)開始實(shí)行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，這種城鄉(xiāng)二元體制的社會(huì)資源配置與發(fā)展嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使農(nóng)業(yè)發(fā)展徘徊不前，農(nóng)民陷入相對(duì)封閉狀態(tài)。所以，這種二元社會(huì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁，從而減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的來(lái)源。另外，我國(guó)相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)自然條件差，多為地處偏遠(yuǎn)的農(nóng)業(yè)區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)屬于農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型或農(nóng)業(yè)依托型，受市場(chǎng)和自然條件的影響突出，財(cái)政收入蘊(yùn)含著極大的不穩(wěn)定性。從非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展相對(duì)滯后，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因結(jié)構(gòu)不合理，運(yùn)行機(jī)智不靈活以及債務(wù)沉重，以致發(fā)展后勁不足，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的貢獻(xiàn)不大。

目前，在我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，經(jīng)濟(jì)普遍發(fā)展較慢，表現(xiàn)主要有三個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)總量明顯偏低。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，傳統(tǒng)種植業(yè)仍是這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主業(yè)。三是二、三產(chǎn)業(yè)規(guī)模小。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模偏小，再加上以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)“含稅量”小，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入規(guī)模明顯偏小，增長(zhǎng)也比較緩慢。經(jīng)濟(jì)落后，財(cái)源不旺，為了維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能依靠借款、貸款、舉債支付經(jīng)常性開支。

（二）制度性根源：社會(huì)結(jié)構(gòu)原因和財(cái)政體制原因

1.社會(huì)結(jié)構(gòu)原因

我國(guó)在特定歷史條件下形成的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是造成我國(guó)農(nóng)村貧困，農(nóng)業(yè)落后，農(nóng)民地位下降及基層政府財(cái)政困難，負(fù)債不斷增加的主要制度性根源。20世紀(jì)下半葉，為了確保重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家建立了一套高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，人為的割裂了工業(yè)與農(nóng)業(yè)，城市與鄉(xiāng)村的內(nèi)在聯(lián)系，用政策和體制的力量把城鄉(xiāng)置于不平等的勞動(dòng)分工和貿(mào)易條件下，確立并強(qiáng)化了城市相對(duì)農(nóng)村的優(yōu)勢(shì)地位，形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。這種城鄉(xiāng)二元體制的社會(huì)配置與發(fā)展的特征是：先城市后農(nóng)村，先工業(yè)后農(nóng)業(yè)，先市民后農(nóng)民，以城市和市民為中心，把農(nóng)村和農(nóng)民僅僅作為外圍和補(bǔ)給線，以犧牲農(nóng)業(yè)來(lái)發(fā)展工業(yè)，其結(jié)果是工業(yè)化的成果很大部分來(lái)自于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)剩余，而工業(yè)化的財(cái)富積累則主要留在城市，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民只能維持簡(jiǎn)單的社會(huì)再生產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展歷史性停滯不前。

二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下國(guó)民收入分配的嚴(yán)重扭曲，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)擔(dān)。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金匱乏，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高緩慢，勞動(dòng)力就業(yè)壓力大，使農(nóng)民陷入相對(duì)封閉的狀態(tài)。所以，這種二元社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)的直接影響是削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁，從而減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的來(lái)源。

2.財(cái)政體制原因

（1）公共財(cái)政體制改革滯后。一是公共財(cái)政收入不完整。各級(jí)政府特別是地方政府高度依賴預(yù)算外收入，破壞了總預(yù)算的約束性和預(yù)算的完整性，肢解了本屬于各級(jí)政府的財(cái)政收入。在現(xiàn)行的分稅制體制下，收入來(lái)源穩(wěn)定，稅源集中，增收潛力較大的稅種，都列為中央固定收入或中央與地方政府共享收入，而留給地方的幾乎都是收入不穩(wěn)定，稅源分散，征管難度大，征收成本高的中小稅種，導(dǎo)致地方財(cái)政收入下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入更是無(wú)法保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力無(wú)力支撐本級(jí)政府職能的履行，從而形成愈來(lái)愈多的債務(wù)。二是公共財(cái)政支出的不規(guī)范。首先，財(cái)政支出的“越位”與“缺位”同時(shí)并存，一方面表現(xiàn)在財(cái)政支出上的大包大攬，財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度大大超過(guò)財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度；另一方面，財(cái)政支出卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足日益增長(zhǎng)的公共需求。其次，中央政府的財(cái)政支出過(guò)多的向發(fā)達(dá)地區(qū)和城市傾斜，這種支出政策既加大了地區(qū)差別，工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)差別，又固化了現(xiàn)存的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。

