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論文關鍵詞：美國政府；公共管理；特點；啟示

論文摘要：美國的公共管理制度有其顯著特點，分析并揭示美國公共管理的基本理念、主要方式和特點，結合我國國情。借鑒美國經驗，是促進我國政府公共管理健康發展的有效途徑。

一、美國政府公共管理的特點

公共管理，是政府和其他公共組織整合社會資源，對社會公共事務進行有效治理的一套制度、體制和機制的安排。從基本要素看，包括管理的主體、管理的客體和管理的方式三個方面;從內在關系上看，是主體與客體、主體與主體、客體與客體三個利益關系的管理與協調。具體把握美國公共管理的特點，應該從美國政府與政府、政府與企業、政府與公民、政府與非贏利組織等四個方面的關系進行分析。

(一)政府與政府的關系:分權管理、自主管理

根據美國憲法，美國實行三級政府架構:聯邦政府、州政府和地方政府。其中地方政府包括縣、自治市、鄉鎮、學區及各種特區共5種類型。美國政府與政府的關系具有三個特點:

1.聯邦政府的分權管理。美國政府權力一分為三，即立法、司法和執法，并用憲法這一國家大法將各自的權力定義下來。立法權力被賦予國會。國會有鑄造錢幣，維護軍隊，對外國宣戰，規制洲際和國際商貿，聯邦稅收和支出政策等權力。行政權力被賦予總統。總統是武裝部隊的三軍總司令，有權否決國會的有關提案，在獲得參議院批準的條件下任命大使、最高法院的法官、聯邦法官或任何國會設立的政府官員，每年對國會作年度工作報告，給國會提交議案，監督法律的忠實執行等等。司法權力被賦予聯邦最高法院和它的下屬法院。最高法院最重要的責任就是在對憲法精神有爭議時提供對憲法的權威解釋，裁決政府的法律或行為是否違反憲法的精神。它是美國政府各個分支，包括州與地方等之間爭端的裁判員，是許多重大問題的終審決定機構。在這樣一個三權分立的體系內，每一個權力分支都按照給定的功能獨立運行，但同時，又在權力的使用方面受制于其它兩個體系，形成互相制衡的格局。

2.聯邦政府與州政府的分權管理。聯邦政府與州政府的關系是聯邦關系，這種聯邦關系有這么兒個特點:一是聯邦政府的權力是州政府不得已而讓渡出來的，其權限分配由憲法明確界定，采取列舉制，把聯邦擁有的權限一一列舉出來，凡沒有列舉的權力都不是聯邦的。聯邦政府主要負責以州政府無法單獨行使的職能，如國防、外交、貨幣銀行、出人境管理、對外貿易、郵政及有關國家經濟社會管理有關事務。二是州政府的權力憲法也有明確界定。憲法中沒有明確賦予聯邦政府但也沒有被明文禁止的政府權力，歸于州政府或者人民。三是聯邦政府和州政府各自在其管理的領域擁有最高權力，都擁有自己的立法權和司法權，聯邦政府與州政府、地方政府沒有直接的隸屬關系。聯邦政府對州政府、地方政府的管理和控制是通過聯邦法律和公共財政撥款的附加條件來實現的。四是州政府大致按照聯邦政府的構架實行三權分立、相互制約。州政府基本上都設立了議會，由參、眾兩院組成。州長有權任命州政府各部的首長等高級官員，但州的一些重要官員如檢察長、州務卿、州司庫、審計長等，卻不是由州長任命，而是分別由選民選舉產生。因此，他們不對州長負責，而是與州長分享行政權，從而限制了州長的任命權和免職權，大大削弱了州長對行政的控制力。

