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摘要：作為政府與社會合作的共治平臺，社區委員會的建立是一項具有前瞻性和開拓性的體制改革措施。其前瞻性和開拓性體現在：一是順應社會發展要求，通過引進地方治理理念，改進社會管理體制，推進了政府職能轉變；二是通過建立共商共治平臺，在創新社會管理模式過程中培育社會發展，提高公眾參與度，為推進基層群眾自治和構建社區共同體奠定了基礎。

2006年4月成立以來，經過兩年多運作，社區委員會在凝聚共識、構建機制、培育社會等方面取得了明顯成效：在政府、社區委員會以及社會各方努力下，政社合作理念初步獲得共識；社區代表大會制度、服務互動機制、群眾參與機制等共商共治機制初步形成；社會培育開始受到重視，群眾特色團隊和注冊義工隊伍不斷壯大。

由于體制新、任務重、運行時間短，社區委員會仍然存在一些需要進一步完善的地方：在社區管理方面的職責定位還不夠清晰；對社區委員會的認識仍存在誤區；共商共決機制有待進一步完善；社區自治水平有待進一步提高等。

社區委員會建設的理論依據是地方治理理論。所謂地方治理是指，在一定的貼近公民生活的多層次復合的地理空間內，依托政府組織、民營組織、社會組織和民間公民組織等各種組織化的網絡體系，應對地方的公共問題，共同完成和實現公共服務和社會事務管理的改革與發展過程。其目的在于，達成以公民發展為中心，面向公民需要的、促進地方富有發展活力的新型社會與公共事務管理體系。

社區委員會的現實定位是：第一、社區委員會是浦東新區政府為了適應全球化和市場化條件下社會發展趨勢的要求，通過創新社會管理體制，推進地方政府改革的一個重要舉措的成果。第二、社區委員會是浦東新區政府在推進政府改革過程中，根據社會發展趨勢的要求，圍繞社區公共事務與管理為中心，探索在黨的領導下完善基層群眾自治的一種新型社會管理模式。第三、社區委員會是在黨的領導下，通過組織創新，使社區民眾、社區單位、社區組織等社區建設中的利益相關者，制度化地參與社區公共事務決策與管理，從而推進社區共同體形成的制度和組織基礎。

要突破發展瓶頸，進一步實現社區委員會建設的跨躍，關鍵要做到規范與創新兩點：規范政社職能分工，剝離并收回下放到社區委員會中的行政職能；進一步加強社區委員會自身平臺建設，完善共商共治機制，推進基層民主不斷深入；積極構建新型社會組織，加大培育社會力量，促進社區各類成員共商共治、共建共享。

一、引言

縱觀改革開放以來中國發展的歷程，我們可以看到以下客觀事實和內在邏輯，那就是：自從黨的十一屆三中全會確定了“一個中心，兩個基本點”的政治路線之后，黨與政府就成為推動中國改革和發展的最基本動力。同時，為了推動社會和經濟發展，黨與政府還根據不同歷史時期的發展要求，不斷改革經濟體制、政治體制和社會體制，從而保證了體制建設與整體發展保持著內在吻合性，使改革、發展與穩定獲得統一。在這一邏輯作用下，浦東新區作為中國改革的排頭兵，自從上一世紀九十年代以來，進行了一系列改革，為全國政治、經濟和社會體制改革提供了許多經驗。2005年6月21日，國務院常務會又決定浦東為國家綜合改革試驗區。作為全國綜合改革的首個試點，這一決定標志著國家綜合改革序幕拉開，體制創新全面推進。同時，對于浦東來說，這也就意味著各方面改革必須體現以下三個方面特征：一是前瞻性和開拓性；二是示范性和可借鑒性；三是綜合性和配套性。根據綜合配套改革精神，浦東新區決定在“區鎮聯動”基礎上，為促進政府職能轉變，進一步完善基層群眾自治制度，在川沙地區探索了“區鎮合一”的新模式，積極推進社會管理和服務重心下移，將川沙地區劃分為7個社區，創立共商共治的社區委員會管理模式。正是在此背景下，2006年4月起，川沙功能區域管委會所轄的7個社區先后建立了社區委員會。作為政府與社會合作的共治平臺，社區委員會的建立是一項具有前瞻性和開拓性的體制改革措施。其前瞻性和開拓性體現在：一是順應社會發展要求，通過引進地方治理理念，改進社會管理體制，推進了政府職能轉變；二是通過建立共商共治平臺，在創新社會管理模式過程中培育社會發展，提高公眾參與度，為推進基層民主和構建社區共同體奠定了基礎。雖然，自從新的社會管理模式創建以來，各社區委員會都能夠按照共商共治原則開展各項工作，并在框架搭建、工作開展方面都取得了一系列成果。但是，社區委員會畢竟是社會管理體制創新的內容，在組織定位、機制運行、制度建設和社會培育等方面都存在著許多需要完善之處。為了探索社區委員會管理模式運行的內在規律，以及了解新模式運行過程中存在的問題和把握進一步發展的方向，我們設立了本研究課題。由于華夏社區委員會是川沙功能區域中最早建立的，同時也是成效較好的一個社區委員會。因此，本課題將華夏社區委員會作為重點分析對象，通過對華夏社區委員會自2006年4月創建以來運行情況的跟蹤調研，并結合其他社區情況，對如何進一步完善社區委員會建設展開了研究，以期能夠為完善建設社區委員會這一新的社會管理模式提供相關思路。

