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鄉鎮財政自建立以來，在規范和加強管理鄉鎮政府收支管理，促進鄉鎮經濟和社會事業發展等方面起到了積極的作用，但是，隨著農村稅費改革的深化以及農村金融體制、稅務管理體制的調整，農村中小學教師上劃、鄉鎮衛生院管理體制改革等，鄉鎮政府職能已不健全，鄉鎮財政運行和管理的條件和環境也發生了很大變化，鄉鎮財政收入萎縮，鄉鎮支出功能減弱。為適應新形勢發展的需要，規范鄉鎮財政收支行為，緩解縣鄉財政困難，防范和化解鄉鎮債務風險，全國各地掀起了一場全面的鄉鎮財政管理方式的改革。

1云南省鄉鎮財政改革試點基本情況和面臨的問題

1.1云南省鄉鎮財政改革的基本情況

云南省鄉鎮財政預算管理方式改革試點首先是在玉溪市江川縣進行試點，2005年11月江川縣出臺了《江川縣鄉鎮財政管理方式改革實施方案》，2006年1月1日起在全縣各鄉鎮實行了“鄉財縣管鄉用”的財政管理方式改革試點。其他州市也相繼開展了鄉鎮財政管理方式改革試點工作，但各地的改革進度和模式不一致。從進度來看，云南省16個州市，玉溪市除4個縣區沒有全面推開外，其他縣已全面試點，版納州三個縣市已全面進行試點，其他州市已選擇部分縣區進行改革試點，各地的改革進度參差不齊，有的地方對此項改革十分積極，有的地方對改革不主動，有畏難情緒。從改革的模式看，改革試點的模式較多，歸納起來主要有三種：

1.1.1以玉溪市江川縣為代表的取消鄉鎮總預算會計，在縣設立鄉鎮財政管理股總預算會計核算。鄉鎮設報賬員，單位會計由鄉鎮財政所。在預算編制過程中，由縣財政局按有關政策，結合財力實際，兼顧需要與可能，明確預算安排順序和重點，提出鄉鎮財政預算安排的指導意見，征求縣人大意見，報縣人民政府批準；鄉鎮政府根據縣財政局的指導意見，編制本級預算草案報鄉鎮人大主席團依法審查，并由縣財政局納入全縣預算統一依法報批。在年度預算執行中，鄉鎮政府提出的預算調整方案，經鄉鎮人大主席團審查后報縣財政局審核并由縣財政局向縣政府和縣人大常委會報告。

1.1.2以紅河州蒙自縣為代表的把鄉鎮財政所作為縣財政的派出機構，代行縣財政的相關職能。取消鄉鎮總預算會計和單位會計，鄉鎮總預算會計由縣財政國庫，鄉鎮單位會計集中由縣會計核算中心，鄉鎮財政所只設財政所長和報賬員兩人。預算編制過程中，由縣財政局按有關政策，結合財力實際，兼顧鄉鎮需要與可能，財力適當向鄉鎮傾斜，同時根據鄉鎮的財政收支情況，核定各鄉鎮的財政收入和支出，其收入實行下達任務給鄉鎮，鄉鎮只對超收部分進行分成。對支出制定相應的標準和辦法，鄉鎮財政所根據相應的標準和辦法編制鄉鎮財務收支計劃，經鄉鎮人民代表大會（或人大主席團）進行審查后，報縣財政局審核統編入縣鄉財政收支預算，報縣人民代表大會審查批準后的鄉鎮財務收支預算，由縣財政局批復各鄉鎮執行。

1.1.3以昭通市威信縣、楚雄州姚安縣為代表的對鄉鎮財政收支全部納入縣級統一管理，將鄉鎮作為縣級的一個一級預算單位，取消鄉鎮財政總預算會計，鄉鎮單位會計由鄉鎮財政所。對煙葉及重點稅源由縣政府與鄉鎮政府簽訂目標責任書，促進鄉鎮發展經濟，做大財政收入“蛋糕”，確保目標任務完成。預算編制過程中，由縣財政局按有關政策，結合財力實際，提出鄉鎮財政預算安排的指導意見，鄉鎮根據縣財政局的指導意見編制財務收支計劃，報縣財政審核統編縣鄉財政收支預算，報縣人民代表大會審查批準后，由縣財政局批復各鄉鎮執行。