3.地方政府的自主管理。美國地方政府數量龐大，有3千多個縣、2萬多個市、1.7萬個鎮(在行政上不屬于某一市或縣管轄而作為綜合管理的地方政府),1.5萬個校區(校區的職能就是提供公共教育主要是小學和中學教育),3萬個特別區(如灌溉區、公園區、消防區、水管理區、土壤保護區、公墓管理區、衛生區等等)。地方政府它們都是相互獨立的自治機構，都有一個共同的特點，就是自主管理。一是經州憲法授權享有更大的決策權和靈活性。有的州還把地方白治的原則寫進了州憲法，限制州議會和州官員干預地方的權力，形成所謂立憲地方自治。二是在組織運行方面普遍采用公司制管理。美國政府的治理結構幾乎是復制了公司的法人治理結構。美國的市大多實行市議會經理制，縣也模仿市經理制實行縣議會—行政經理體制，特區、學區更是實行董事會制或委員會制。在美國地方政府中，選民、市長或市政經理(行政長官)、市政理事會(立法機構)也是相互協調相互制約的關系，由此形成了合理的政府治理結構。三是居民廣泛參與地方政府管理。在地方政府，有一套決策參謀班子，他們是不拿報酬(或只有少量補貼)的市民志愿者組成的各種理事會和委員會，他們對政府決策起參謀和咨詢作用。如得克薩斯州庫帕斯克里斯蒂市實行的“市政議會十市政經理”的地方政府管理模式，由選民直接選舉產生的市政議會和市長一起制定政策和決定什么事情要做，由市政經理及其行政機構來執行。在市政議會下面，設有51個專門的理事會和委員會，共有500多名市民作為志愿者為立法機構的決策提供咨詢服務。

(二)政府與企業的關系:創造環境，引導發展

1、扶持中小企業培育市場主體。美國擁有大量的小企業，其產出占美國除農業以外全部產出的一半，雇用了政府以外約一半的勞動力，創造了每年新增就業崗位(不包括政府部門)的60-80%。為扶持小企業發展，解決資金、技術等諸多的制約，政府于1953年專門成立了小企業管理局(SmallBusinessAdministration)，對小企業的利益給予保護、援助、指導和扶持，政府撥出專款予以支持。1953年以來，通過發放貸款、研發資助、政府采購等措施，有2000萬家小企業得到過小企業管理局的幫助。

2.反壟斷維護自由競爭。1890年，在平民主義者的強烈呼吁下，美國國會以壓倒多數票通過了《謝爾曼法》，并作為母法，與1914年國會通過的《克萊頓法》和《聯邦貿易委員會法》一起，構成了美國反壟斷法的基礎，對維護經濟自由和自由經濟體制具有極其重要的作用。

1911年，美最高法院宣布，美國煙草公司和標準石油公司因“欺行霸市”，違反了反壟斷法，命令兩公司立即解散，各自拆分為若干獨立的公司。1984年因AT&T幾乎壟斷了美國的州內、州際和國際電話業務，為打破壟斷，美國政府將其一分為八。1994聯邦政府指控微軟公司以其技術優勝與PC機廠家簽定了特殊合同條款，傷害了計算機市場上的競爭機制、消費者的利益以及技術創新活動，把微軟告上了法庭。這種反壟斷，很好地保護了競爭，保護了消費者的利益。

3.提供良好的基礎設施和公共服務，優化發展環境。企業發展需要良好的基礎設施和公共服務，這些領域如水電煤氣和交通運輸等大都耗資巨大且私人資本不愿涉足，于是，美國政府對這些領域進行了巨額投資。比如:在電力方面，美國政府投資建設了大量的核電站;在交通方面，美國政府通過直接投資或投資補貼加快了高速公路的建設;在跨區域大型基礎設施方面，聯邦政府則采取統一規劃、直接管理的方式，組織興建了田納西流域綜合治理的跨區工程;在區域開發方面，聯邦政府組織了阿巴拉契亞山區的開發，打破了行政區劃，實現區域綜合治理;在科研方面，有資料顯示，在與生產密切相關的研發投資中，1997年以前聯邦政府占50%以上，美國政府對于研發這種投資量大、風險高、私人顧慮多的領域，給予了積極的支持。

(三)政府與公民的關系:保障權利、激發活力

1.保障基本權利。美國人認為，政府的權力是公民讓渡出來的。1891年通過的((公民權利法案》規定人身自由、言論自由、信仰自由、擁有財產的自由等與個人自由相關的基本權利是不可讓渡的，政府不能剝奪。