二、體制初創、組織運作與現實困境：社區委員會的成效與不足

華夏社區委員會成立于2006年4月,社區委員會成立以來，在各級黨委領導下，在新區政府職能部門和川沙新鎮政府指導下，華夏社區委員會在制度建設、體制構建和活動開展等方面都取得了一系列階段性成果，為今后自身發展奠定了較好的基礎。然而，由于處于初創階段，華夏社區委員會在建設過程中也存在著許多困難與需要進一步完善的地方。對這些問題的研究，是我們進一步完善社區委員會建設的依據和基礎。

（一）浦東綜合配套改革的實施與創立社區委員會方案的提出

改革開放以來，中國發展經歷了以下幾個階段：第一階段是啟動經濟體制改革，通過分權讓利激活地方政府和國有企業的活力。整體來說，這一階段經濟發展還是在計劃經濟體制框架內運行，社會尚未獲得成長；第二階段是建立社會主義市場經濟體制，市場經濟開始成為配置資源的主要機制，同時多種所有制企業都獲得成長和認同，對外開放取得長足進展，社會開始成長；第三階段是市場經濟進一步完善，對外開放取得突破性進展，社會成長迅猛，社會問題也日益凸顯。相應地，如果說第一階段中國發展靠的是通過釋放體制力量來獲得發展動力，而第二階段中國發展靠的是通過體制突破和政策推動來獲得發展動力，那么，第三階段中國發展就必須通過綜合的制度創新來獲得發展動力。因為，隨著社會迅猛成長和全球化進程的加快，第三階段中國發展已經不是簡單的經濟發展問題了，而是必須綜合考慮經濟、政治和社會協同發展的問題了，同時，中國發展也已經不是簡單的在封閉的國內空間中進行，而是必須考慮整個全球化的背景。正是在這一背景下，2005年6月，國務院決定在上海浦東實行綜合配套改革試點。國務院要求浦東綜合配套改革試點要著力轉變政府職能，著力轉變經濟運行方式，著力改變二元經濟與社會結構。要把改革和發展有機結合起來，把解決本地實際問題與攻克面上共性難題結合起來，把實現重點突破與整體創新結合起來，把經濟體制改革與其他方面改革結合起來，率先建立起完善的社會主義市場經濟體制，為推動全國改革起示范作用。根據綜合配套改革精神，為了進一步統籌區域發展，改變城鄉二元結構，推進經濟和社會協調發展，浦東新區決定在“區鎮聯動”基礎上，在川沙地區探索“區鎮合一”的新模式，并積極推進社會管理和服務重心下移，創立社區委員會管理模式，促進政府職能改變。

（二）凝聚共識、構建機制與培育社會：社區委員會運行的成效

社區委員會建設要取得較大發展，從推動力量來看，政府、社區委員會和社會三個方面的努力缺一不可。從工作內容來看，政社合作理念扎根、共商共治機制完善和社會組織發育是關鍵。因此，能否發揮三方推動力量來完成三個關鍵內容，就成為衡量社區委員會建設成效的重要指標。通過跟蹤調研，我們認為在兩年建設過程中，華夏社區委員會基本達到了上述要求。

1、政社合作理念初步獲得共識

社區委員會作為全新的政府與社會合作的治理平臺,要能夠獲得順利發展,首要的一點就是,政社合作這一理念必須獲得政府、社會以及社區委員會參與者們的共同認同。然而，由于中國社會長期以來，在政府與社會之間關系上，更多的是政府對社會的單向管理為主，而政府與社會之間如何合作，應該來說是一個全新的課題。在調研中，我們發現雖然存在著許多疑問，但是，經過多方的努力，特別是浦東新區民政局的推動下，在功能區黨工委和新鎮政府的領導和指導下，通過社區黨委和社區委員會的主動工作，政社合作這一新理念已經獲得各方的初步共識，從而為進一步推進社區委員會的建設掃清了觀念上的障礙。

（1）上級黨組織與政府的自覺：共識生成的前提。由于長期以來政府與社會之間關系是處于政府管理社會這一單向維度中，因此，要形成政社合作的理念，首先要求政府必須轉變觀念。在調研中，我們發現，在政社合作理念生成過程中，雖然存在著許多與政社合作理念不一致的聲音和做法，但是，我們同樣也感受到功能區黨工委和新鎮政府的領導已經具有比較明確的政社合作的理念，并采取許多措施來推進這一理念在政府的具體部門中貫徹。具體來說有以下幾個方面：一是在黨工委和政府文件和會議上，都一再強調這一理念或類似的觀點；二是在日常工作中，要求政府具體部門盡量按照政社合作的理念推進各項工作；三是在一些集中性整治工作過程中，強化政社合作理念的貫徹。如，去年在推進文明社區建設的集中整治過程，由功能區黨工委副書記直接掛點華夏社區，領導社區的集中整治工作。該副書記在推進集中整治過程中，明確必須將政社合作理念作為這次整治工作的主導思想，并在具體過程中，發動社會組織和社區居民與政府之間進行積極互動，并要求借此機會使社區委員會整合政府與社會的平臺作用得以發揮，從而使政社合作的理念開始讓政府、社會以及社區委員會三方經過互動后得以進一步接受。

