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摘要:新中國成立后,我國在計劃經濟體制下推行了以“政府—單位”制為主的社會管理體制,這種體制盡管有利于社會控制和社會動員,但窒息了社會發展的活力。在市場化改革過程中,我國逐漸形成了以“政府—社區”制為主的社會管理體制,這種體制在一定程度上克服了“政府—單位”制的弊端,但由于行政化傾向嚴重,因此難以改變公民原子化狀態,實現有效的社會管理。黨的十六屆四中全會提出了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局,明確了黨委、政府、社會、公眾在社會管理中的角色。這是我國社會管理體制的新發展,必將有利于和諧社會的建設。

關鍵詞:社會管理;社會管理體制;政府—單位制;政府—社區制

黨的十六屆四中全會從加強黨的執政能力建設、構建社會主義和諧社會的戰略高度,提出了“加強社會建設和管理,推進社會管理體制創新”的要求,并明確提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。黨的十六屆六中全會和十七大重申和強調了要建立這一社會管理格局。這是對我國長期以來社會建設和管理實踐的科學總結和完善,為推進我國社會管理體制創新指明了前進方向和奮斗目標。本文試圖從歷史沿革的角度,梳理新中國城市社會管理體制發展演進過程,從而深化對我黨提出的這一社會管理格局的理解。

一、“政府—單位”制為主、“政府—街居”制為輔的社會管理體制

新中國成立后,在特定的歷史背景下,我國效法蘇聯建立起了一套高度集中的計劃經濟體制。在計劃經濟體制下,政府實行高度集權、計劃管理的方式,政府包攬一切經濟事務和社會事務。企業只是作為政府的附屬物而存在。政府對企業實行統一計劃、統負盈虧、統購統銷、統收統支,一切經濟活動以政府的計劃為中心。社會組織則基本上沒有獲得獨立發展的空間。

對于社會主義國家的社會管理問題,馬克思主義經典作家曾經有一些相同的設想。列寧認為,在社會主義國家,“全體公民都成了一個全民的、國家的‘辛迪加’的職員和工人”,“整個社會將成為一個管理處,成為一個勞動平等、報酬平等的工廠”［1］。也提出:“我們應當進一步組織起來。我們應當將全中國絕大多數人組織在政治、軍事、經濟、文化及其他各種組織里,克服舊中國散漫無組織的狀態。”［2］

基于這樣的認識以及當時特殊的歷史背景,新中國成立后,我國逐漸建立起一套以“政府—單位”制為主、“政府—街居”制為輔的城市社會管理體制。在這種社會管理體制下,國家通過單位這一組織形式管理職工,通過街道居委會體系管理社會閑散人員、民政救濟和社會優撫對象等。當然,政府通過單位實施社會管理的體制無疑處于絕對主導地位,因為當時城市中的絕大多數人都隸屬于某一單位,沒有單位隸屬關系的只是少數人,街居體系只是起到拾遺補漏的作用。

單位是適應計劃經濟體制而設立的一種特殊組織形式,具有政治、經濟與社會三位一體的功能。各種單位盡管因專業性質不同而區分為行政單位、事業單位和企業單位,但都必須隸屬于一定的上級部門或政府部門。企業、學校、醫院等各類組織只不過是政府的一個個下屬“單位”。在計劃經濟體制下,單位既是中國城市社會的基本單元,也是中國政府過程的“末梢”。

“從政府與單位的關系看,政府把單位看作自己的一個個‘紐結’,單位接受政府的各種保護,并按照政府制定的計劃得到各種資源。”單位和職工之間是一種“單位既全面控制、又全面照料其職工,職工既全面服務、又全面依賴其單位的復雜的政治、經濟和社會關系”［3］。“單位不僅通過社會成員的工作使之取得一定的經濟報酬,通過分配住房保證單位成員基本的生存空間,通過公費醫療制度滿足人們基本健康的需要,通過興辦托兒所、幼兒園、食堂、澡堂及為職工子女就業需要的服務公司或集體企業等等,為單位成員提供各種社會保障和福利方面的服務,更多地,單位還給予單位成員在單位內或單位外行為的權利、社會身份以及社會政治地位。”［4］