（2）分稅制財(cái)政體制改革不完善。目前我國(guó)分稅制采取不盡合理的基數(shù)法，固定的基數(shù)與不穩(wěn)定的財(cái)源之間矛盾較大，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏穩(wěn)定的收入來(lái)源。分稅制改革以來(lái)，收入向上逐級(jí)集中，職能和責(zé)任不斷下放，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政責(zé)任權(quán)利不對(duì)稱。另外，由于分稅制改革只是初步劃分了中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)，事權(quán)劃分不清，并且沒有界定各級(jí)地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)，省級(jí)以下的財(cái)政體制尚未理順，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)稱更為突出，形成了“財(cái)權(quán)在上，事權(quán)下放”的基本態(tài)勢(shì)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出壓力增大。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革滯后。在現(xiàn)行的分稅制下，縣對(duì)鄉(xiāng)實(shí)行規(guī)范分稅制體制的很少，在制定體制時(shí)也很少考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益，征管體制缺陷也較為突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有健全的財(cái)稅功能，這些因素都在一定程度上制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的發(fā)展。另外，稅收立法權(quán)集中在中央，使地方政府無(wú)法根據(jù)本地的特殊情況對(duì)稅目和稅率進(jìn)行調(diào)整，更無(wú)權(quán)根據(jù)實(shí)際情況自行開征新的稅種，又在一定程度上制約了地方稅收隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性。

（三）歷史根源：歷史遺留性負(fù)債

歷史遺留問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的源泉。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)是歷史遺留下來(lái)的包袱，其中主要是以下幾個(gè)方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)了農(nóng)村義務(wù)教育的大頭，特別是在20世紀(jì)90年代，在中央和地方政府“普九”達(dá)標(biāo)要求下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)大都修建了超過(guò)當(dāng)?shù)刎?cái)政支付能力的校舍，導(dǎo)致教育負(fù)債累累，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不堪重負(fù)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府超過(guò)財(cái)政實(shí)力修建基礎(chǔ)設(shè)施，如修路，修橋，農(nóng)電改造等。三是撤區(qū)并鄉(xiāng)以及合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)中形成的負(fù)債，由于行政區(qū)劃的重新調(diào)整，造成了部分債權(quán)無(wú)法明確或回收，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債。四是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盲目決策投資興辦企業(yè)，由于投資失誤，項(xiàng)目檔次低，重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展陷入困境，最終造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)虧損和破產(chǎn)而遺留下負(fù)債“包袱。”

（四）自身管理原因：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫；財(cái)務(wù)管理混亂；“政績(jī)工程”和腐敗問(wèn)題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫。目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)中，既有行政編制的國(guó)家干部，也有事業(yè)編制人員，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)招聘的工作人員，人員編制規(guī)模大，超編現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)龐大，財(cái)政供養(yǎng)人員過(guò)多，支出負(fù)擔(dān)重。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理混亂，監(jiān)督機(jī)制失效，財(cái)政收支缺乏約束。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有制定切實(shí)可行的財(cái)政、財(cái)務(wù)管理制度，多頭審批，隨意性很大，不合理的支出名目繁多，亂收濫支現(xiàn)象嚴(yán)重。

3.“政績(jī)工程”和腐敗問(wèn)題。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了謀求團(tuán)體自身特別是干部個(gè)人的利益最大化，不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)增減和可持續(xù)發(fā)展能力，拼命舉債“上項(xiàng)目、樹形象，換政績(jī)”，結(jié)果社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益不大，勞民傷財(cái)。同時(shí)，由于腐敗原因，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部揮霍起來(lái)有恃無(wú)恐，利用公款大吃大喝。這些都人為加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)。

三、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的對(duì)策探析

(一)高度認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債問(wèn)題的嚴(yán)重性

日益嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債，越來(lái)越成為一個(gè)令決策層和社會(huì)各界高度關(guān)注的問(wèn)題。縣鄉(xiāng)村的債務(wù)還在高速增長(zhǎng)，同時(shí)縣鄉(xiāng)村級(jí)財(cái)政困難最終還會(huì)通過(guò)各種收費(fèi)落到農(nóng)民頭上，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，地方經(jīng)濟(jì)越卡越死，財(cái)源日益萎縮，形成惡性循環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難日益加劇，成為企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的一個(gè)重要內(nèi)在原因，若不及時(shí)有效的化解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的困境只會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，國(guó)家投入再多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)也將無(wú)法擺脫貧困落后的局面。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政赤字與負(fù)債的危害引起高度重視，注重清查摸底工作，積極研究問(wèn)題形成的具體原因和相應(yīng)的對(duì)策措施。要根本解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債問(wèn)題，必須在觀念上和思想上予以充分重視。