從宗教看。美國人信仰自由。根據2002年的估計，美國90%的人信仰宗教，其中新教徒占人口總數的52%(包括各種教派)、羅馬天主教教眾占24%摩門教占2%、猶太教占1%}穆斯林教占1%、其他宗教10%、非教徒10%，遠高于意大利人的74%、瑞士人的73%、英國人的38%、法國人的34%,}’}堪稱世界第一。政府對所有的教會和宗教團體經商行為都實行免稅制度，社會對教會的捐贈也可以減稅。

從言論和新聞出版看。美國大約有1750家報紙和18000家期刊，還有數以千計的廣播電視臺。這些新聞機構的新聞不需要預審，美國沒有預審制度，所以他們對國內外發生的事件反映迅速。國會的演講和投票過程都是電視現場直播的。在美國，媒體對社會和個人有著巨大而廣泛的影響，特別是一些主流媒體的影響就更大。美國新聞媒體有它特有的功效，一是通過媒體給公民表達思想和愿望的平臺。二是通過媒體反映出的公眾輿論，有利于正確地制定公共政策。三是通過媒體監督政府，各級政府官員都處在機靈而警惕的新聞記者監視下，許多涉及貪污受賄、讀職、失職、腐敗、判斷失誤、不勝任、間諜活動等案件都由媒體向全國公眾披露。

2.保障社會權利。(1)通過提供社會保障與公眾福利，讓公民過上比較體面的生活，同時也為美國提供了巨大的消費市場。美國自20世紀30年代起，針對當時的經濟大危機帶來的劇烈社會動蕩，以羅斯福總統提出社會保障法為標志，實施政府主導的社會保障制度。經過70年的調整補充，逐步發展成為一個比較廣泛、完整的體系。主要有以下特點:一是范圍不斷擴大。美國采取比較現實的辦法，從社會函待解決的問題人手，逐步擴大領域、充實完善a1935年推行政府的社會保障計劃，解決當時最急迫的失業與養老兩大問題;1939年開始將有關配偶和子女同時享受保障福利的條款納人該計劃;1950年又將傷殘保險納人該計劃;1965年開始實施政府的老年醫療保險和窮人醫療補助;1970年開始實施對收人極低的老人、殘疾人給予特殊補助的增補保險收人計劃。現在美國政府的社保制度涵蓋四大方面16個具體項目。二是管理分級分權。美國采用了聯邦政府、州政府、地方政府三級共同負責、分級管理的模式，以保證實施的效率和靈活性。如退休保險、老年醫療保險直接由聯邦管理;失業保險、窮人醫療補助主要在州一級管理;有的項目由聯邦、州和地方政府共同管理。各州及地方政府在具體實施和管理上擁有一定的自主權。三是引導民間共擔。通過政策積極的引導，私營部門普遍實行了退休、失業、醫療保健等方面的福利，有實力的大企業都為員工提供良好的養老和醫療保險待遇。政府鼓勵個人在政府、雇主提出的保障項目外，參加各種私人保險，如購買私人退休養老保險可享受免稅優惠。這樣使民間和政府共同承擔了社會保障的責任，分散了經濟負擔和風險。

(2)通過發展教育保障公民受教育的權利，美國政府采取了三種做法:一是確實保障公民受教育的權利。美國實行了從小學到高中12年全免費公立教育體制，20-24歲的人口接受高等教育的比率為80%多。美國政府財政收人的相當一部分用于教育投人，如弗吉尼亞州教育支出占該州整個財政支出的三分之一多。二是調動全民辦教育。聯邦政府、各州政府、地方政府及社會團體都把教育當成大事，形成了教育多軌制，調動起多方面辦教育的積極性，運用市場規律辦“三全”(全民，全面，全程)教育，這是美國教育體制的最大特色。美國眾多的社會團體(宗教，工會，企業)和教育團體(教育基金會，協會，研究會)對推動美國的教育發展起了巨大的作用。三是注重愛國教育。美國政府很注重采取各種形式來培養美國公民的民族認同感、國家認同感和文化認同感。在美國有各種各樣的博物館，紀念館，所有的博物館、紀念館全天候向游人免費開放。

