導語：戶籍制度改革論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：中國現行戶籍制度不僅呈現典型的二元化結構，還將我國公民的遷徙自由、接受教育和享受社會福利等方面的基本權利限定在戶籍所在地的區域內，大大削弱了公民權利的功能，間接導致了“戶籍歧視”。筆者以為，戶籍制度本身雖與公民權利無關，但戶籍制度的改革成功與否，最終路歸何方，卻關系著公民權利能否得到切實保障。因此我國當前戶籍制度的改革應以保障公民權利為核心，從社會保障、就業促進等方面多管齊下。

關鍵詞：戶籍制度改革；公民權利；戶籍歧視；二元化結構

緒論

戶籍作為確定自然人作為民事主體法律地位的基本法律文件，是對自然人按戶進行登記并予以出證的公共證明簿，我國戶籍記載的事項主要有自然人的姓名、出生日期、婚姻狀況、學歷程度、搬遷記錄等。而戶籍制度是國家對其所轄范圍內的戶口進行調查、登記，并按一定的原則進行立戶、分類、劃等和編制的社會制度，是統治者征調賦役、落實行政管理、執行法律的主要依據。

（一）研究當代戶籍改革方略的意義

在加速改革開放的今天，我國城鄉分割的二元戶籍管理制度的弊端日益顯露，嚴重阻礙了國家的經濟發展和社會進步。戶籍制度需要改革，這是大勢所趨，因此加強對戶籍改革方略的研究為國家戶籍制度改革提供理論參考具有重大的意義。可從以下三個方面來論述。

1．有利于明確戶籍改革的目的。有人認為戶籍制度改革的目的，是形成一個一體化的勞動力市場和城鄉統籌的公共服務體系。有人認為戶籍改革是為了放寬農村人口流動，促進農村建設，推動中國經濟發展。但我認為戶籍改革的目的是實現農村居民與城市居民同等的生存權，能夠享受同樣的利益。一項改革的目的決定了改革的方向及最終的命運，因此明確戶籍改革的目的是十分重要的。

2．有利于確定改革的方向。戶籍改革是對現行戶籍制度進行改良還是完全廢除現行的戶籍制度？對此存在兩種對立的觀點：一些人認為戶籍改革的主要方向是將附加在戶籍制度上的社會福利剝離開了，因此在實行“一元化”的前提下只需對戶籍制度進行改良就行了；持相反觀點的人認為，應當借鑒外國的經驗，廢除戶籍制度，用身份證制度來代替現在的戶籍制度。

3．有利于保障公民權利。穩妥地推進戶籍制度改革，放寬對戶籍和人員遷徙的管制，不僅符合社會選擇的方向，還可以最大限度的保障并發揮公民基本權利的效用。

（二）中國現行戶籍制度的結構

要研究當代戶籍改革方略當然要先了解我國現行戶籍制度的結構。中國現行的戶籍制度，是計劃經濟時代，國家為了解決城鄉差別引致的農村人口向城鎮大量涌進的壓力，通過行政和法律手段將全體社會成員的職業、居住和生活空間固定而形成的具有中國特色的城鄉二元社會結構制度。二元社會結構，最早由荷蘭經濟學家博克提出，是指國內存在兩種生活條件、方式和觀念等的相互獨立運行的社會子系統。[1]

1958年1月9日,第一屆全國人大常委會第91次會議通過的《中華人民共和國戶口登記條例》第10條規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入證明，向常駐地戶口登記機關申請辦理遷出手續”。這樣，中國就不僅從法律上違背了1954年《憲法》對公民居住和遷徙自由權的規定，還正式確立了城鄉二元戶籍制度。然而隨著市場經濟的發展，這一制度已經明顯不適應時代的要求。穩妥地推進戶籍制度改革，不僅“是國家加快工業化、城鎮化步伐的需要”[2]，從法律層面上來講，還可以有效地保障包括農民工在內的眾多弱勢群體的公民權利。

一、中國現行戶籍制度影響下產生的社會問題

由于歷史傳統和計劃經濟體制等多種因素的影響，我國的“二元化”戶籍制度帶有深深的身份烙印，不僅存在城市戶口和農村戶口之間諸種嚴重的等級差異，還因戶籍的地域差別產生了“戶籍歧視”，主要體現在以下六大方面：