（2）社區委員會的努力：共識生成的關鍵。任何一種觀念生成，都需要觀念直接承載著予以積極動員、推動和傳播。政社合作理念是社區委員會存在與運作的價值基礎和組織性質。這一理念能否得到各方的認同，決定著社區委員會能否順利發展。因此，社區委員會必須通過自身的積極努力，一是通過建立相應機制來貫徹政社合作的理念；二是通過在工作過程中按照政社合作的理念與政府相關部門和社會各方進行互動；三是借助上級黨組織和政府領導的力量進行推動；四是在加大對內部參與者和外部各方進行理念灌輸和傳播。從調研中，我們發現，華夏社區委員會已經自覺地在通過上述四個方面的渠道，推動政社合作理念在政府、社會以及社區委員會內部進行灌輸和傳播，并已經取得一定成效。

（3）社會各方的支持：共識生成的基礎。政社合作理念能夠在實際工作中得以扎根，對于政府和社會應該來說是雙贏的，從根本來說，社會得以更大。但是由于長期以來政府對社會單向管理使中國社會形成了一種慣性，導致社會參與的意識和能力較弱，特別是川沙地區相對來說社會發育滯后，從而使這一現象更為嚴重。因此，能否讓社會產生到政社合作意識，進而積極參與，對于社區委員會發展和正常運作來說，就是一個很基礎性的問題，否則就可能導致“一頭熱”后果。從調研中，我們發現在社區委員會動員和推動下，許多社區居民的社區組織已經開始接受了政社合作的力量，并在實際工作中也開始積極參與。如在創建文明社區過程中，社區各級組織、廣大群眾積極參與，共同找差距、想對策、下措施，使社區市容環境管理聯席會議制度、物業管理聯席會議制度有效發揮作用，使社區單位、社區各類組織更好地了解社區發展的需求，主動融入社區，提供服務資源。社區委員會廣泛發動群眾積極參與市容環境“啄木鳥”隊伍、市民巡察隊伍以及“垃圾不落地”志愿者隊伍，增強了主人翁意識。在文明創建過程中，社區呈現出共商共治的良好氛圍。

2、共商共治機制初步形成

社區委員會作為政府與社會合作的共商共治平臺，內在要求在具體機制設計上必須具備政府與社會互動的機制。這些機制既包括雙方協商、溝通機制，又包括雙方監督的機制。在目前強政府弱社會條件下，對于社區委員會來說，這些機制不但是其具體運作的內在要求，而且也是保障其健康成長的現實需要。從調研中,我們發現,社區委員會的共商共治機制已經初步形成。

（1）建立社區代表大會制度。按照華夏社區常住人口總數的千分之二比例，推選產生社區代表，并差額選舉產生華夏社區委員會。制訂并實行《華夏社區代表會議試行辦法》、《關于建立社區代表聯系居（村）民機制的若干意見》、《關于實行社區重大事務共商共決制度的暫行辦法》，通過這些制度的實行，保證社區共商共治工作不斷推進。

（2）探索社區委員會工作機制。社區委員會是非政府機構，是社區共商共治的平臺，更多地擔當政府行政力量與居民自治力量之間的橋梁和紐帶作用，因此,自成立以來,社區委員會重點探索建立了三個機制：

協同管理機制。建立健全城市管理聯席會議制度、物業管理聯席會議制度、市民巡訪團制度、流動人口管理聯動制度等，整合社區管理力量，服務社區發展，形成共管共治局面。逐步把社區管理中的發現機制、協調機制、執行機制、監督機制有效鏈接，建立溝通制度、反饋制度、評估制度，不斷提高社區管理績效，促使社區環境井然有序。如，針對社區公共資源配置缺乏的現狀，社區委員會把資源配置列為社區工作的重點。精心組織“新鎮領導與市民共商華夏社區公共資源配置”議政會，多次協調相關職能處室實地調研，積極反映群眾需求，反映社區發展需求。目前，社區文化活動室、社區文化廣場、社區市民學校等都已向群眾開放。

服務互動機制。充分調動社區不同利益群體積極性，有效整合行政、社會、市場等各類資源，推動參與、整合力量、為民服務。建立社區資源共享工作推進小組，營造社區共建氛圍，集聚社區共建資源；培育華夏義工協會等公益組織，激發社團組織、各階層人員自愿服務社區的內在動力。社區委員會先后與17家社區單位結對共建，并確定社區共建項目，做到共建互動、優勢互補、資源共享。社區衛生服務中心為各居委設立服務點,圖書館開展贈書下社區活動，學校為社區輸送教育資源，交警一大隊與社區共創文明交通路口，自來水公司等企事業單位積極支持社區扶貧幫困、為民辦事實事等活動。