3.保障政治權利。政治權利，也即政治參與權，反映到美國社會的方方面面，從市長選舉到總統選舉，從參與決策到監督政府，都體現了這種政治參與權。

(四)政府與非贏利組織的關系:當作伙伴、引導發展

非贏利組織是美國社會中的非政府亦非企業的機構和組織的總稱，又稱第三部門、非政府組織、社會中間組織，主要包括獨立部門、公益機構和學術機構等。最主要的特點是正規性、非政府、非盈利、公益性、自愿者參與。美國政府通過大力發展非贏利組織來管理公共事務，從而形成了政府組織和非贏利組織相互協作、共同管理公共事務的良好格局。

1.非贏利組織在公共管理中發揮了重要的作用。美國是世界上非盈利組織最為發達的國家，全美約有160萬個非贏利組織是在政府正式登記注冊的享有免稅資格的組織，其中101萬個從事教育、健康、退休保護等服務性公益組織，6.5萬個私人基金會，35萬個免稅宗教組織。很多在歐洲和其他國家由政府管理的行業，在美國都是由非贏利組織管理的，51%以上的醫院、46%以上的高校、86%以上的藝術組織以及近60%的社會服務都是由非贏利組織負責的。非贏利組織作為政府在公共治理中的好伙伴確實發揮了重要作用，主要表現在以下四個方面。一是有效地促進了經濟發展。一方面，為企業提供大量的咨詢服務、信息服務、高科技孵化園等等。另一方面，極力推動可持速發展。最為引人注目的是非盈利組織在環境保護方面取得的成績，它們或采取宣傳動員等方式提高民眾的環保意識，或通過示威、抗議等途徑對決策者施加影響。二是有效地促進了社會和諧。美國非盈利組織是一個重要的就業渠道，雇員達1500多萬人，占全美勞動力總數的11%a。它也是一個重要的社會福利渠道。如全美最大的一家籌款組織—聯合之路，在全國就有2100個分部，專門為社會福利、社區服務事業募捐，每年募捐的總款項高達30多億美元。它更是一個重要的解決其它社會問題的渠道。在美國的非盈利組織中，直接面向人道主義、家庭服務的占30%。這些組織專門提供青少年教育、家庭咨詢、婦女保護、身心保健、救災等服務。三是有效地促進了政府決策。一方面促進民主決策。非贏利組織所提供的是公共物品，它促進了公共物品提供主體的多元化，推動了社會自治的形成。另一方面促進了科學決策。美國有2000多個從事政策分析的非贏利組織，是美國政府決策者政策理念的主要來源，在政治、經濟、文化、軍事、外交等國家事務決策中發揮著參謀與咨詢的作用，甚至影響決策。

2.美國政府堅持市場取向引導非贏利組織發展。主要有以下三個特點:一是較低門檻進人。任何人只要向州政府有關部門提交注冊文件，組織有一定的宗旨，利潤不在所有者和董事之間分配，組織機構達到成立公司的最低標準，一般都可以注冊。如果要成為免稅的非贏利組織才向聯邦稅務機關申請，聯邦稅務機關會對申請者進行嚴格的審查。二是只促進不干預。美國十分重視非贏利組織的相對獨立性，政府不能干涉非贏利組織的內部事務與業務活動，而是采取多種方式促進非贏利組織發展:通過稅收優惠政策鼓勵人們捐款，有效地引導了人們捐款的積極性;通過直接撥款或簽合同購買民間組織服務的方式給予直接援助;同時以允許其發行債券和返還稅收及各種名義資助等間接方式支持。三是強調自主管理和司法管理。美國主要通過非贏利組織的內部自律和司法來管理。一方面，按照規定，非贏利組織與其它法人組織一樣，有一套責任體系，保證其能夠承擔因為其組織行為所產生的法律后果，這一責任體系以董事會為核心。如果非贏利公司的慈善資產被不當使用或慈善信托沒有遵守，州司法部長有權免除公司董事和官員的職務并對其進行追加罰款。另一方面，根據美國有關法律，各州司法部部長負責監督非贏利組織是否有欺詐行為，負責對其進行審計;聯邦稅務機關負責監督免稅非贏利組織是否信守非贏利的宗旨，是否履行了稅法有關免稅組織的義務。他們都有義務就任何人對任何非贏利組織提出的舉報進行審查。州司法部長的權力是對有違法行為的非贏利組織提起訴訟，聯邦稅務機關有權依法取消非贏利組織的免稅資格。

