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【關鍵詞】工業園區公共管理模式政策設計

【摘要】工業園區的成功很大程度上得益于園區積極借鑒新加坡公共管理的經驗，形成了一系列富有特色的公共管理意識、體制和模式。研究和分析工業園區的公共管理模式及政策設計，對于促進我國其它地區開展中外經濟技術合作和現代化建設具有一定的借鑒意義。

工業園區的開發與建設是中國和新加坡政府間重要的合作項目。園區地處市城東金雞湖畔，行政區域面積約260平方公里。其中，中新合作開發區面積70平方公里，園區自1994年5月正式開發建設以來，在向著“具有國際競爭力的高科技工業園區和現代化、園林化、國際化的新城區”發展方面邁出了堅實的步伐，已經發展成為“中國發展速度最快、協調發展最好、經濟效益最佳、科技含量最高的開發區之一”，成為中國對外合作的成功范例。工業園區所以取得巨大成功，與其學習和借鑒新加坡公共管理經驗，同時充分地結合我國特別是工業園區的實際是分不開的。工業園區的公共管理模式及政策設計具有多方面的內容，其中在園區規劃、親商理念、協調發展等方面更具有自己鮮明的特色。

一、長遠規劃，有效管理

工業園區之所以長盛發展而不衰，這與它的長遠規劃和有效管理是密不可分的。與國內一些城市的開發區建設相比，工業園區在學習和借鑒新加坡公共管理經驗進行長遠規劃和有效管理方面更具有其獨到的特色。

1、規劃長遠，投入到位。在規劃設計方面，工業園區立足長遠，高端設計，清晰地預見未來的發展面貌。10年前，園區高價聘請中新雙方專家編制了先進、科學的園區總體規劃。規劃強調以人為本和可持續發展，在園區中合理布局了工業、商業、人居、景觀等各項城市功能，科學地預見了園區未來發展的方向，為園區的長遠發展與科學管理奠定了堅實的前提基礎。如，考慮到工業園區地處低洼的平原地帶，為保障進駐企業不受洪災影響，園區地坪被填土加高，使之超過百年一遇洪水水位標準0.5米以上，為投資商放心大膽地投入吃下了定心丸。

在實際投入方面，工業園區認真借鑒新加坡“需求未到，基礎設施先行”的經驗，集中資金力量，適度超前建設了完備的基礎設施。早在地面建設啟動之前，園區的地下工程如水、電、氣、熱、排水、排污、通訊、有線電纜等各種管線隨著道路工程一次性埋入地下，在建成區，每平方公里基礎設施投入超過1億美元。良好的基礎設施為引進項目的及時開工投產創造了必要條件。而我國其它一些地方政府，在開發區建設方面，喜歡亂鋪攤子，重復投入，一個縣甚至有三、四個開發區，結果造成資金分散，基礎設施投入不到位，對外資缺乏應有的吸引力，甚至根本吸引不到外資，開發區形同虛設，給地方經濟建設造成了巨大損失。好在國家已注意到這一問題的嚴重性，并采取了相應的政策措施。據統計，至2004年6月，我國共撤消各類開發區4735個，占開發區總數的7成。這對于遏制開發區投資過熱，避免重復建設，認真學習工業園區經驗，長遠規劃，高端設計，集中力量辦大事指明了方向。

2、嚴格制度，有效管理。在工業園區，最大的權威不是管委會的領導，而是園區的總規劃師，這已經成為工業園區政策設計的特色之一。10年來，只要是規劃圖上的線條和色塊仍然符合現實要求，那么，這些線條和色塊就仍然具有法律效力，任何人都無權改動，這與國內其它許多地方因領導喜好而異，因班子調整而異，建了拆，拆了建，反復折騰的情況形成了鮮明的對比。在許多外商看來，園區最值得稱道的莫過于10年來的開發建設與10年前的規劃一模一樣，這種可預見的、充滿著管理者誠信的投資環境，自然是投資商最為放心的。

