導語：評西方的“新公共管理”范式（上）一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

自70年代末80年代初開始,西方各國掀起了一場聲勢浩大且曠日持久的政府改革運動。盡管各國改革的性質、規模和途徑不同,但都具有一個已發展起來的共同議程,這就是“新公共管理”(NewpublicManagement)或“管理主義”范式。這場“新公共管理”運動對于西方公共部門管理尤其是政府管理的理論與實踐產生了重大而深遠的影響。我國目前正處于由計劃經濟向市場經濟的轉軌時期,隨著市場機制的不斷發育成熟,行政體制改革的深化以及政府職能的轉變,我國政府管理的實踐模式和政府管理研究領域(行政學)的理論體系都亟待進一步創新。因此,考察研究當代西方“新公共管理”運動的理論與實踐,借鑒其經驗教訓,吸取其理論成就,無疑具有重要的現實意義。

一

“新公共管理”是一種國際性思潮,它起源于英國、美國、新西蘭和澳大利亞,并迅速擴展到其他西方國家。新公共管理運動的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領域范式的轉變。有如休斯(OHughes)在《公共行政與管理》一書中所說:“自從80年代中期以來,發達國家的公共部門管理已發生了轉變,曾經在本世紀的大部分時間中居于支配地位的傳統公共行政管理的那種刻板(僵化)、層級官僚體制形式逐步轉變為一種靈活的、以市場為基礎的(新)公共管理形式。后者并不是一種改革事務或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會關系的一種深刻變化。傳統的公共行政在理論與實踐上都已受到懷疑。新公共管理的采納意味著公共部門管理領域中新范式的出現。”①

作為政府管理研究領域的一種新理論以及新實踐模式,“新公共管理”范式有不同的名稱,如“新公共管理(NPM)”(Hood等,1991年)、“管理主義”(Pollitt,1993年)、“以市場為基礎的公共行政學”(Lan,ZhiyonandRosenbloom,1992年)、“后官僚制模式”(Barzelay,1992年)、“企業化政府”理論(OsborneandGaebler,1992年)等。盡管這些名稱不同,但基本上都表示同一種現象,即由傳統公共行政理論及實踐向新公共管理理論及實踐的轉變,并被人們描述為公共管理尤其是政府管理研究領域的范式轉移。

“新公共管理”理論代表了政府管理研究領域發展的新階段,它是在對傳統的公共行政學理論的批判基礎上逐步形成起來的。傳統的公共行政學誕生于19世紀末20世紀初,在70年代以前,傳統的公共行政學一直是政府研究領域中居于支配地位的主導范式。它有自己一整套的理論、原則、假定和方法以及范式特征。按照休斯的說法,傳統的公共行政學有如下四個永久性的原則:

第一,政府組織及其結構應根據官僚體制(科層制)的原則建立,即政府管理體制以韋伯的科層制理論或模式為基礎,嚴格堅持這一原則是公共組織尤其是政府運作的最佳方式。

第二,一旦涉及政策領域,那么,它將通過官僚機構提供公共物品和服務;換言之,只能由政府機構來提供公共物品和服務。

第三,主張政治事務與行政事務分開。行政是執行命令的工具,而政策和戰略的制定則是政治家們的事,據說政治與行政的分離可以保證責任制的落實。

第四,行政被當做一種特殊的管理形式,因此需要職業化的官僚,他們終身受雇,并可以一視同仁地為不同的政治領導人服務②。

作者本人曾將傳統的公共行政學的信念或范式特征概括為四個方面:

一是采用制度或法理的研究方法,并以正式的政府組織機構(官僚體制)作為主要的研究領域;

二是政治與行政二分法成為公共行政學的理論基礎;

三是致力于行政管理的一般或普遍原則的探索;

四是強調以效率原則作為最高標準③。

傳統的公共行政學理論及實踐模式是與西方工業社會的政府管理相適應的。但隨著西方各國由工業社會向后工業社會或信息社會的轉變,這種理論及模式就顯得越來越不適應。在當代,傳統公共行政學的基本理論、假定、原則或信條,無論在理論上還是實踐上都受到人們的普遍懷疑,遇到了嚴峻的挑戰----

首先,作為傳統的公共行政學基石的官僚體制已被證明是一種過時的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級劃分、權力集中、控制嚴密的官僚體制的組織模式在50、60年代的私人部門管理(工商管理)中首先被打破,然后在70、80年代的公共部門中逐步被打破,新的組織模式及類型,如參與型組織、學習型組織、自主型組織以及各種獨立機構相繼出現。