政府主要通過單位實施社會管理的體制在當時發揮了一定的積極作用,改變了舊中國一盤散沙的狀態,加強了社會的組織性,強化了國家對社會的控制力和組織動員力。但另一方面,也嚴重束縛了社會自身和公民個人的發展,就像捷克著名戲劇家哈維爾所描述的:個人變成了社會這架龐大機器上的一個微不足道的齒輪和螺絲釘,他的意義僅限于他在這架機器里的作用。總之,個人的工作、住房、活動等都被牢牢地鉗制。事事受到預先決定,受到限制和控制。每一個越出規矩的行動都被看做放縱、違章、違法之舉。從餐館廚師到歌唱家,每個人生活的各個方面都被一張官僚規定文牘的羅網籠罩。這張羅網以自己的目標束縛一切生活的目標,而它的目標就是它自身平穩、自動運轉的既得利益［5］。

這種社會管理體制一方面造成國家權力的無限擴張,造成整個社會的國家化,使政府成為包辦一切的全能型政府,極大地增加了社會管理的成本。另一方面,也將社會成員牢固束縛在一個個相對封閉的單位中,造成了社會流動性差,社會自身缺乏自主性,各種社會組織無法得到正常發育,社會內部難以形成一套自我管理、自我約束的內在機制,從而造成社會的僵化,缺乏活力,社會成員思想的僵化,缺乏創造力。這種社會管理體制也造成了企業包袱沉重,缺乏生產積極性和競爭力,從而成為經濟社會進一步發展的障礙。

二、“政府—社區”制與“政府—單位”制并存的社會管理體制

隨著我國改革開放的不斷深入,城市個體私營經濟等新經濟組織不斷涌現,農村人口大量流入城市,與此同時,國有、集體企業下崗失業人員增多,城市社會成員越來越多地由“單位人”變成了“社會人”。在這種情況下,以“政府—單位”制為主的社會管理體制的弊端日益暴露出來。為了解決這個問題,20世紀90年代以來,一項旨在改革城市基層管理體制的社會工程－社區建設運動興起,社區制被建構為一種替代單位制的城市基層社會管理體制。隨著“政企分開”、“社企分開”的推進,企業剝離出來的大部分社會服務與社會管理的職能都轉移到了街道辦事處及其所屬的社區。

經過十幾年的社會變遷和社區建設,我國城市社會管理體制已經從“政府—單位”制為主、“政府—街居”制為輔過渡到以“政府—社區”制為主、“政府—社區”制和“政府—單位”制并存的社會管理體制。在這種體制下,社區承擔了大量的社會管理職能,逐漸成為社會管理的重心所在。與此同時,政府機關、事業單位、國有企業等“單位”仍然承擔著許多重要的社會職能,但這些社會職能正處于不斷的剝離中。

在我國當前這種以“政府—社區”制為主,“政府—社區”制和“政府—單位”制并存的社會管理體制中,“政府—單位”制的弊端已經暴露得很充分,成為我國社會管理體制改革要著重解決的問題,這種模式最終要退出歷史舞臺。即便是我們當前正在大力推行的“政府—社區”制社會管理模式,也還存在許多難以克服的問題。“政府—社區”兩極式社會管理體制并不能完全適應社會主義市場經濟的發展與和諧社會的建設。

就像有的學者所指出的:“政府試圖借用社區這個地域概念,將其操作為一個城市基層管理單位,以解決市場經濟興起和單位制解體后出現的一系列社會問題,并通過社區建設加強基層政權建設。”［6］正因為如此,本應發揮自治功能、進行自我管理的社區表現出了嚴重的行政化、單位化傾向。“政府幾乎包攬了社區建設與社區管理的一切事務,多樣化的基層社會的社區事務基本上變成了單一的政府事務。與‘政府—單位’式體制不同的只是,上級政府和企業剝離出來的社會職能不過是轉移或‘下移’給了基層政府的派出單位－街道辦事處－而已。而且,隨著經濟體制改革的深化,社區的責任和職能被不切實際地夸大,所承擔的社會事務越來越多。在這種情況下,社區的單位化傾向愈益嚴重,日益蛻變為一個什么都得管的‘小而全’的、行政化色彩濃厚的‘單位化社區’。”［7］由于社區行政化傾向嚴重,承擔著大量的行政事務,而社區委員會所掌握的人員、資源、資金又極其有限,因此,很難實施有效的社會管理和服務。同時,社區的行政化傾向也使居民的社區歸屬感、認同度和參與感難以提升,這也制約了社區的社會管理功能的發揮。

更為重要的是,當前城市中實際存在的“市—區—街道—社區委員會”垂直管理體制,把政府的觸角一直延伸到社會的最基層,客觀上壓縮了民間社會組織生存與發展的空間,致使“單位制”解體下的“原子化”個人并未被有效地組織起來,并未成為真正意義上的“社會人”。而政府通過原子化的單個人去了解、協調和保護各個群體特別是弱勢群體的權益,實際上是非常困難的。這樣,市場經濟張力所引發的社會分化和非穩定性的緊張要素就難以降低［7］。