（一）不經濟的住房。

在北京、上海、深圳這樣大城市的無房者中，沒有當地戶口的人數占去總比例的40%左右。盡管如今不少城市降低了對外來人口的落戶要求，但進城后的風險和經濟成本也隨之提高了，其中經濟成本的提高主要體現在購房價格上。很多地方規定，準予落戶的條件是要在居住地具有合法固定住所，而據國家統計局官方數據顯示，2007年全國商品房平均銷售價格為3864元/平方米，經濟適用房全國均價也要1754元/平方米?？墒钱斈瓿擎偩用衿骄咳巳磕晔杖霝?4908.61元，農村居民平均每人年收入只有5791.12元。[3]面對如此高的房價，就算降低落戶門檻的條件，又如何讓中、低收入的農民工和高校畢業生在城市安家立業？

（二）不統一的社保。

我國當前戶籍制度背負很多有關社會福利的限制，其中最突出的就是社會保險的不統一問題，而這樣的問題對農民工尤為顯著和嚴重。在這里介紹一個政策：不管在哪里交社會保險費,等到退休的時候都只能回原戶籍所在地享受當地的退休待遇。比方說，一海南人在北京打工，就算按照北京的社會保險最低繳納基數繳納保險費，如果交了20年的平均基數是3000元,而當他退休的時候海南的繳費基數才1000元,那他退休的時候也只能享受1000元的待遇!另外，雖然我國已經實施新農村建設，各類新型農村社會保障制度也初步構建，但是比起城鎮居民社會保障制度，仍然沒有達到現代社會保障的基本要求和目的。

（三）不均衡的就業局勢。

2009年11月21日教育部部長袁貴仁在2010年全國普通高校畢業生就業工作視頻會議上表示，2010年全國普通高校畢業生規模將達630余萬人，高校畢業生就業形勢十分嚴峻。[4]如今許多學生到外省讀大學就是希望畢業以后到發達城市謀求一職，享受養老保險、醫療保險、失業保險，住房公積金等帶來的優厚福利待遇的城鎮居民戶口。因為沒有本地戶口，既無法享受城市優待，也會比別人付出更多的精力與財力才能換取某種便利，而這也是人才流失最大的原因，不僅使各地人才不均衡，大大限制了人力資源的優化配置，也使得東部各大、中城市就業壓力異常膨脹，西部偏遠地區人才奇缺，極不利于經濟效率的提高。

（四）不統一的人身損害賠償標準。

《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第二十九條規定“死亡賠償金按照受訴法院所在地上一年度城鎮居民人均可支配收入或者農村居民人均純收入標準，按二十年計算”。司法實踐中，自2006年4月3日最高人民法院民一庭《關于經常居住地在城鎮的農村居民因交通事故傷亡如何計算賠償費用的復函》以來，各地法院均以城鎮居民可支配收入為標準計算戶口在農村、卻住在城鎮滿一年且有固定收入的交通事故受害者的死亡賠償金。

從法條來看我國死亡賠償標準以受害人戶籍為標準定了兩個等級：第一等，城市戶口居民按受訴法院所在地上一年度城鎮居民人均可支配收入賠償；第二等農村戶口居民按受訴法院所在地上一年度農村居民人均純收入標準來計算。從橫向來看，即便都是城鎮或農村戶口，因戶籍所在地或慣常居所的不同，其賠償標準也有差異。

（五）掛名空占宅基地。

依據土地權屬性質我國土地分為城市土地和農村土地。以前城里人都到農村買地買房農村以備退休養老之用，為了加強農村土地的管理，1998年修訂的《土地管理法》禁止城鎮居民在農村購置宅基地以限制農村土地的流通。如今，每家農戶只能擁有一處宅基地，非本村集體經濟組織內部成員，不得取得宅基地使用權，宅基地使用權人轉讓、出租房屋及宅基地使用權再申請宅基地的，不予批準。隨城鎮化擴大，許多農村發展為城郊，農村土地被大量征收并對被征收土地的農戶給予一筆相當可觀的土地補償費等補償金。為了得到這筆可能的利益，如今很多農民即使在其他城市有了穩定工作、安家之所，尤其是外嫁女，也不將戶口遷走，甚至在宅基地上建筑空房。這不僅浪費農村宅基地的配額，剝奪了其他村民享有更多宅基地面積的權利，還使得農村土地大批量閑置，實在不利于土地效用的發揮。