群眾參與機制。社區堅持實行實事項目共商共決制度，采取定點提案、網絡提案、信箱提案等方式，擴大群眾參與面。通過實行周六代表接待日制度、市民議事會、項目聽證會、民事協調會等形式，調動社區代表、社區群眾參與社區事務共商共治的積極性，方便群眾就近反映訴求，為民釋疑解惑。如妙欄路菜場的平穩取諦、華夏一路、城豐路的有效整治、社區文化廣場的建設、社區醫療衛生服務點的設立等服務項目，都經過群眾共商共決，取得輿論支持。

3、社會培育開始受到重視

共商共治平臺建立的一個內在訴求就是通過政府與社會合作實現對社會管理的創新，而要實現這一訴求其中就蘊含著這么一個前提條件，那就是需要有一個相對成熟的社會，而各類社團是一個很重要的組成部分。但是，由于華夏社區是處于城鄉結合部，是近年來城市發展后成長起來的一個社區，雖然有若干成規模的居民區，但是整體社會發育相當不成熟，其中一個重要表現就是各類社會團體較少。針對這一現象，社區委員會加大各類社團的培育工作，積極組建、培育華夏義工協會、慈善超市等公益組織，發揮社會服務作用。華夏義工協會建立了協會家園、開設了“義工網站”，并定點、定時、定項目地開展社區服務活動。目前有注冊義工近465名。通過慈善超市平臺，建立了社區愛心幫扶信息庫，常年開展實物義賣、愛心物資配送等活動，開展了“同一藍天下、攜手關愛你我他”慈善關愛系列活動。目前，華夏社區共有37支特色團隊。

（三）社區委員會在發展過程中顯現出的不足

自成立以來，雖然華夏社區委員會在上級黨組織和政府部門的領導和指導下，在社會各方支持下，通過自身努力，取得了許多成就。但是，由于社區委員會是一個在全新理念基礎上建立起來的政社合作平臺組織，因此，社區委員會建設也存在著許多不足之處。主要體現在以下幾個方面：

1、在社區管理方面的職責定位還不夠清晰

管理層之間的條塊關系尚待理順，某些機構、部門之間還存在著職能交叉和空白的地方，如功能區域處室與社區的關系，事業單位與社區的關系（特別是社區服務中心與社區的關系），居（村）委與社區的職責界面需要進一步分清。另外，社區內的市、區屬機關和企事業單位，由于分別受各自條線的領導，按條線的指令行事，與社區之間的關系缺乏有效的政策和法律依據，往往造成社區事務相互推托或相互扯皮。

2、對社區委員會的認識仍存在誤區

社區委員會“初來乍到”，為數不少的群眾仍把社區委員會看作政府的一個工作部門。人們常會發現這樣的事：某一個老百姓在與社區委員會打交道的過程中有意見，他就會錯誤地以為這是政府的責任，并進而對政府心懷不滿。反之，他則會對政府心懷感激。這種錯誤觀念的本身也恰恰反映出社區本身發展的不成熟。因此，在理論和規制上界清社區委員會的性質、地位、職能、活動空間，在實踐中促進其發展、完善其管理，并優化其進一步發展的環境，是浦東今后深化改革的重要任務之一。

3、共商共決機制有待進一步完善

共商共決機制不僅要維護現代民主制度,并使其得以鞏固,而且要維護個體的利益,使其既能從公共權利中獲得保護,而又能避免對公共權利的危害。目前，區域沒有一套統一的共商共決規范，各社區自行制定的《關于實行社區重大事務共商共決制度的暫行辦法》都缺乏與個體利益問題的銜接。而大多數情況下，共商共決的“多數原則”必然會損害一部分群眾的合理利益，抓緊建立有效的補償機制，規范補償制度勢在必行。

4、社區自治水平有待進一步提高

川沙模式下的居（村）民自治是“大政府”（新區和新鎮政府）支撐下的自治，還沒有完全過渡到“大社會”主導的自治階段。社區委員會成立不久，大部分精力忙于應付政府事項。在日常時間中，完成鎮政府交辦的各項行政事務所花費的時間約占總的工作時間的40%以上，只有不到60%時間是用來從事發展社區的事務。這種局面難以吸引其他社會力量和資源進入社區。

三、地方治理理論、共商共治平臺與構建社區共同體：社區委員會建設的理念基礎與現實定位

調研中我們發現，在華夏社區委員會具體運行過程中之所以存在上述一些不足之處與發展瓶頸，很重要一個原因就是對創建共商共治平臺所依據的相關理念不了解，從而對社區委員會建設的現實定位產生了模糊認識所導致。因此，我們有必要對作為社會管理體制創新的，以社區委員會為核心的共商共治平臺創建的理論依據進行研究，并在此基礎上明確社區委員會的定位。