二、給我們的啟示

我國改革開放30年，在公共管理上積累了一定的經驗，取得了很大的突破。但是整體上我國公共管理制度仍然不能完全適應社會主義市場經濟體制和社會發展的要求，也面臨著經濟全球化、新技術革命以及應對各種危機的挑戰等。美國公共管理的做法和經驗，值得我們學習的東西很多，對我們的啟示也是深遠的，尤其是以下幾個方面:

(一)科學處理政府自身問題是政府公共管理的重要前提

政府是公共管理的核心主體和主要實施者，搞好公共管理必須首先處理好政府自身的關系。

1.要堅持依法行政。“任何憲法都是對政府行使權力加以一系列的限制”，“政府行政最重要的是對憲法的履行”。美國聯邦政府的職權是有憲法明確界定的，而且采取列舉制一條一條列了出來。我國正處于從全能型政府向有限型政府的過渡階段，政府的職責還不是很明確，政府越位、錯位和不到位的現象依然嚴重。因此，要按照“法未允許，即為禁止”的原則，把政府行為嚴格限制在法律許可的范圍內，加快制定規范政府行為的法律法規，建立政府問責制度。

2.要優化組織結構。組織結構決定組織效率，明確職責是優化組織結構的核心。美國實行三級政府構架，聯邦政府、州政府和地方政府的職責十分清楚，也很少交叉。我國實行五級行政構架，各級之間、同級各部門之間職能交叉重疊的問題以及職能缺位的間題還沒有很好解決。首先要優化同級政府組織結構。加強和完善從事經濟調節和社會管理的機構，撤消直接從事或干預微觀經濟活動和社會事務的機構;要整合分散在不同部門的相同行政職能，消除交叉重復。其次要理順上下級政府機構設置。按照各級政府的性質和中央統一領導、充分發揮地方積極性的原則，合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理職權，原則上，屬于全國性和跨省(自治區、直轄市)的公共事務和重大事項，例如外交、國防、貨幣制造與發行、宏觀經濟調控、國家經濟安全等應由中央負責;與地區和社會發展相關的公共事務和事項，例如經濟結構調整、市政建設等由相關地方政府負責;與國家整體利益相關需中央統一管理、但其任務需要在地方執行的事務與事項，例如民政、人事、社會保障、計劃生育等，可由中央制定統一規范而由地方負責實施。在此基礎上，理順中央和地方在相應領域的分工和職責，合理調整一些領域中央對地方的垂直管理體制。再次要著手減少行政層級。積極進行省直管縣、鄉鎮機構改革等探索，逐步形成科學的行政層級構架。

3.要強化制度監督。美國通過三權分立制度來加強對行政、立法和司法相互制衡、相互監督，同時通過公民參與政府管理和自治管理等一系列制度，來加強對政府行使公共權力的監督。我國的政體不同于美國，三權分立不適合我國國情，但我們仍然需要一設計出一種制度，有效地監督政府，有效地調動廣大人民群眾參與公共管理、實行民主監督的積極性。公務員之家

(二)努力創造良好環境是政府公共管理的重要任務

1.為培育市場主體提供良好的體制環境。首先，要毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，但國有企業必須收縮戰線，有所為有所不為，只能在關系國計民生的重要領域發揮應有的作用，給非公經濟騰出更大的發展空間。同時，要真正落實國有企業的自主權，真正實行政企分開，真正讓國企成為市場競爭的主體。其次，要毫不動搖地鼓勵支持和引導非公有制企業的發展，使各種所有制企業在投融資、信貸、稅收、土地管理、市場準人等各個方面都享有同等待遇，形成一個公平競爭的關系。要讓非公有制企業有機會參與國有企業改革，進入公用事業、基礎設施、金融服務以及社會事業等領域。特別是對一些中小企業，要通過財政資助、稅收減免、政府采購、擴寬融資渠道、加強就業培訓等一系列政策予以支持，以促進中小企業加快成長。

