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內容摘要:實現城鄉統籌,構建和諧社會,現下最關鍵的是解決“三農”問題。文章立足新農村建設的時代主題,深入剖析了城鄉公共品供給失衡的原因,提出了按照城鄉一體化要求建立公共產品供給制度、優化財政支農結構、科學界定各級政府財權事權范圍、改革“自上而下”公共品決策機制,實現農村公共品供給由“政府選擇向農民選擇”、“官員偏好向農民偏好”轉變的政策建議。

關鍵詞:城鄉一體,公共產品,供給失衡,政策調整

公共產品是在消費過程中具有非競爭性、非排他性特征的各類經濟物品或公共服務。在市場經濟體制下,利益最大化的私人競爭機制占據主導位置,以至于具有外部效應的公共產品無法有效地由私人提供,為消除市場失靈,社會公共產品的供給只能主要依靠政府提供。然而長期以來,由于我國經濟社會發展的地帶性差異,“城鄉分治”的資源配置方式以及各級政府間財權事權的不對稱等諸多因素的影響,致使我國城鄉公共產品的供給嚴重失衡。城市公共產品供給由政府一手“包辦”,而農村公共產品則由農民自己“埋單”,結果使農村社會事業發展滯后,公共品供給嚴重不足,城鄉差距不斷擴大,農村居民的相對貧困化程度加深,新農村建設和現代化目標的實現,不僅受到農業和農村經濟發展滯后的影響,而且也受到農村社會事業和公共產品供給不足的制約。如果現行的城鄉公共品供給模式和資源配置方式不調整,農民處于弱勢地位的狀況不能從制度層面得到遏制,破解“三農”問題,實現城鄉統籌、區域均衡就只能是一句空話。因此,以構建和諧社會,推動新農村建設為契機,建立城鄉一體的公共產品供給制度和與農村經濟發展水平、人口數量相匹配的公共資源配置政策,是消除城鄉差距,促進區域均衡,將傳統農業社會改造成繁榮文明新社區的戰略舉措。

一、城鄉公共產品供給失衡的原因分析

1、“重城抑鄉、重工輕農”的非均衡發展戰略,導致城鄉公共產品供給失衡。新中國成立后的很長時期,我國實行“重城抑鄉、重工輕農”的城鄉非均衡發展戰略,通過提取農業剩余,使得我國在較短的時期內建立了門類齊全的工業體系,我國國民經濟迅速恢復并獲得了快速發展,為我國進行現代化建設打下了良好基礎。但與此同時,長期實行的以農補工政策,通過直接稅和工農產品價格“剪刀差”形式,將大量的農業剩余無償轉移到城市和工業,在城市居民生存環境顯著改善、收入水平不斷提高、工業規模急劇擴大的同時,農業、農村、農民則因“失血”過多而削弱了自身的發展能力,農村水、電、路、通訊、醫療、衛生、教育文化等公共產品生產供給,也因資金短缺,而與城市逐漸拉大了距離。同時在“城鄉分治”的二元經濟管理體制下,我國在公共品供給上長期實行“一品兩制”的城鄉分離體制,城市地區的公共品供給主要由政府財政提供,而農村地區除少數經濟十分發達的地區政府能夠提供基本公共產品外,大多數農村實行的是以農民為主的“自給自足”型公共產品供給制度,其數量和質量都遠遠落后于城市。長此以往,城鄉不一的公共品供給制度使得城鄉公共產品供給失衡的問題日趨突出,城鄉差距、“三農”問題也因此而愈演愈烈。

2、政府間財權與事權的非均衡分配,導致城鄉公共產品財力分配的失衡。實行分稅制以來,地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降,從1993年的78.2%下降到2004年45.1%;中央政府的財政收入占整個財政收入的比重卻明顯上升,從1993年的21.8%上升到2004年的54.9%。而地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應的變化,一直徘徊在70%左右。地方政府財權過小,導致鄉(鎮)一級政府財力匱乏,無力為農村提供足夠的公共產品。特別是伴隨著農村稅費制度的改革以及取消農業稅政策的實施,鄉(鎮)、村兩級組織制度外籌集財政資金的渠道基本被堵死,地方財政收入銳減,鄉(鎮)、村兩級組織可支配的公共資源減少,使得農村公共產品供給不足的問題日益突出。同時,目前的財政轉移支付制度尚不規范,具有明顯的過渡性特征,未能很好地解決財政公共服務的公平與效率問題,致使財政資金的轉移支付在城市與農村,工業與農業間進行權衡時,往往考慮的是效率而非公平,基于效率之上的財政資金分配方式自然對農業、農村、農民不利。