（一）地方治理理論與社會管理體制創新：社區委員會建設的理論依據

浦東綜合配套改革試點是中國發展處于第三階段中的一個具有前瞻性的改革，將對全國下一階段改革起到示范性和引領性作用。作為第三階段改革先行者，浦東綜合配套改革試點已經不是簡單的經濟發展問題了，而是必須綜合考慮經濟、政治和社會協同發展的問題了，同時，也已經不是簡單的在封閉的國內空間中進行，而是必須考慮整個全球化背景。這就決定了作為綜合配套改革試點的一個組成部分的社區委員會創建工作，也應該體現全球化條件下解決社會管理體制創新的最新思路。在對以社區委員會核心的共商共決平臺創建工作的調研中，我們發現該工作不論是在理念上還是在機制上，都符合國際上最新的社會管理理論之一——地方治理理論。為了使社區委員會定位進一步明確和機制進一步完善獲得相應理論支持，以下我們將對當代地方治理問題提出和理論的基本內容進行介紹。

在傳統的國家治理中，人們更多是將視角集中在政府之間關系以及政府產生的方式上，因此，作為國家政治生活的重要組成部分，地方制度設計一直與國家結構、中央與地方關系、政府間關系的構建與演變聯系在一起；作為國家權力和利益的主體之一，地方組織的作用與發展也始終取決于中央與地方間的集權與分權、控制與自治等關系結構中。從20世紀80、90年代的地方治理的實踐與理論出現之后，人們關于國家與社會治理的視角與思維開始發生了較大變化，即：開始從政府間關系格局為主導轉變為府際關系、政府與社會間合作的新型發展道路上。

所謂地方治理是指，在一定的貼近公民生活的多層次復合的地理空間內，依托政府組織、民營組織、社會組織和民間公民組織等各種組織化的網絡體系，應對地方的公共問題，共同完成和實現公共服務和社會事務管理的改革與發展過程。其目的在于，達成以公民發展為中心，面向公民需要的、積極回應外部環境變化的、促進地方富有發展活力的新型社會與公共事務管理體系。當代地方治理思想和實踐首先發源于20世紀80年代初中期的英國，緊接著向歐洲大陸國家、北美國家和大洋洲國家擴展，逐漸成為80年代以后發達國家政治與行政改革的一個重要方向，并成為全球范圍內引導政治與行政改革潮流的一支不可忽視的力量。90年代中期以后，在聯合國、世界銀行等國際組織的推動下，作為一種改善國家政治與行政管理的手段，地方治理的觀念及其實踐逐漸輸入到亞洲、非洲、中南美洲等一些發展中國家。總結學者研究和各地實踐的情況，當代地方治理理論可以概括為以下四個要點：

第一、地方治理是具有彈性的地方制度與組織結構安排。地方治理涉及多元治理主體的參與和投入。作為制度安排，地方治理主要體現為地方政府及其他組織權力分配關系、動力機制和利益結構，這是地方治理實踐得以進行的基礎。其中最重要的權力關系和體制包括：政府間的各類權力的劃分；地方選舉制度或領導人的產生方式；地方政府或社區管理機構的組織與體制；公民參與管理的權力空間；企業或公民參與公共事務管理的動力機制與利益結構；各種利益相關者進入地方公共政策過程的途徑和方式等。以地方或社區公共問題或管理事務的性質為導向產生的多中心、多樣化、彈性化的治理結構成為當代地方治理實踐的最顯著特征。

第二、地方治理是地方政府改革和自主選擇可持續發展道路的行動過程。不論是發達國家還是在發展中國家，地方治理運動無非要實現兩大根本目標：一是依靠治理機制，調動整個社會的資源，發揮各種社會有生力量的作用，共同解決地方的公共問題，改善或提高公民生活的質量，形成地方可持續發展的能力。二是通過治理，改革地方政府的現有管理體制，重新定位地方政府的管理功能，調整政府與社會的關系，建立政府與企業、公民組織之間的戰略合作的伙伴關系，提升地方政府組織管理社會公共事務的能力。

第三、地方治理運作依靠的是在地方形成的應對公共問題的公共政策和公民參與網絡。在特定的公共政策問題上，由于涉及相關的利益關系人參與進入公共政策過程中，從而形成了關注、影響這一公共政策的網絡體系，而公共政策的選擇是網絡中利益關系人互動、平衡的結果。因此，地方治理依賴于為解決公共問題而形成或聚集起來的功能性網絡。這就決定了當代地方治理主體構成的特性。同時，對于發展中國家來說，公民社會相對來說較不發展，通過地方治理模式的不但能夠使公民能夠參與地方公共政策的形成過程，而且在此過程中還能夠達到培育各類社會組織，從而推進公民社會的成長。

第四、地方治理極其關注環境的變化和挑戰，它的視野始終放在地方的戰略發展的前景上。當代地方治理發展的一個重要目標就是要形成開放、應對變化的治理制度和機制。因此，在地方治理的體制建設、組織構造、政策過程設計、新型官民關系形成等重大問題上，無不突出開放性和對環境的回應性、適應性的特點。