2.為企業發展提供良好的市場環境。首先要規范市場經濟秩序。要加快壟斷行業改革，對電力、郵政、電信、鐵路等行業及供水、供氣、供熱等市政公用事業，大膽引入競爭機制，實行投資主體和產權多元化。要依法嚴厲打擊各種制假售假、侵權、商業欺詐等違法行為，形成以道德為支撐、產權為基礎、法律為保障的社會信用體系。其次，要加快要素市場的市場化改革。我國的商品和服務價格仍有5%由政府管制，資本市場、土地市場、技術市場、勞動力市場等要素市場的產品價格的定價機制不完善，生產要素的價格很多不是由市場來決定，而是由行政權力在配置。近年來，在城市改造拆遷和土地轉讓、資金信貸以及資本市場“圈錢”等領域，權力配置生產要素的現象還比較普遍，因此必須加快要素市場改革。再次，要正確引導市場行為。政府要通過制定公開、透明的發展規劃和產業政策、市場信息、規范市場準人，引導市場主體的經濟行為。

3.為企業發展提供良好的宏觀環境。大型基礎設施如高速公路、機場、能源、通訊、重大工程技術研究中心建設等，企業不愿進入或難以進人，政府應當加大投入力度。當然，在這些領域，政府也不應當獨包獨攬，要善于引人市場機制。政府還要利用財政政策、貨幣政策等調控手段，保持經濟的平穩運行。

(三)切實保障公民權利是政府公共管理的重要內容

1.要通過切實保障公民權利來促進發展。只著眼于保護精英群體的利益，而忽視保護廣大公民群體的基本權利、普通公民無法有效而平等地參與政治權力運用的國家，既不是公正的，也不能實現長治久安。因此，我們要進一步完善有關制度，切實保護憲法規定的公民的各種權利。一個保障公民各種基本權利和政治參與權的過程，就是一個了解公民意愿的過程，就是一個發揮人的積極性和創造性的過程，也就是一個極大地促進經濟和社會發展的過程。

2.要通過切實解決民生問題來促進發展。當前，我國一方面經濟高速增長，另一方面社保、教育、醫療、就業、住房等社會問題還比較突出，政府要切實負起這個責任。當然，政府不可能把所有人的這些問題都包起來，美國的社保制度也主要是首先針對老人、到殘疾人、再到低收人人群這樣逐步擴大社保面的。所以我們要針對這些民生問題進行具體分析，要找出那些真正需要政府保障的人群，采取一切措施，保障他們能上得起學、看得起病、住得起房。要不斷加大政府投人，減少財產、收人不平等所帶來的消費不平等。

(四)大力發展非贏利組織是公共管理的重要舉措

美國政府一直把非贏利組織當作自己的伙伴，非贏利組織做了大量政府干不了、干不好的事情，在社會公共治理中發揮了重要作用。美國的經驗值得借鑒。我國的非贏利組織總體來說發展比較滯后，我國每萬人擁有的非威利組織只有2.1個，不及發展中國家平均水平的1/5，只相當于美國的L40和法國的L90。要緩解龐大的公共服務需求和各種矛盾，要完善市場經濟體制、加強公共管理、促進社會主義現代化建設，就必須積極發展各種非贏利組織。

1.思想觀念要轉變。無論是政府還是民間，都要從落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的高度來認識、重視非贏利組織的發展。

2.扶持力度要加大。對經濟領域的各種行業協會、商會、咨詢機構等，教育、公共醫療、慈善、扶貧和公共安全等社會領域的各種基金會、扶貧協會等非贏利組織，要在制度上、法律上明確非贏利組織在公共服務體系中的地位和作用，目前除《社團登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》外，非贏利組織還沒有專門的法律法規。要通過資金支持、稅收優惠、政府采購等政策支持非贏利組織發展。

3.要借助事業單位改革的契機促進其發展。全國130多萬個和湖南省8萬個事業單位中，相當一部分可以轉為非盈利組織。在進行事業單位改革時，要把事業單位改革和發展非贏利組織有機結合起來，搞好公共服務的宏觀布局，將教育、衛生、文化、科技等領域的相當一部分事業單位轉型為非贏利組織，使非盈利組織既能承接部分轉移出來的政府公共服務職能，又能為事業單位找到好出路。