（二）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

因地制宜，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入是化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的根本性措施。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，積極培植財(cái)源，增加財(cái)政收入，實(shí)行以收抵債。首先，發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)是財(cái)政走向良性循環(huán)的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政也不例外。從我國(guó)目前的情況來(lái)看，農(nóng)業(yè)仍然是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、乃至縣的重要收入來(lái)源。農(nóng)業(yè)搞好了，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就會(huì)相應(yīng)減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)才能有所發(fā)展。其次，只有加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)，才能增強(qiáng)發(fā)展后勁，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入。要因地制宜，化資源優(yōu)勢(shì)為財(cái)源優(yōu)勢(shì)，把對(duì)財(cái)政回報(bào)高、能夠增加財(cái)力的項(xiàng)目作為財(cái)源建設(shè)的重點(diǎn)，全方位抓好財(cái)源建設(shè)。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管，建立健全財(cái)政的監(jiān)督和約束機(jī)制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的使用效益

1.加大對(duì)財(cái)政收入的監(jiān)督檢查。加強(qiáng)對(duì)稅收收入征收部門征管質(zhì)量的監(jiān)督檢查，促進(jìn)征收部門嚴(yán)格執(zhí)行稅法和稅收管理權(quán)限；加大預(yù)算收入繳納單位的監(jiān)督檢查，切實(shí)規(guī)范財(cái)政分配秩序，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入。

2.加大對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督檢查，規(guī)范支出管理。加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制，預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程的監(jiān)督檢查，強(qiáng)化預(yù)算約束，確保預(yù)算的嚴(yán)肅性，保證預(yù)算的嚴(yán)格執(zhí)行，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算約束軟化、支出隨意問(wèn)題；強(qiáng)化公共支出監(jiān)督，促進(jìn)政府采購(gòu)的全面推行，堅(jiān)決遏制腐敗現(xiàn)象，大力節(jié)約鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政開支。

3.加強(qiáng)預(yù)算外收支的監(jiān)督檢查，推行綜合預(yù)算。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)預(yù)算內(nèi)收入以及自籌資金和統(tǒng)籌資金等預(yù)算外收入統(tǒng)一納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財(cái)政預(yù)算管理范圍，采取統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一核算口徑、統(tǒng)一安排資金的方法，管好預(yù)算內(nèi)外資金，提高改革的綜合效益。

4.加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍建設(shè)，為強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督檢查工作提供組織保證，才能有效的實(shí)行財(cái)政解困，切實(shí)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債問(wèn)題。

（四）體制改革：減少政府的層次，撤消鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政

逐步撤消鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，將鄉(xiāng)級(jí)政府轉(zhuǎn)化為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)是有效化解鄉(xiāng)級(jí)政府負(fù)債的新思路。這是有效杜絕人員膨脹、消赤減債和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本性辦法，從而為根本解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字與負(fù)債難題創(chuàng)造條件。

1.取消地（市）級(jí)政府編制，在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，大幅度的精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。

2.把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府虛化，改大多數(shù)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為鄉(xiāng)公所，作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，無(wú)法供養(yǎng)一級(jí)政府；同時(shí)職能比較簡(jiǎn)單，沒有必要設(shè)立一級(jí)政府，可以取消政府建制，改設(shè)鄉(xiāng)公所或辦事處。同時(shí)提高現(xiàn)行建制鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)，作為縣在鄉(xiāng)一級(jí)的派出機(jī)構(gòu)。原由鄉(xiāng)級(jí)政府承擔(dān)的事務(wù)全部由縣級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一安排，所需經(jīng)費(fèi)由縣級(jí)財(cái)政規(guī)劃并由縣政府各部門具體提供。

3.在確實(shí)需要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地方，要轉(zhuǎn)換政府職能、精簡(jiǎn)人員、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對(duì)于以發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)為主，非農(nóng)人口較多，財(cái)源比較充足的建制鎮(zhèn)，可以設(shè)立一級(jí)政府，但也要盡快撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，從根本上消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過(guò)多、干預(yù)過(guò)分的格局，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政創(chuàng)造較為寬松的環(huán)境。這樣，將會(huì)有效的改變目前地方行政層次過(guò)多，管理幅度小和效率低下的問(wèn)題；有利于從整體上增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力；還可以大幅度的減少社會(huì)管理成本，使政府更多的致力于公共產(chǎn)品的提供，為建立城鄉(xiāng)一體化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)造良好的條件和基礎(chǔ)。