（六）不公平的入學條件。

我國的教育水平不僅在地域方面參差不齊，盡管每位家長都希望自己的孩子受到最好的教育，但現實上還是受到戶籍的地域性限制。舉個例子，住在A區的小孩如果想到B區的某名牌中學讀書，他除了要通過該校的入學考試外，還需繳納一定數額的建校費（也稱擇校金，少則上千，多則上萬）。如果考得好，建校費就可以被減免；考得不理想，對家長而言堅持選擇名校將意味著一筆不可小覷的金錢負擔。筆者認為，限制擇校自由既不利于教育資源的公平發揮，也容易使孩子產生“金錢買?！钡恼`解，很不利于青少年兒童身心的健康成長。

另外，在高考和研究生錄取過程中也存在嚴重的地區差別，各高校對不同類別的考生適用不同的最低錄取分數線。比方說，一北京考生高考只要400多分就可以考上北京大學，而湖南、山東、江蘇等地的考生往往要考到600多分才能躋身北大。

二、戶籍制度改革與公民基本權利的保障

我國現代法律發展只有短短幾十年歷史而已，相較于法制悠久而健全的歐美，尤其是社會保障法律體系，我國尚處于初級階段，面對復雜紛繁社會問題，包括戶籍管理制度在內的我國法制體系難免有諸多缺漏和滯后?！皯艏缫暋眴栴}，客觀上造成農村人口與城鎮人口兩個不同身份的階層，既侵犯人們追求幸福的基本權利，也與“法律面前人人平等”的憲法精神相悖。

因此，穩妥地推進戶籍制度改革，放寬對戶籍和人員遷徙的管制，可以最大限度的保障并發揮公民基本權利的效用?？偟膩碚f，戶籍制度的改革牽涉到以下公民基本權利：

（一）人權。

《中華人民共和國憲法》第33條第3款規定：“國家尊重和保障人權?！倍吨袊娜藱酄顩r》白皮書指出的，“對于一個國家和民族來說，人權首先是人民的生存權。沒有生存權，其他人權均無從談起?！盵5]保障生存權是保障其它方面人權的先決條件。因此，從該角度來說，戶籍制度的改革首先要考慮的就是生存權！

而“不經濟的住房”這一問題以及社會保險問題首先涉及的就是生存權，生存權作為人類天賦之權，理應獲得國家的有效保障。一方面，國家應該為其子民提供享有最基本的安家的住房條件，以確保每個公民都能安全、自由地安身；另一方面，國家還應盡力為提供平等享受基本生活的福利待遇，以確保每個公民都能安然、舒適地生活。對城鎮化來說，絕不是讓農民進城打工、為城鎮人員服務的，而是要造就農民在城市生存的基礎條件。這個條件，從住房上來說，不是要求面積有多大，裝修要有多漂亮，環境有多優美。只要農民工在外忙碌一天之后，有個較為舒適的避風港，能讓他和家人一起安穩地吃頓飯，而不必擔心房租有多貴就行了。只要大學畢業生們有立命之所，而不必每天睜開眼第一件事就是計算房貸還要交多少就行了。從社會保障的層面上看，就是確保每個人平等地享受社會保險待遇和基本生活福利。

其次，這兩大問題還關乎人民的發展權。1986年，聯合國通過的《發展權利宣言》正式確認發展權為一項人權：“發展權利是一項不可剝奪的人權，由于這種權利，每個人和所有的各國人民均有權參與、促進并享受經濟、社會、文化和政治的發展，在這種發展中，所有人權和基本自由都能獲得充分實現?！比绻f生存權是支持人民站著存活的空氣，那么，發展權則是人民安然生活的陽光。