三、“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局

隨著轉型期我國社會矛盾的凸顯,構建和諧社會的問題被提上了國家議事日程。社會管理問題也因此引起了黨和政府的高度重視。我國政府明確把“社會管理”與經濟調節、市場監管、公共服務一起作為政府的基本職能之一。黨的十六屆四中全會從加強黨的執政能力建設、構建社會主義和諧社會的戰略高度,提出了“加強社會建設和管理,推進社會管理體制創新”的要求,并明確提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。黨的十六屆六中全會進一步強調:“必須創新社會管理體制,整合社會管理資源,提高社會管理水平,健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局,在服務中實施管理,在管理中體現服務。”剛剛召開的黨的十七大重申,“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局,健全基層社會管理體制”。

“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”這一社會管理格局的提出,明確了黨委、政府、社會和公眾在社會管理體系中的角色,有利于避免社會管理中出現越位、缺位和錯位現象,是新一代領導集體對我國社會管理體制的創新。

在這一社會管理格局中,“黨委領導”是根本。黨委領導主要是政治性、方向性領導,主要體現在:黨委要充分發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用;把握好社會建設和管理發展的大方向,確定正確的大政方針,提出具有感召性、綱領性的口號;把黨的意志和主張體現到國家的法律法規中,支持政府依法管理社會事務;引導社會組織和公眾積極有序地參與社會建設和管理;充分發揮基層黨組織和共產黨員服務群眾、凝聚人心的作用。只有堅持黨委的領導,才能確保社會建設和管理的正確方向,才能有效地整合各種社會管理資源,團結和凝聚社會各方面的力量,形成社會管理的合力。

“政府負責”是有效進行社會管理的前提。政府要擔負起全面組織社會管理的責任,對整個社會管理事業進行整體規劃,為社會管理工作“掌舵”。政府要切實擔負起應盡的社會管理責任,不能缺位,要建立健全社會建設和管理的政策法規,制定基本社會服務的標準,加大社會發展投入在政府整個預算中的比重。要依法管理和規范各類社會組織、社會事務、社會事業,建立健全社會保障制度、社會治安綜合治理機制、公共突發事件應急機制等。同時,政府在社會管理中也不能越位。凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的,市場競爭機制能夠調節的,行業組織、中介組織通過自律能夠解決的事項,除法律法規另有規定外,政府不應過多進行行政干預。政府負責不等于政府包辦,政府可以通過合同、協議等方式委托社會組織、企業等提供社會服務。政府在社會管理中應扮演服務的角色,既要直接服務于民眾,又要為其他社會管理主體發揮作用創造條件,在管理中體現服務,在服務中實現管理。

“社會協同”是要充分發揮各類社會組織的協同作用,這是社會管理的重要依托。社會組織在社會管理中具有獨特的優勢,有利于改變單位制解體后公民一盤散沙的“原子化”狀態,增強公民的組織性,使公民產生歸屬感和安全感。在社會管理中,要加強政府與社會組織之間的分工、協作以及不同社會組織之間的相互配合,這是社會建設和管理的必要環節,也是亟待加強的薄弱環節。當前要以社區為依托,充分發展社區自治,培養社區居民的社區歸屬感,發揮城市基層自治組織協調利益、化解矛盾、排憂解難的作用。要真正貫徹“結社自由”的憲法原則,鼓勵、引導各種合法社會組織的健康發展,同時加強對其管理和監督,充分發揮社團、行業組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用,形成社會管理和社會服務的合力。

“公眾參與”是有效進行社會管理的基礎。社會管理與公眾切身利益密切相關,人民群眾中蘊藏著無限的智慧和力量,只有公眾充分參與到社會管理的過程中來,社會管理才能取得實效。同時,公眾參與社會管理也是實現人民當家做主的有效形式,是我們黨一切為了群眾、一切依靠群眾的群眾路線的生動體現。要通過大力培育公眾的參與意識,使公眾牢固樹立主人翁意識和當家做主觀念,使廣大公眾認識到建設和諧社會人人有責,建設美好家園、創造幸福生活,最終要靠人民群眾自己。與此同時,要不斷拓寬公眾參與渠道,規范公眾參與行為。

“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”這一社會管理格局是我國社會管理體制發展的最新成果,它必將有利于我國社會管理的有效實施,有利于社會主義和諧社會的建設。

參考文獻:

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