1.2改革試點存在的問題

從云南省鄉鎮財政管理方式改革的基本情況來看，主要存在以下問題：第一，改革模式較多，不統一，各地在改革模式上有不同的觀點和想法。第二，從總體上看，大部分地方改革不徹底，改革還是主要側重于加強會計核算與監督，基本沒有觸及既得利益和職權范圍內的調整，沒有從根本上就解決當前鄉鎮財政困難問題進行改革。第三，會計核算崗位脫節，結算會計崗位配置職責不明，不利于會計監督。鄉鎮財政管理方式改革后，會計核算結構發生了變化，縣財政局成立會計核算中心，鄉鎮政府原來的單位會計賬務由會計核算中心統一核算，鄉財政所雖設結算會計崗位，但結算會計僅是一過渡會計，手中無賬務，所以在財政所內部結算會計很難監督和制約鄉政府單位的經費會計和經費支出，不同會計崗位失去相互牽制作用，結算會計主要任務是往返于縣鄉財政之間傳遞票據，成為名副其實的“跑腿”會計，會計人員不能獨立履行會計監督職能。同時，鄉鎮領導對收入、支出、結余和往來款項把握不準，加之詢問不便，大多憑筆記本和記憶辦理，最終可能造成工作較為被動。

2推進云南鄉鎮財政管理體制改革的對策和實施建議

2.1云南鄉鎮財政管理體制改革的對策

2.1.1統一改革模式，確保改革取得成效

鄉鎮財政管理方式改革的模式是五花八門，由于此項改革涉及面廣，政策性強，在改革中可能會存在諸多的困難和矛盾，需在改革中逐步總結和完善，進一步的探索。為此，建議選擇部分重點縣由財政廳直接派工作人員掛鉤指導改革試點，為全省改革提供示范，實行全面啟動，逐步推開，確保全省鄉鎮財政管理方式改革試點取得實質性的成效。

2.1.2嚴格預算管理，硬化預算約束

在鄉鎮財政預算管理方式改革的過程中，必須認真貫徹預算管理有關法律法規，積極推進綜合預算和部門預算等改革，統籌安排預算內外財力，建立預算績效評價體系，加強預算管理和財務監督，進一步提高財政的調控能力和財政資金的使用效益。在預算編制時，要逐步實行全口徑預算管理，增強預算編制的完整性和透明度。在預算執行中，要堅持“先有預算，后有支出，嚴格按預算支出”的原則，切實維護預算的嚴肅性。

2.1.3以完善市鄉財政體制為重點，加快縣域經濟發展

全面建設小康社會的重點在農村、在基層。按照統籌城鄉經濟和社會發展的要求，原由鄉鎮政府承擔的事務全部由縣級政府統一規劃、統一安排，所需經費由縣財政預算列支，以保障其合理的財政支出需求。這樣，有利于縣政府把分散的財力集中起來，統籌規劃鄉鎮經濟的發展，統籌提供地方公共物品———政治穩定、司法、治安、義務教育、公共衛生、基礎設施等。通過統籌規劃，有利于促進農村經濟的全面協調發展。同時，要建立財政激勵機制，進一步加大對鄉鎮財政的扶持并改進支付方式，完善“村財鄉管村用”和村務公開等措施，鼓勵縣鄉立足資源優勢，發展特色產業，促進縣鄉經濟的良性循環。

2.1.4妥善清理鄉鎮債務，進一步防范財政風險

首先要建立領導責任制。將債務化解列入政績考核，防止“新官不理舊事”的消極思想。其次，要制訂還債計劃。在全面清理核實鄉鎮債務的基礎上，按債務的來源、用途和現狀，區別不同債務情況，制訂相應的償還債務計劃，將每年的償債計劃納入鄉鎮財務收支計劃，通過爭取上級支持和鄉鎮自籌的辦法，建立鄉鎮償債準備金，用于償還鄉鎮到期債務。第三，要積極主動消化債務。通過拍賣等方式盤活鄉鎮資產及資源，解決部分債務。同時，縣級財政和有關部門要加大補助力度，給予鄉鎮政府必要的資金援助。第四，要嚴格控制新增債務。鄉鎮政府必須嚴格按照國家的規定，一律不準對外提供任何經濟擔保；鄉鎮經濟和社會事業的發展要堅持量力而行的原則，根據財力狀況制定發展計劃。