（二）共商共治平臺與社會管理體制創新：社區委員會建設的現實定位

作為地方治理模式在中國社會中的一種實踐，我們可以在地方治理理論指導下，根據上海浦東的實際對社區委員會的現實定位做出以下幾個方面的判斷和認識：

第一、社區委員會是浦東新區政府為了適應全球化和市場化條件下社會發展趨勢的要求，通過創新社會管理體制，推進地方政府改革的一個重要舉措的成果。在調研中，在了解人們對是否要創建社區委員會之一社會管理模式時，我們了解到其中有相當一部分觀點認為，社區委員會只是一種作秀，沒有實質意義，理由二：一是目前社區委員會要做的工作，政府自身也可以做，而按照社區委員會的工作機制來看，效率還不如由政府處理來得快，并且許多工作最后還要由政府來完成；二是目前公民社會并不發達，并且居民們也不關心社區事務，因此，社區委員會的理念太超前，在中國目前不適合。上述觀點是傳統觀念導致的，而作為浦東綜合配套改革試點的內容之一，社區委員會建設本身就是要立足于全球化條件下社會發展總體趨勢要求，為全國社會管理體制創新創造經驗。因此，浦東新區政府決定創建社區委員會，就是要扭轉傳統社會管理的觀念，改變那種社會問題由政府包辦的方式，通過創新管理機構的組織形態和運作模式，使社區居民等社會各方面力量參與對社區公共事務的決策與管理，來培育居民公共意識，培育各類社會組織成長，在政府與社會合作過程中，促進政府職能轉型。因此，社區委員會創建工作本身就是轉變觀念過程，同時，創建工作本身就是推動社會成長的一條重要途徑，而不能等待社會成長之后再來改革，這也是后發國家的一項重要經驗。

第二、社區委員會是浦東新區政府在推進政府改革過程中，根據社會發展趨勢的要求，圍繞社區公共事務與管理為中心，探索在黨的領導下政府與社會合作的一種新型社會管理模式。地方治理模式與傳統社會管理模式的最大區別在于，地方治理跳出了政府部門之間權力的此消彼漲，或局限于中央與地方逐漸的縱向權力分配上，它更注重在政府、市場與公民社會的三維關系中，尋求廣泛的治理力量支持，發展更為有效的公共事務治理道路。從其本質來說，地方治理強調的是政府與社會的合作。落實到具體操作層面，地方治理模式所強調的政府與社會合作體現在以下兩個方面：一是在具體治理組織機構中的政府與社會合作；二是在具體治理過程中的政府與社會合作。這兩方面的內容也同樣體現在社區委員會的運作機制和組織性質上，即以社區委員會為核心的新型社會管理體系作為一種地方治理的具體模式，它實質上是一種以實現社區公共事務治理為目標而形成的政府與社會合作的組織機構，也可稱之為共商共治平臺。因此，我們這里所說的社區委員會與傳統的街道辦事處有著本質差別，與目前普遍實行的由街道辦事處建立的“社區委員會”也存在著重大差異。街道辦事處是區政府的派出機構，履行的是政府的職能，而社區委員會是共商共治平臺，是政府與社會互動合作的機構，它不履行政府職能。目前由街道建立的“社區委員會”，其最終目標也是希望經過一段時間過渡，最終成為一個政府與社會共商共治的平臺，但是目前處于過渡階段，在具體運作過程中，還只是增加了一些社區共治的內容，街道的政府職能尚未退出。因此，川沙地區所實行的社區委員會與上述的由街道建立的“社區委員會”，雖然在組織發展的最終目標上將會是一致的，但是在目前這一階段卻存在著重大差異。從這一角度來說，川沙地區進行的社區委員會的試點工作具有現實的前瞻性。

第三、社區委員會是在黨的領導下，通過組織創新，使社區民眾、社區單位、社區組織等社區建設中的利益相關者，制度化地參與社區公共事務決策與管理，從而推進社區共同體形成的制度和組織基礎。地方治理模式之所以能夠興起，很重要的一個原因，就是多元社會發展內在要求政府必須在處理與民眾關系最為密切的地方事務時，不但要聽取利益相關者的意見，而且還必須讓這些力量參與決策和管理，這樣可以整合各方面資源用于這些事務的解決，同時還能夠減少政府管理社會的成本。另外，對于發展中國家來說，地方治理模式還具有兩方面意義：一是能夠在基層事務方面釋放出一定的政治空間，從而減輕社會對整個政治體系的民主化壓力；二是通過制度化方式讓民眾參與社區事務處理，從而培養其理性的公共意識和責任，并在此過程中增加所在社區的社會資本，從而推進社區共同體的形成。因此，社區委員會模式的建立在社會管理成本、推進基層民主政治和構建社區共同體等方面都具有重要作用。

四、在規范與創新之間：突破發展瓶頸，實現社區委員會建設的跨躍

目前，華夏社區委員會建設工作，不論是使框架搭建，還是與社會互動，都已經按照相關要求基本到位了。針對在當前發展階段呈現出的不足，我們應該從體制機制等深層次角度，去突破其進一步發展的瓶頸，促進社區委員會建設的跨躍式發展

（一）轉變政府職能，規范政社職能分工

作為政社合作的一個平臺和組織載體，社區委員會的建立標志著政府治理社會的一種全新模式的誕生，同時也意味政府和社會之間將在一個制度性平臺上進行互動。新型治理社會模式的出現，代表著政府管理社會方式的變化，從微觀管理角度來看，作為基層政府的職能及其運作方式需要轉變。面對新型社會治理模式，作為基層政府的川沙新鎮政府，在職能和工作機制需要轉變的內容涉及到方方面面，但從推動社區委員會發展角度來看，應重點在以下四個方面尋求突破：