當然，隨著園區投資規模的不斷擴大，原來的規劃設計與現實要求也會有不盡相符的地方，這時，管理者并不囿于條條框框，而是采取積極的管理措施。他們認為：對于一個有效的公共管理者來說，不是被動地適應環境，而是要積極主動地改造環境，克服管理環境中各種不和時宜的約束和障礙，做到忠實執行與靈活運用相結合—但決不能偏離原有規劃的精神實質。具體實施中，就是在總體規劃的基礎上，根據規劃師的意見，適當縮減彈性綠地，重新設計預留“白地”，從而達到規劃與發展的協調。所謂彈性綠地，就是指在性質不同的規劃用地中間，因發展程度的原因，權且綠化而成為類似公共綠地的綠化區。當園區發展到一定程度，在整體規劃框架內，可以適當縮小彈性綠地，使之最終成為一條綠化帶。所謂“白地”，就是為了使規劃能夠隨著經濟的發展而做相應調整，對目前做什么尚沒有確定認識地段?！鞍椎亍笔切录悠略O計公司提出的最新概念，也是目前世界上最流行的設計理念，它充分地體現了變與不變的辨證關系，為管理的與時俱進提供了空間。

二、親商不忘親民，親商而不唯商

有人說，“親商”這一概念是工業園區第一個從新加坡引進中國的，這話或許需要考證，但是，園區親商不忘親民，親商而不唯商的政策設計卻是它10年來既能蒸蒸日上地發展，又能夠得到當地居民熱情支持的原因所在。

1、親商不忘親民。其實，在中國，親商的做法，比“親商”這一概念的引進要早的多。改革開放之初，親商的做法就己在全國開花，其口號也一個比一個響，什么“親商、安商、富商”、“引商、重商、扶商”等等，這些做法，對于增強該地區的自我親和力、吸引外商投資，無疑具有積極的作用?？蛇z憾的是，在許多地方，“親商”有余，而親民不足，殊不知這是否暖了“商”的心也尚未可知，但卻實實在在地涼了“民”的心。不久前發生的“嘉禾拆遷事件”就鮮明地說明了這一問題。如此顧此失彼，實際上是與新加坡管理理念中的“親商”原意背道而馳的。

在工業園區，親商與親民是統一的，親商首先親民。在園區建設過程中，首先考慮的是拆遷安置問題。園區管委會把失地農民的補償安置當作重大工程來抓，確保了農民“失地不失業、失地不失崗、失地不失利”02002年，全區累計已有近4萬農村富余勞動力轉換為具有就業、創業技能的新型市民。園區親民的另一典型舉措是“鄰里中心”的設計。鄰里中心是工業園區在第三產業和公益事業及其經營管理方面借鑒新加坡經驗而興建的一種新穎的社區服務形式。它涵蓋了所有商業服務、社會服務設施(包括農貿市場、學校、郵政所、診所、文娛體育設施、書店、理發室、浴室、洗衣房、修理鋪等)，集商業、文教和社區服務于一體，其服務半徑約0.5平方公里，不僅可為1萬多戶居民提供服務，大大方便了當地居民的生產生活，而且解決了相當數量的適齡拆遷戶的就業問題，這實在是親民的切實之舉，值得提倡和推廣。

2、親商而不唯商。親商、尊商、重商，給投資商提供良好的投資環境，是各地政府應該做的份內之事。可是，在國內吸引投資商競爭日益激烈的今天，許多地方為吸引投資紛紛降低門檻，待投資商如上賓，而視百姓如草芥，親商到了唯商的地步，更有甚者竟置法律于不顧。近聞某縣為啟動“親商愛民工程”，規定：“……對涉及正在進行重大項目洽談，重要經營活動和科技攻關骨干人員的違法犯罪案件，只要上述人員犯罪情節不是十分嚴重，又沒有現實危害的，一般不采取強制措施;對輕微違法犯罪行為不予立案追究……”。在這里，之所以出現了“沒有現實危害”的“犯罪”、“輕微違法犯罪行為不予立案追究”的超越法律的怪事，恐怕就是“唯商”的思想在作祟。既然在你這里法律都可以超越，法律面前不能人人平等，那么投資商還會相信你的承諾嗎?事實上，因“親商過頭”而嚇走投資商的報道已不止一例。