其次,官僚機構或政府部門作為公共物品及服務的惟一提供者的壟斷地位已經動搖。私人部門中發展起來的管理方法和技術被應用于公共部門之中;政府通過補貼、規劃、委托和合同承包等方式間接運行,各種私人公司、獨立機構和社會團體參與公共物品及服務的提供;不同的政府機構也為提供相同的公共物品及服務而展開競爭;市場機制在公共部門中發揮著越來越重要的作用。

再次,政治與行政二分法早就被人們批評為一種不真實的假定,政治事務(政策的制定)與行政事務(政策的執行)實際上是無法分開的。在當代,公共官僚(文

①②③詳見拙作《從公共行政學、新公共行政學到公共管理學》,載《政治學研究》1999年第1期。OwenHughes,PublicManagementandAdministration:AnIntroduction(2nded.).MacmillanPressLTD.,ST.Martin

sPressInc.,1998,p.1.OwenHughes,PublicManagementandAdministration:AnIntroduction(2ed.).MacmillanPressLTD.,ST·Martin

sPress,Inc.,1998,p.1.

官)日益卷入政策決策事務之中,他們既是政策提案的重要來源,又是行政法規制定者;與此相聯系,文官的政治中立性信條也已被打破。文官向來難以做到政治上的中立,而且在當代,文官的政治化趨勢以及高層文官的政治任命的趨勢越來越明顯。最后,公共人事管理的體制及模式也發生了重大的變化,公務員(文官)的永業觀念已被打破;合同雇用、臨時雇用等的出現使雇員的解聘更容易,業績評估和績效工資制成為一種主要的報酬方式;傳統的片面強調對人的控制的人事管理模式正在向注重人才的培養與開發、以人為本的人力資源管理模式轉變。

到了80年代末90年代初,隨著西方各國政府改革運動的深入展開,“新公共管理”作為政府管理領域(公共行政學以及公共管理學)的新范式以及政府管理實踐的新模式形成和發展起來了。“新公共管理”范式的特征和內容是什么?西方公共管理學者及實踐者們作了不同的概括和描述:按照波立特(CPollitt)在《管理主義和公共服務:盎格魯和美國的經驗》一書中的說法,“新公共管理”主義主要由本世紀初發展起來的古典泰勒主義的管理原則所構成,即強調商業管理的理論、方法、技術及模式在公共管理中的應用。胡德(CCHood)在其擔任倫敦經濟學院院長的就職演說中將“新公共管理”的內涵及特征刻畫為如下七個方面:

(1)向職業化管理的轉變;

(2)標準與績效測量;

(3)產出控制;

(4)單位的分散化;

(5)競爭;

(6)私人部門管理的風格;

(7)紀律與節約。

英國學者溫森特·懷特認為,“管理主義”(新公共管理)強調職業化的管理、明確的績效標準和績效評估;以結果而不是程序的正確性來評估管理水平;看重金錢的價值;對消費者而非公民的需要保持敏感,強調公共服務的針對性而非普遍性。羅德斯(WRhodes)指出,“新公共管理”有如下幾個中心學說:

以管理而非政策為焦點,以業績評估和效率為焦點;將公共官僚機構分解成各種建立在使用者付費基礎上的處理事務的機構;準市場的使用和合同承包以培育競爭;一種強調產出目標、限制性項目合同、金錢誘因和自由裁員的新管理風格。

經合組織(OECD)1995年度公共管理發展報告《轉變中的治理》把新公共管理的特征歸納為如下八個方面:(1)轉移權威,提供靈活性;(2)保證績效、控制和責任制;(3)發展競爭和選擇;(4)提供靈活性;(5)改善人力資源管理;(6)優化信息技術;(7)改善管制質量;(8)加強中央指導職能。

根據上述學者的概括以及其他新公共管理文獻資料,我們將“新公共管理”或“管理主義”的研究綱領或范式特征歸納為如下八個方面:

1.強調職業化管理。“新公共管理”認為,公共組織尤其是政府必須清楚自己做什么、如何做和向誰盡責,讓公共管理人員成為管理者,而不是傳統的僅僅聽命于別人的行政官員。“新公共管理”強調部門管理權力的下放,這也意味著部門領導要負更大的責任,他們要參與更多的公共決策事務,日益卷入政治事務之中,要更經常地對相關的事務負個人責任。現在公共管理變成了政治管理的一種形式,與政治領導人的關系也發生了變化。盡管最終還是政治領袖說了算,但傳統的政治與行政的虛假二分已被拋棄。

2.明確的績效標準與績效評估。“新公共管理”與傳統的公共行政的一個重要差別在于關注產出或結果,而非投入和過程。“管理主義”強調個人和機構的業績(績效)。各種公共機構被要求制訂出業績指標,以此作為衡量目標取得情況的標準;職員個人的業績也較之以前被更系統全面地加以衡量。績效評估系統旨在評價職員個人的業績,評價的結果將是個人晉升、工資福利待遇等的主要依據。