3、“自上而下”的非均衡供給決策機制,導致城鄉公共產品資源配置失衡。公共決策在本質上是關于社會財富和價值的一種權威性分配活動,城鄉公共產品供給的巨大差異反映出公共決策機制的不合理而導致社會資源分配的扭曲。我國公共產品供給實行的是“自上而下”的決策機制。因此,對哪些地區、哪些部門、哪個社會階層和那個社會群體多分配社會公共資源,多提供社會公共產品,很大程度上取決于政府的選擇和“官員”的偏好,并由政府官員決定供給公共產品的品種和數量,而上級政府官員卻不是公共選擇的結果,而是由更上級的機構任命,所以作為弱勢群體的農民被完全排除在公共品決策體系之外,只能被動地接受決策機構作出的農村公共品供給的偏好選擇。由于地方政府部門的決策者主要是根據政績和利益的需要,利用掌握公共資源的權力做出公共品供給決策的,因此,在現實中,他們往往熱衷于一些見效快、易出政績的短期“硬性”公共產品的生產與供給,而對農村教育、社會保障、公共衛生、科技推廣、信息提供以及相應的制度安排等“軟性”公共產品,卻沒有太高的積極性,致使農村公共品供給在總量嚴重不足的同時,又存在供給結構失衡的問題,農民迫切需要解決的教育負擔問題、看病就醫問題、最低生活保障問題,至今仍沒有一個機制性的保障。

二、消除城鄉公共產品供給失衡的政策選擇

1、建立公共財政體系,按照城鄉一體化要求建立健全向農村適度傾斜的公共產品供給制度。財政支農是國家財政對農業、農村、農民的直接分配方式,它反映著工農之間、城鄉之間的國民收入分配關系。在市場經濟條件下,農業的弱質、農村的落后、農民的弱勢客觀上要求必須加大財政對“三農”的支持力度,以彌補市場機制在資源配置中的失靈。但長期以來,與城鄉分治的“二元”經濟結構相伴生的財政政策和運行機制,使國家財政資金的分配:重城市輕農村,重工業輕農業。從而導致農業基礎設施建設滯后,農村公共品投入不足,農民生存環境惡劣。這種狀況不改變,必然影響社會穩定、新農村建設和現代化目標的實現,也不利于解決日益突出的“三農”問題。因此,應按照城鄉統籌、區域均衡的要求,建立有利于縮小城鄉差距的公共財政體系,從根本上調整國民收入分配格局,將農村公共品供給納入國民經濟社會發展規劃和財政預算體系,確保國家農業總投入的增長幅度高于財政經常性收入的增長幅度,并通過調整財政支農結構,加大對與農民生產、生活關系密切的公共產品的投入。徹底改革城鄉差異的“二元”公共產品供給模式,逐步建立起符合國際慣例,城鄉統一的現代公共產品供給體制,這是保證農村公共產品供給與農村人口相匹配,提高農村居民生活質量的根本措施,也是政府從源頭上遏制城鄉公共產品供給失衡的制度保障。因此,要把農村公共產品作為實施宏觀調控和投資的重點,通過優化財政支農結構,在維持基層機關基本運轉的前提下,根據農村公共產品的性質和不同級次,把財政支農資金重點投向農村急需的公共產品和公共服務上,如對農業生產發展和新農村建設起重大作用的基礎設施、農業科技、人畜飲水、農村義務教育、公共醫療衛生等。真正把農村公共產品供給,由以農民為主變成以國家財政為主,讓農民能與城市居民一樣平等享用公共物品方面的國民待遇,優先從與農民生存發展密切相關的必備生活條件上(如教育文化、醫療衛生、社會保障、道路水電等方面)模糊城鄉界限。