工業園區在政策設計上的“親商”理念，改變了傳統行政體系中的主體中心主義，但是，它親商而不唯商，一切按國際商務活動的通行規則辦事，從而贏得了投資商的信賴。在園區，親商的概念就是創造良好的投資環境，切實為投資商做好服務。10年來，管委會科學定位政府職能，不斷強化服務意識、完善服務機制、提高服務水準，從精簡行政審批項目、清理壓縮行政事業性收費著手，先后推出了社會服務承諾制、一站式服務中心、電子審批、網上預審等，千方百計營造有利于企業發展的投資環境，與此同時，園區還在招募人才、保護知識產權、實行快速通關、方便員工生活等各方面為企業提供優質服務，大大提高了辦事效率，受到了外資企業的廣泛好評。“親商”，這種主體的邊緣化不僅使腐敗現象喪失了發生的依據，而且，讓園區從發展理念、體制機制到每個工作人員的觀念和作風都與國際接軌。

三、強調園區的協調發展

工業園區堅持科學的發展觀，高度重視經濟與社會、人與自然的協調發展，為園區的持久繁榮創造了條件。具體說來，園區的協調發展理念主要有三個方面：即經濟和社會的協調、產業和資源的協調、核心地帶和周邊區域的協調。

1、經濟和社會的協調。與有的開發區片面追求GDP不同，工業園區在開發建設過程中，十分注重經濟與社會的協調發展。目前，園區以不到市3%的土地、3.5%的人口和5%的工業用電量，創造了全市14%的地方一般預算收入、18%的工業產值、21%的注冊外資,28%的進出口額。園區每萬元GDP耗水5.9噸、耗能0.22噸標準煤，達到了90年代世界先進水平，初步走出了一條高產出、低能耗的新型工業化發展之路。10年來，園區中新合作區內常住人口己超過8萬人，累計創造就業崗位13萬余個，周邊70%農民己遷入設施齊全的現代化居住小區，其中4萬余農村富余勞動力完成身份置換，成為初步具有就業、創業技能的新型市民。2003年，全區職工人均收入達25000元，農民人均純收入8510元。如今，工業園區經濟發展，社會穩定，自然生態良性循環，人民群眾安居樂業，成為人們生活和創業的樂園。

2、產業和資源的協調。工業園區十分重視產業發展和資源的協調，在金雞湖及環湖地區建設過程中，決策者認為：湖濱是公共資源，公共資源的第一享受者是公眾，不允許有錢人或有特權者單獨享受。因此，在具體設計中，環金雞湖22公里全部是開放公共地帶，寬闊的綠化帶和道路之外，才是低密度的住宅或娛樂設施。根據規劃，環繞著金雞湖，設置了玲瓏灣、文化水廊、金姬墩望湖角、水巷鄰里、湖濱大道、城市廣場、波心島8個特色區，并通過綠地系統和步行系統連為一體，盡可能與湖畔公共空間相融。有人算了一筆帳。1994年園區初期開發房地產價格是50美元每平方米，2002年園區拍賣至今最高的房地產價500多美元每平方米。8年地價上漲10倍，這與園區的科學開發模式和政策設計，特別是注重產業與資源的協調發展是分不開的。

3、核心地帶和周邊區域的協調。在工業園區，核心地帶和周邊區域脈絡清晰，發展協調。商業用地居其核心，其周邊是生活居住用地，再外圍為工業用地。這種功能布局縮短了人們居住與就業購物、休閑娛樂等生活空間的距離，緩解了城市的交通擁擠。工業園區總體規劃70平方公里，按照規劃，將建成一座60萬人在這里居住工作的新型工業城市。首期開發8平方公里，這里緊靠古城，將建成一個以工商業為主體、包括金融業和旅游業的中心區：第二區環繞秀美的金雞湖，將建成一個富有水城特色的居住區和高新技術產業區；第三區靠近上海，地勢開闊，將建成一個技術密集的制造業和加工工業基地。全部建成后，園區將提供36萬個就業崗位。規劃就是效益，園區的核心地帶和周邊區域的協調發展大大提升了園區土地的價值。園區各鎮主動接受中新合作區開發建設的輻射效應，鄉鎮經濟快速發展，人民生活水平不斷提高。所轄的婁薪鎮2003年被評為江蘇省綜合實力第一鎮。

工業園區在借鑒新加坡經驗的基礎上，結合自身特點，形成了自己特色的管理模式和政策設計?？梢哉f，工業園區的公共管理模式和政策設計，己經為我國發展中外經濟技術互利合作積累了寶貴的經驗。