要想保障廣大農民工和大學畢業生的生存權，戶籍制度的改革就必須突破所謂“落戶必須具有合法固定住所”的瓶頸。農民工和剛剛走出校門的大學生們，都是城市發展的主動力軍，又是低收入群體，城市的高消費和家庭的承擔已經讓他們有些力不從心，落實好了住房問題，解決好了社會保險問題，才能使他們的生存權和發展權實現真正的價值，他們也就能全身心投入到社會主義現代化建設的事業中。

（二）平等權。

《中華人民共和國憲法》第33條第2款確定的“公民在法律面前一律平等”原則，最早在法國1789年的《人權宣言》中被確認：“法律對于所有的人，不論是實行保護還是處罰都一樣。在法律面前，所有的公民都是平等的?！边@項原則的內涵包括三個方面：⑴公民不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況和居住期限，一律平等享有憲法和法律規定的權利，也都平等地履行憲法和法律規定的義務；⑵公民在適用法律上一律平等，任何人不得享有法律以外的特權；⑶公民的合法權益一律受法律平等地保護，對違法行為一律依法予以追究。[6]

我國雖然以根本法確立了公民的平等權的基礎地位，然而在很多方面依然充斥著不平等現象，主要形態表現在依據公民戶口給予不同限制和優待。

第一，從人身損害的賠償維度看，我國目前對人身損害的賠償依然按照受害者的戶籍所在地標準區別對待，不僅有城鄉差別，還有地區差別。以長沙市為例，2009年前三季度，農村居民人均現金收入9462元，城鎮居民人均可支配收入高達15243元。[7]盡管2009年7月27日云南省省高院對殘疾賠償金、死亡賠償金的計算標準等問題作出明確規定：起算時間應當以侵權行為發生的年度為準；農村居民能夠提交其在城鎮的合法暫住證明，在城鎮有相對固定的工作和收入，已連續居住滿一年的、農村居民在城鎮上學的，殘疾賠償金、死亡賠償金可以按照城鎮居民標準計算；在同一事故中造成人身損害，受害人既有城鎮居民又有農村居民的，殘疾賠償金、死亡賠償金均按城鎮居民標準計算。[8]但筆者認為該規定依然囿于城鄉和地區的戶口區別，并未解決戶籍“二元結構”的不平等問題。如果按照通說認為的“賠償受害者的損失一般以受害者預期可創造的價值來衡量，所以，人身損害賠償也應按受害者的戶口區分”這一理論，在同一起交通肇事中雙雙罹難的農民和城市的流浪漢相比，難道這個流浪漢預期可創造的價值會更高？

基于生命價值的平等和無價，不論是對游手好閑的流浪漢，還是對勤勞務實的農民，做出的賠償應該毫無疑問地采用統一的標準，更何況憲法明文規定“公民在法律面前一律平等”。但值得慶幸的是，隨后不久出臺的《侵權責任法》終于確立了“同命同價”的抽象意義上的賠償原則。筆者認為，在具體賠償數額和計算標準問題上，在同一個法域，因同一侵犯遭受損害，公民就應該不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況和居住期限，其中一律平等享有獲得人身損害賠償的權利，并且平等地適用相同的賠償標準，此標準還應該是上一年度全國各地區平均收入最高的城市的數值。

第二，從“不公平的入學條件”的維度看，侵犯的是憲法賦予公民的平等受教育權。一個法治社會，一個平等時代，怎能依據非當地戶口就要求外地學生繳納擇校費，怎能因為財產狀況就拒貧寒學子于門外呢？現代社會公平觀不僅要體現包含個體利益之間和個體利益與整體利益之間兩個層面的科學公平，還要求保持效益公平與均等公平之間一定的”公平張力”，實現成員機會平等。換言之，此處的平等不是強制每個人都上同一所學校，都接受相同的課程教育，都共享同一師資，而是說不論個人性別、戶籍等外在條件，社會各成員參與競爭的機會平等，享受社會保障福利待遇的機會平等，獲得賠償等的機會平等，還有接受教育的機會平等。