2.2云南鄉鎮財政管理體制改革的實施建議

要切實實施好鄉鎮財政管理方式改革，應在保持鄉鎮資金所有權、使用權和財務審批權不變的前提下，綜合各地改革試點的優點，把鄉鎮作為縣財政的一個一級預算單位管理，鄉鎮財政收支全部納入縣級統一管理，采取“預算縣編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的管理模式，通過改革來實現四個管住，即管住鄉鎮亂收費、管住鄉鎮亂花錢、管住鄉鎮亂進人、管住鄉鎮亂舉債，有效加強對基層的監督，全面規范統一收支事項，增強縣鄉財政收支的透明度，極大地提高縣鄉財政管理水平。其具體操作應根據公共財政的總體要求，按照“財力和事權相統一”的原則，調整原有的體制框架，打破長期以來由鄉鎮自主核算的分散管理模式所形成的財權分配格局，對鄉鎮財政的預算編制和會計核算方式同時進行改革，把鄉鎮作為縣財政的一級預算單位管理，鄉鎮財政收支全部納入縣級統一管理，采取“收入整體上劃，支出分類管理”的改革辦法。

2.2.1收入上劃縣管理

原來由鄉鎮支配使用的各項收入，包括地方財政收入、稅收返還收入以及上級下達的各項轉移支付等，全部上劃為縣（市、區）級財政收入，同時取消體制補助、體制上解和各項結算項目。與之相適應，鄉鎮不再承擔組織收入的職責，年度稅收目標任務統一由縣（市、區）政府根據稅源情況下達縣（市、區）國稅局、地稅局執行。同時，改變現行以鄉鎮為單位考核的辦法，縣（市、區）政府另行制定對鄉鎮經濟發展目標考核激勵機制，調動鄉鎮發展經濟的積極性。2.2.2支出按性質分類管理根據農村稅費改革后轉變鄉鎮政府職能的要求，在明確劃分縣鄉政府事權的基礎上，重新確定鄉鎮支出范圍。鄉鎮承擔的主要支出有：工資性支出、機構運轉支出和村組支出等必要的開支。鄉鎮上劃縣（市、區）級支出主要有：一是調整工資支出，主要指政策性增資和調整工資；二是事業發展支出，包括財源建設、產業結構調整、涉農基礎設施建設、小城鎮建設等方面的支出。這些事業發展支出由鄉鎮根據事業發展需要，對項目安排分輕重緩急經鄉鎮人大主席團審議后，向縣（市、區）財政提供項目和資金報告，并附可行性研究報告，縣財政納入項目庫滾動管理，綜合考慮全縣經濟社會事業發展目標需要，結合財力情況統籌安排。

2.2.3建立和健全鄉鎮財政管理方式改革的配套措施

首先，完善財政管理體制，實現縣（市、區）鄉和諧發展。在科學規范縣（市、區）鄉政府事權的前提下，合理劃分縣（市、區）鄉政府的支出責任。其次，建立鄉鎮債務風險防范和化解機制。清理核實鄉鎮債權債務，鎖定歷史債務，消化存量，控制增量，加強債權債務管理，對鄉鎮債權債務實行“雙重管理”。再次，建立和健全經濟與社會發展目標考核體系。縣政府要制定經濟與社會發展目標考核辦法，明確鄉鎮政府的責、權、利，建立和健全鄉鎮經濟與社會發展的目標考核體系。最后，建立和推行政務公開制度。以建設行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的鄉鎮財政預算管理方式為目標，切實加強對財政收支活動的監督，保障人民群眾依法參加民主決策、民主管理和民主監督，推進地方財政部門依法行政和決策的科學化、民主化。

總之，“鄉鎮財政管理方式改革”是在現行財政體制和政策基本不變的前提下，實行“預算縣編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的預算管理方式，嚴格鄉鎮財政支出的預算約束，違反預算就不批準執行。通過對于“鄉鎮財政管理方式改革”可實現多方面的好處，切實解決鄉鎮財政當前存在的一系列困難。

作者:黃潭 單位:昭通市鹽津縣財政局