1、規范政社職能分工，剝離并收回下放到社區委員會中的行政職能。之所以在社區委員會設置之初，會將許多行政性職能嵌入其整體職能之中，根據我們分析，主要是對社區委員會的性質認識不到位造成，即，從理論上認同社區委員會是政社合作的平臺，而在實際認識上，還是將之認同為管理性機構，從而把社區委員會與其工作區域內的各類組織之間關系定位為管理與被管理的關系，而不是本質上的平等關系。因此，要規范政府與社區委員會之間職能，政府及其職能部門首先要從觀念上認識到社區委員會不是一個政府派出機構，它們與社區中其他組織之間關系是平等合作關系，只是起到協調和整合作用，要逐步將一些屬于政府的職能自然就必須從社區委員會的整體職能中剝離出去。

當然，相關行政性職能從社區委員會整體職能中剝離之后，并非意味著社區委員會對相關領域內的事務不作為，而是意味著社區委員會不履行涉及這些領域的行政性事務，社區委員會可以從政社合作角度或是從整合社會力量來推動等角度和方式來推進相關領域的工作。以社區委員會與居村委工作之間關系為例，社區委員會不負責對居村委的換屆以及日常工作指導，但是可以通過幫助居村委培育社區內團隊建設等工作，以及將各居村委會負責人納入社區委員會的居村委專業委員會平臺中，通過這一平臺與政府相關職能部門進行互動，共商居村委建設中的相關問題以及社區建設中的相關問題。

2、建立新型政府運行機制，杜絕將大量行政事務“漏斗式”下放到社區委員會以及居、村委會的現象。第一、必須充分認識到社區委員會和居、村委會雖然是政府推動的社會組織，但是它們畢竟不是政府派出的行政機構，其職責分別是政社合作平臺和群眾自治組織。從根本上來說，是通過它們使社會治理能力得以加強，并起到了在社區內部主導了各類社會組織，從而有利于政府減少社會管理成本以及增強政權在社會中的合法性。第二、進行分類管理，將下放給社區委員會以及居、村委會的行政事務，通過政府購買的方式交給相關中介組織來完成，從而達到以下兩方面目的：一是促進社區委員會和居村委會的發展。二是提高行政事務的質量。長期以來大量行政事務都下放到社區委員會以及居村委會來完成，俗話說“上面千條線，下面一根針”，由于時間和精力不足，相當部分工作也只能是應付。如果通過政府購買方式交由相關中介組織來完成的話，政府可以通過契約方式來制約，從而保證了這些事務的質量。

3、推進政府職能到位，保證政府力量“條條到底”。政府必須切實推動政府職能到位，保證行政力量的“條條到底”。既要改變將行政事務下放給社區委員會的做法，也要改變行政不作為或行政效率低下的現象，使社區委員會不要將大部分時間用在直接履行或代替履行行政事務上，從而有足夠時間來完成政社合作事宜和推動社會發展的事務。

4、完善社區委員會與政府之間互動機制，保證政府職能轉變到位。社區委員會作為政府與社會合作的共商共治平臺，內在要求在具體機制設計上必須具備政府與社會互動的機制。這些機制既包括雙方協商、溝通機制，又包括雙方監督的機制。在目前強政府弱社會條件下，對于社區委員會來說，這些機制不但是其具體運作的內在要求，而且也是保障其健康成長的現實需要。具體來說，政社互動機制可以包括：以社區委員會為平臺的政府決策聽證、情況反饋制度；社區委員會對管委會各職能部門的評議制度。功能區域管委會對社區委員會的評議制度等。

（二）加強平臺建設，推進社區共商共治

構建以社區委員會為核心的共商共治平臺，其中很重要一個方面意圖就是要通過制度化方式，對社區中各方面利益相關者的意見進行整合，使社區公共事務的決策與管理能夠體現政府與民眾兩方面的意志。因此，社區委員會要起到社區利益整合平臺作用，就要讓共商共治機制能夠充分容納各方面利益表達，并設計能夠讓民眾充分參與和社會協同的制度體系。從目前情況來看，民眾參與和社會協同的制度體系框架在華夏社區委員會中已經基本具備，但是，還需要進一步完善，具體有三個方面：

第一，完善專業工作委員會制度。一是改變專業工作委員會的辦事機構的性質，嚴格實行委員會制度，從而使專業工作委員會成為整合民意和社會協同的次級共商共決的平臺。二是增加專業工作委員會成員數量，并調整成員組成結構。目前大部分專業工作委員會成員中沒有社區相關組織和單位的代表，更多的是由政府職能部門成員和專職工作人員組成，因此建議增加社區相關單位和組織代表。三是要切實運行專業工作委員會的共商共決次級平臺功能，使大部分事務能夠首先在此平臺中獲得協商、研究、聽證和提出初步意見，其次在執行社區委員會決定時也能夠發揮其次級整合平臺中的統一思想和商議對策的功能，使執行過程能夠走群眾路線，減少執行成本。