（三）勞動權。

戶籍制度的改革的目標不僅僅要剝離附著在戶籍上的各種福利政策，使公民獲得平等的人權尊重和保障，還要促進全國開放、統一、有序的市場經濟體系的完善。要實現后一目標，有賴于人力資源的優化配置，而優化人員組織和資源的整合，依靠的就是公民勞動權的保障。

勞動權是指有勞動能力的公民有權從社會獲得有保障的工作，并享有按其勞動的數量和質量取得勞動報酬和其他勞動所得的權利，其中，就包括勞動就業權。勞動就業權的實現，不僅直接關系到勞動者的生存狀況，也影響著一國經濟和社會的發展?！稇椃ā返?2條規定：“國家通過各種途徑，創造勞動就業條件……并在發展生產的基礎上，提高勞動報酬和福利待遇?！绷硗猓秳趧臃ā返?0、12條，以及《就業促進法》也都通過對國家創造就業條件、實行平等就業方針做出規定來保障公民的勞動就業權。作為勞動就業權的義務主體的國家，當然不是要包攬公民的勞動就業，而是要采取積極的措施，發展經濟，創造和擴大就業機會，鼓勵、引導企業不加歧視地招聘外地人員，促進公民就業；并對已經就業上崗的公民給予不被隨意解聘法律保障。

三、對完善中國當代戶籍制度改革方略的思考和建議

隨著以市場為導向的經濟體制改革的不斷深入，現行戶籍制度地域性和等級性帶來的問題日益明顯，黨的十七屆三中全會決定“統籌城鄉社會管理，推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民”。[9]

（一）地方戶籍制度改革簡述。

2009年3月《廣東省流動人員服務管理條例(修訂草案)》、《浙江省流動人口居住登記條例(草案)》先后刪除了有關暫住證的內容，規定全省將實行“居住證制度”。6月26日，山西太原也響吹了新一輪戶籍制度改革的號角，“凡離開常住戶籍所在地，到太原市居住的人員都需辦理居住登記、申領居住證。非本地戶籍人員應當在到達現住地3日內，持身份證到當地公安派出所申報居住登記。連續居住5年以上并申領居住證的，經當地公安機關審定無違法犯罪記錄的，按照戶籍管理規定可申辦太原市常住戶口。”[10]2009年11月11日，湖南省省政府召開全省流動人口服務和管理工作電視電話會議，決定在全省正式實施居住證制度。17日，中共長沙市委十一屆十次全體會議討論并通過了《中共長沙市委推進城鄉一體化發展工作綱要(審議稿)》。長沙將從2010年起啟動試點，三年內從城鄉規劃、基礎設施、公共服務、產業發展、生態環境和管理體制六個方面推進一體化，破除城鄉二元結構，市內戶口準入制也同時降低門檻，實行以具有合法固定住所、穩定職業或者生活來源為基本條件的市內戶口準入制度，實行以身份證為核心憑證的社會管理模式。同時，土地承包、社會保障、勞動就業、等依附在二元戶籍制度上的城鄉差別和政策限制都將逐步消除。[11]

由此看來，我國各地實施戶籍制度的改革舉措，大多采用居住證制度，居住證包含的具體內容和具體實施條件不盡相同，但其使用功能大都包括：社會保障、教育、公共交通等政府行政管理和公共服務的內容，都旨在削減城市戶口的福利含金量，擴大社會福利輻射面，平衡城鎮居民與流動人口的權益。

（二）對完善中國當代戶籍制度改革方略的思考和建議。

雖然這些措施對剝離附著在戶口上的福利政策確實有促進作用，但筆者以為目前的改革從根本上來說換湯不換藥，沒有解決“戶籍歧視”問題，對公民權利也并未提供徹底而全面的保障。因此，完善中國當代戶籍制度改革方略應把握戶籍制度改革的原則以及如何解決“戶籍歧視”問題這兩大方面。

1．遵循符合社會主義市場經濟運行規律的戶籍制度改革的原則，主要有：

（1）國家宏觀調控原則。戶籍管理本性上就屬于國家強制職權的內容之一，必要而適度地政府干預和民主科學的決策既是現代行政管理法律制度需遵循的重要原則也是保證社會主義市場經濟運行秩序的組成部分。