3.項目預算與戰略管理。在“新公共管理”中項目預算系統取代以往的“一線項目”預算。傳統的行政管理關注的焦點是投入而非產出。現在,項目預算系統根據機構的具體項目來分配資金,要列出項目、子項目以及更低層次項目的所有成本;人員的配給不再由人事部門來決定,它成為項目預算的組成部分。這就意味著政府部門要決定組織的使命或長遠的目標,預測目標的獲取,考慮組織如何適應環境以及它在環境中的優勢和劣勢、機會和成本。這種重視戰略管理的途徑通過將結果與資源分配尤其是與項目預算的結合,促進了資源的更好利用。

4.提供回應性服務。傳統的行政管理抹殺了個人、家庭和社會團體的積極性、主動性和創造性,無效率地生產和提供公共物品,扭曲市場法則,對消費者(顧客)提出的要求不敏感,追求整齊劃一的服務,忽視公共服務的多樣化;公共物品的生產不是消費者說了算,而是生產者說了算,這就造成公共物品生產與供給的高成本、低效率和浪費。“新公共管理”則強調顧客至上或顧客導向,它通過把公民變成消費者(顧客),以市場取代政府,提供回應性服務,滿足公民(顧客)的不同需求。它通過引入市場機制、公民參與管理、公共服務提供的小規模化等措施,給公民(顧客)提供“以腳投票”即自由選擇服務機構的機會,征求他們對公共服務的意見和要求,并測量其滿意程度。

5.公共服務機構的分散化和小型化。“新公共管理”運動中最重要的結構性變革在于,建立執行機構或半自治性的分散機構,讓它們負責公共項目的執行和公共服務的提供。由一個部長負責的龐大的部(委)結構被分解成許多執行機構,每個機構負責一個或數目有限的公共服務供給,部里僅留下少數文官負責制定政策、計劃和協調工作。分散化的優點是縮小官僚機構的規模和集中化程度;它通過“一步式商店”(“一站式服務”)而提高公共物品和服務供給的效率;將這些提供公共物品及服務的部門與轉移支付的形式相結合,可以取得規模經濟的效益;它還是對政治與行政二分法觀念的一種修正。一旦提供公共物品及服務的機構是在明確的合同之下運作的,那么就沒有任何特殊的理由說明它們為什么一定非是政府機構不可(以及它的職員非得是公共雇員不可)。

6.競爭機制的引入。長期以來政府被當做校正市場制度、彌補市場缺陷、克服市場失靈的主要途徑;現在反過來,“新公共管理”主張用市場的力量來改造政府,在公共部門中引入市場機制,在公共部門與私人部門之間、公共部門機構之間展開競爭,以縮小政府規模,提高公共物品及服務供給的效率。競爭機制的引入帶來了公共部門服務的一系列變化尤其是形成了市場檢驗、優勝劣汰的局面。

7.采用私人部門管理方式。引入當代私人部門管理(工商管理)所發展起來的管理經驗、理論、方法及技術,管理主義者相信公共部門管理與私人部門管理是相似的,其差別僅僅表現為次要的方面;私人部門的管理比公共部門的管理要優越得多,效率也高得多。因此,他們主張采用私人部門管理的經驗、原則、方法和技術,用私人部門管理的模式重塑公共部門管理。“新公共管理”運動中所采用的項目預算、業績評估、戰略管理、顧客至上、結果控制、合同雇傭制、績效工資制、人力資源開發和組織發展等原則或措施均主要來自于私人部門的管理實踐。這也導致了公共部門管理與私人部門管理在理論和方法上出現新的融合。

8.管理者與政治家、公眾關系的改變。在傳統的行政管理模式中,官僚(公共管理者)與政治家的關系是狹窄的、技術性的關系,即主人與奴仆(發號施令者與惟命是從者)的關系。在“新公共管理”的模式中,公共管理者與政治家建立起一種更密切和靈活的關系,公共管理者日益卷入公共政策制定和通常的政治事務之中;公共管理變成了政治管理的一種形式,公共管理者日益變成官僚政治家。同時,在“新公共管理”模式中,公共管理者與公民的關系也出現了變化。市場競爭機制的引入、顧客至上、結果導向等原則的采用改變了公民的純粹被動服從地位,公民變成顧客,要求公共管理有更明確的責任制,聽取公民的意見,滿足公民的要求,提供回應性的服務。

二

西方“新公共管理”運動已歷時二十載,對于它的理論綱領和實踐模式,人們褒貶不一。有人認為它是西方公共管理研究領域中出現的一次“無聲的革命”,在實踐上也取得巨大的成功;有人則認為它不過是“管理主義”在當代的翻版(是一種“新泰勒主義”、一種保守主義的意識形態),在實踐上帶來大量的新問題。那么,應當如何評價當代西方“新公共管理”的范式呢?