2、重新界定中央政府、省級政府與縣、鄉基層政府的事權范圍,合理劃分各級政府的財政職能。要按照“一級政府、一級事權,一級財權”的原則,合理劃分中央和地方支出的責任和范圍,特別是縣、鄉、村三級財權與事權要統一。就農村公共產品的供給而言,首先要針對農村公共產品的性質及其影響范圍,結合我國農村的實際情況,明確界定公共產品層級和各級政府的供給責任。凡屬于計劃生育、大型農業基礎設施建設、農業基礎科學研究、義務教育等全國性的農村“純公共品”以及部分外部性極強、接近于純公共品的“準公共品”,由中央和省級政府財政負擔。在制度安排上,事權可以下放到縣級政府,但財權必須由具有更高財政能力的上級政府統籌解決,以防止上級政府在農村公共物品提供過程中的“甩包袱”行為。而對于“準公共品”,如農村道路建設、醫療衛生以及自來水供應等,中央、省級政府要對貧困地區的供給負起責任。政府必須利用公共資源,保證不同地區、城鄉不同社區之間的公平性,特別是對農民的公平性,因為中國總人口的近70%是農民,農民的問題不解決,中國的現代化就不是真正意義上的現代化。而各級政府對其區域范圍內的居民有保證公共品供給的責任。其次,要完善財政轉移支付制度,建立穩定的投入保障機制。在界定各級政府事權的基礎上,根據各級政府財力,建立以“因素法”為基礎的規范的財政轉移支付制度,確保各地在農村公共產品供給和消費上的均等化,使有限的公共資源得以高效配置和合理利用。

3、建立科學的需求表達和供給決策機制,促進農村公共品供給由“官員偏好”向“農民偏好”轉變。要實現農村公共產品從數量到結構的最優供給,就必須充分考慮農民的實際需求,建立反映農民心聲的科學合理的需求表達機制和農民代表參與的供給決策機制,以實現公共資源配置的帕累托最優。因此,應以建設社會主義新農村為契機,積極推進農村基層民主制度建設,真正發揮村民委員會在公共產品需求表達上的作用。通過實行村民自治,提高農民的組織化程度,使村民自治組織充分合理地行使其自治權力,由全體村民或村民代表對本地區的基礎設施和公共事業建設進行投票表決,使每一個村多數人的需求意愿得以體現。其次,要提高農村公共產品生產決策的科學化程度,徹底改變當前“自上而下”的決策機制。政府在決策公共資源配置和公共產品供給時,要廣泛征求農民的意見,了解農民的需求。最好改由社區內居民民主決定,或是從法律上保證農民可以對政府的決策行為進行有效的監督和約束,使各級政府向農村提供的公共產品,在數量和質量上能符合農民的偏好和農村的實際,減少農村公共產品的不合意供給,避免官員為搞政績工程而造成的“硬性”公共產品供給過剩,而“軟性”公共產品供給嚴重短缺的結構性失衡現象,從而確保農村公共產品的有效供給。

4、引入市場機制,構建多主體、多層次的農村公共產品供給體系。各級政府是提供農村公共產品的主體,負有公共品供給的完全或部分責任。但政府的責任并不等于政府的直接供給。對于大部分公共產品,政府可以通過委托、購買、等方式,把公共服務的供給轉移給企業、民間團體來運作,政府的責任在于通過合適的方式提供資金并對運作部門進行監管。通過招投標機制的設計,政府可以把轄區內的城市和農村社區結合起來,借助市場之力彌合城鄉在公共產品上的差距。尤其是對那些具有“準公共品”屬性的農村公共產品,可采取政府與市場(私人)混合的方式來提供。本著“誰投資、誰受益”和“量力而行”的原則,采用“公辦民助”、“民辦公助”的方式,充分調動各類經濟主體投資農村公共產品的積極性,即實行農村公共產品的市場化發展。另外,政府也可以利用市場融資和捐贈等形式吸引社會資金,發展農村社區公共事業,以此促進城鄉公共產品的生產供給朝著公平前提下的帕累托最優發展。