第二，成立咨詢委員會。在社區委員會或專業工作委員會層面下成立若干咨詢委員會，該委員會主要由社區內或社區外某一領域中擁有較高專業技能或有較高威望的人員組成。社區委員會或專業工作委員會在進行某一事項決策之前，可以請咨詢委員會進行研究，咨詢委員會通過調研而后召開會議提出咨詢意見和相應對策。如果說社區委員會和專業工作委員會具有決策權和部分決策權，那么咨詢委員會就不具備決策，但是具有建議權。由于咨詢委員會不具有決策權，并且咨詢委員會成員都是兼職人員，因此，在數量上和人員上可以多一點，從而為社區委員會整合各方面人才和民意奠定制度性和組織性的基礎。

第三，推行聽證會制度。具體來說，聽證會制度應包含三個層面的聽證：一是政府決策前，在社區委員會層面上的聽證；二是社區委員會決策前，在專業工作委員會層面的聽證；三是社區中各類矛盾需要進行聽證的其他事務。

（三）構建新型組織，加大社會培育力度

社會組織是社區委員會履行社會職能的載體，是服務群眾、組織群眾的抓手。要在制度層面重視社團組織的作用，進一步培育社區各類社會組織特別是各類社區團隊。

第一，開發傳統政治組織的社會功能。雖然，隨著社會轉型的加快，許多傳統政治組織如共青團組織在基層開始出現邊緣化現象，其整合社會功能開始弱化。但是，近些年來許多地方通過推進這些組織的轉型，使其不斷適應轉型后社會的要求，從而使這些組織在新的社會條件下重新發揮其應有的功能和新的作用，成為推動社會和諧的重要力量之一。比如，上海市南京東路街道廈門居民區團委，在全市范圍內率先推進社區團組織的直選工作，從而激活了社區團組織，使社區內的200多名團員和青年經常成為社區內部團結的重要力量。因此，我們可以充分發揮社區中的共青團組織等傳統組織的作用，使之成為社區建設的一支重要力量。

第二，通過傳統政治、社會組織來培育新的社會組織。各類社會組織創建與成長主要有兩種途徑：一是在一些利益或興趣相同或相近的個人推動下自發誕生與成長；二是通過政府或既有的政治、社會組織來推動而誕生和成長的。相對后者來說，前者需要更多社會等條件，而后者由于有相對強大的推動力，條件更容易具備，但是后者需要推動者有現代意識和培育組織的技能，否則可能導致所培育的社會組織過度依賴推動者，反而不利于其成長。因此，培育社會組織就成為社區工作的一項重要內容。落實到具體層面，該工作主要應該由社區中的各類既有政治和社會組織來承擔，具體來說主要是由居民區的黨組織和居委會以及共青團等組織來承擔。

第三，由社區委員會推動社會組織的生成和發展。一是從面上進行業務上對居民區的社會組織培育工作予以指導和培訓。二是在初期，可以直接培育若干社會組織，起到示范作用。三是對于涉及跨居民區的社區創建工作，需要由社區委員會來推進。四是待到社區內各種社會組織發展到一定程度時，社區委員會應該將這些組織中的相同或相似組織，進一步整合起來，推動它們成立社區層面的聯合會性質的組織。

第四，探索由各類社會組織來推動社區民眾參與社區公共事務的新途徑。目前，社區內各類活動主要是由社區委員會或居委會等來組織以及推動民眾參加，但是由于精力有限以及其他原因，導致活動數量和吸引力等都存在著許多不盡人意之處。因此，我們應該探索組織和推動社區民眾參與社區各類活動的新的途徑，其中一個做法就是通過發揮各類社團等社會組織作用達到上述目標，具體做法有三：一是由各類社團組織本社團成員經常性開展活動；二是由社區委員會或居委會來舉辦某項活動，由相關社團來承辦；三是社區委員會建立社區發展基金，由各類社團申報需要開展的活動，而后由社區委員會進行篩選后，以資金方式予以支持。

五、結論

川沙地區的社區委員會是浦東新區為了順應社會發展要求，推進政府職能改革，探索政府與社會合作、完善基層群眾自治制度的一種組織創新和制度創新的成果。自2006年4月先后創建以來，在各級黨組織領導下和各級政府的指導下，各社區委員會在構建共商共治平臺方面做了大量工作，并為其他社區委員會創造了大量經驗。通過調研，我們也發現在制度創建和具體運行中，社區委員會還存在著一系列問題，這些問題有的是由于組織初創，制度與機制尚未獲得完善的結果，有的是人員觀念尚未及時得以更新導致。我們認為，要進一步完善社區委員會建設，必須做好以下兩方面工作：首先必須在地方治理理論指導下，更新相關人員的觀念，明確社區委員會定位，并通過培訓使相關人員能夠理解、接受這些理念和相應操作知識。其次要在構建政社互動機制、完善共商共治機制、培育社會組織等方面下功夫。同時，我們還必須清醒地意識到，任何組織和制度創新都必須經過不斷調整的過程，因此，社區委員會建設任務不可能是一勞永逸的，今后還應該根據新的情況變化而不斷進行創新。