應當首先指出的是,作為一種正在成長著的公共管理新理論范式以及實踐模式,“新公共管理”是當代人類社會發展尤其是公共部門改革的必然產物,與當代人類社會由工業社會向后工業社會的轉變,與全球化、信息化和市場化時代的來臨密切相關。盡管“新公共管理”的出現與當代西方社會所面臨的一系列現實社會問題(如“滯脹”、政府失敗、政治和社會矛盾與沖突)分不開,但它也反映了當代人類社會進入全球化、信息化和知識經濟時代對各國公共管理尤其是政府管理所提出的新要求,表明了傳統的公共行政管理的理論和實踐特別是建立在科層制基礎上的管理體制和模式的過時或失效。

“新公共管理”范式的出現構成了對傳統的公共行政學范式的嚴峻挑戰,它改變了傳統行政學的研究范圍、主題、方法、學科結構、理論基礎和實踐模式,日益成為當代西方公共管理尤其是政府管理研究領域的主流。“新公共管理”有其新穎、合理之處,它反映了當代西方公共管理實踐的發展趨勢,體現了公共部門管理研究的新成就。也可以說,它是當代西方政府改革實踐在理論上的總結,反過來成為政府改革實踐的指導思想。與傳統的公共行政學相比,“新公共管理”范式具有一系列的創新,這主要表現在如下四個方面:

第一,“新公共管理”為公共部門管理尤其是政府管理研究奠定了更廣泛、堅實的理論基礎。如前所述,傳統的公共行政學的主要理論基礎是政治學特別是韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治與行政二分法的理論。這兩種理論從一開始就存在著模糊不清、不真實的問題,在當代無論是理論上和實踐上都受到了懷疑和批判。“新公共管理”學者無疑看到了傳統行政學的理論基礎的薄弱之處,力求為公共部門管理研究奠定更廣泛、堅實的理論基礎。因此,他們把眼光由政治學轉向經濟學以及工商管理學。盡管經濟學的基礎帶來了新問題(如下面將要討論的),但將經濟學作為公共部門管理研究的一個主要基礎的優勢卻是十分明顯的,因為經濟學是社會科學中較為成熟的學科,經濟學的基本假定、理論和方法論能夠應用于公共管理的研究之中。從60年代開始,經濟學在西方政府管理中的影響不斷增強并逐步取得支配地位。60年代的PPBS和70年代以后的公共選擇以及新制度經濟學,提供了對傳統的公共行政尤其是官僚體制理論的批判和政府改革實踐的思想武器或理論基礎,也為設計一種以市場為基礎的公共決策與公共管理提供了方法論。與傳統公共行政學的模糊的理論基礎相比,經濟學提供了精確性、預言和經驗主義,并以人們的行為動機的分析作為出發點。“新公共管理”對于結果、效率和績效測量等的關注更多地來自于經濟學。

第二,“新公共管理”開闊了公共行政學的理論視野,具有一系列主題創新。傳統的公共行政學主要著眼于政府內部事務的研究,即注重的是對政府組織體制、行政過程以及行政法規的研究,過于以“組織內部”取向,理論上過于空洞,而且主要局限于政府行政管理的研究,忽視了對其他公共組織(如非營利組織、中介組織、社會團體)的研究。“新公共管理”在保留傳統行政學的某些基本主題的基礎上,在研究視野、主題領域及范圍上有重大的突破、拓展與創新:一是將傳統行政學的研究對象由政府行政部門擴展到立法、司法機關和非政府部門的公共組織上。“新公共管理”的中心主題是:“在提供公共利益和服務時,除了拓寬和完善官僚機構之外,其他機構也可以提供所有這些職能”。二是研究焦點不僅以“組織內部定向”,而且注重公共組織與社會環境的相互作用,考慮公共組織如何適應環境以及它們在環境中的優勢和劣勢、機會和威脅,這就使得戰略計劃和戰略管理在“新公共管理”中占有突出的地位;同時,對于公共管理者與公民關系的關注,也使得公共責任、行政理論一類的主題成為公共管理學的重要內容。三是涉及傳統公共行政學中所沒有出現的大量新主題如公共物品、公共選擇、公共物品和服務的供給、理性人、產權、交易成本、交換范式、制度安排、政府失敗、準市場、自治型公共組織、多元組織、成本核算、信息管理系統等等。四是對傳統行政學所涉及的主題作出新的解釋,賦予其新的內涵。例如對“效率”概念重新詮釋尤其地將它與“公平”概念聯系起來考察,對傳統的人事管理、財務管理主題賦予新的內容,變成人力資源管理和財政管理。