（2）社會保障原則。作為人類最基本的憲法權利，新戶籍制度理應摒棄地域歧視、城鄉分治、身份級差，為建立以人為本、公正合理的社會保障體系打造良好的環境，實現實質性正義。

（3）主體平等原則。社會主義市場經濟的內在法則是主體平等、公平競爭，國家在實施戶籍管理時應當排除特權干擾，對同地域的人不得因經濟實力、社會地位的不同而給予特殊待遇。

（4）地域差異原則。我國正處于社會主義初級階段，各地經濟狀況及水平大相徑庭，戶籍制度的改革應在國務院有關部門指導下由各地省級政府牽頭，市、縣級政府緊步追從，循序開展。倘若一概采取國家統一改革措施，而不考慮地域性實質差異。不僅會產生戶籍登記的混亂，更會阻礙戶籍改革的推行。

2．如何解決“戶籍歧視”問題

戶籍管理制度改革的短期目標是實現戶籍一元化管理，終極目標是通過剝離附加在戶口上的社會福利功能，建立城鄉統一、無地域歧視的戶口登記管理制度，保障公民的基本權利。因此，完善當代戶籍制度改革的方略，應以解決二元戶籍結構下的“戶籍歧視”問題為手段，保障公民基本權利為中心，這對全面、快速推進改革進程有相當重要的意義。筆者以為，要解決“戶籍歧視”問題，主要應該從以下方面著手：

（1）中國現行戶籍制度對農村和城鎮人口實行的是有差別的社會福利待遇，故而，尋求社會地位的平等以及福利的均衡便是當下變革戶籍制度的核心內容。從短期目標來看，戶籍制度的改革要側重于加強經濟適用房的建設，健全新型農村社會養老保險制度，完善被征地農民社會保障和安置辦法，推動城鄉養老保險制度并軌工作，進城務工人員基本養老保險也要實現無障礙轉移接續。同時，城鄉醫療保障制度也應該同步并軌，最終要讓城鄉居民享受同等的社會保障待遇。公務員之家:

（2）要解決就業形勢嚴峻和“不公平的入學條件”的問題，一方面要放松戶籍對遷徙的管制，促進人員的自由流動，實現更大范圍的人力資源的優化配置；另一方面，中央可以通過宏觀控制實現各地區經濟均衡發展、優化教育軟、硬件資源。

（3）從行政管理層面上說，建議各地政府組建一個類似于消費者保護協會或者是流浪人口救助站此類性質的社會團體，并盡快頒布配套的法律、法規，統一管理外地戶口人員；在他們遭受“戶籍歧視”時給予低廉或由政府埋單的法律援助，也可以給予招收外地戶口人員超過某一比例的企、事業單位以一定的政策優惠和傾斜性保護。立法層面上，現行的《戶籍管理條例》已經阻礙了社會的發展與進步，應該盡快出臺較為完善的《戶籍法》，建立健全的戶籍管理制度，從而規范行政管理中某些人為的戶籍限制。

參考文獻

【1】參見:陳耀東.房地產法[M].上海：復旦大學出版社,2006(9):307.

【2】參見:王燾.總理：中央已決定穩妥推進戶籍制度改革

【3】國家統計局

【4】信息來源，李斌.教育部部長袁貴仁：明年應屆大學畢業生將達630萬高校畢業生就業形勢十分嚴峻

【5】中國政府

【6】參見:周葉中.憲法（第二版）[M].北京：高等教育出版社,北京大學出版社,2005(3):269.

【7】數據來源：長沙統計局信息網

【8】參見，夏體雷.省高院明確標準精神損失費最多賠10萬[N]．春城晚報,2009-7-28(B04).

【9】中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定[N]．人民日報,2008-10-20(02).

【10】邊治國，楊晶.編輯：朱鵬英.太原8月起居住證取代暫住證連住五年轉常住戶口[EB/OL]

【11】參見:趙晶.長沙試點取消城鄉戶口差別——市內戶口準入制降低門檻，進城務工人員養老保險將可轉移接續[N]．瀟湘晨報,2009-11-18(B02).