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［論文關(guān)鍵詞］基本公共服務(wù)；均等化；有效供給；福建省

［論文摘要］文章先探討基本公共服務(wù)均等化與有效供給統(tǒng)籌考慮的基本內(nèi)涵、要素和評價標(biāo)準(zhǔn)，并以福建省為例分析基本公共服務(wù)均等化與有效供給實(shí)踐上存在的深層次矛盾和問題，進(jìn)而提出基本公共服務(wù)均等化與有效供給的創(chuàng)新戰(zhàn)略。筆者認(rèn)為，基本公共服務(wù)均等化與有效供給是兩個相互聯(lián)系的方面，在利用財政手段等推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的同時，還必須重視公共服務(wù)的有效供給，推動公共服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，讓改革的成果更多地惠及全民，是當(dāng)前深化行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的基本要求。本文探討基本公共服務(wù)均等化與有效供給的理論基礎(chǔ)與創(chuàng)新戰(zhàn)略問題。

一

公平正義是社會有序運(yùn)行的基本原則，正如羅爾斯所說的，“自由和機(jī)會、收入和財富、自尊的基礎(chǔ)——都要平等的分配，除非對其中的一種價值或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益”。［1］正是如此，公平正義作為公共行政與公共政策的核心主題，也是公共服務(wù)供給的重要標(biāo)準(zhǔn)。［2］［3］即使是當(dāng)代民營化大師薩瓦斯也曾指出，“公共服務(wù)績效很大程度取決于提供服務(wù)的設(shè)施、資源在空間上的公平分配”。［4］

當(dāng)前，我國已經(jīng)把公平正義確立為社會主義和諧社會的基本特征，基本公共服務(wù)均等化即是促進(jìn)公平正義的關(guān)鍵。但是，必須看到，對于基本公共服務(wù)均等化而言，僅僅強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)財政經(jīng)費(fèi)的劃撥與轉(zhuǎn)移仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對于公共服務(wù)的輸送機(jī)制、質(zhì)量水平、效率效益和實(shí)際可獲得性的關(guān)注同樣至關(guān)重要。這是因?yàn)椋瑢τ诠卜?wù)的績效來說，效率、效益和公平是三個相互聯(lián)系而不可或缺的評判標(biāo)準(zhǔn)。［5］這意味著，基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅要依靠財政投入力度的加大，還需要公共服務(wù)有效供給的水平不斷提高。而所謂的有效供給，就是指通過公共服務(wù)制度體制的完善（如國家和地方的財政與事權(quán)配置）、提供機(jī)制與工具的改革（運(yùn)用競爭性、志愿性的工具以及新型供給技術(shù)）、質(zhì)量持續(xù)改善（服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)、評估與監(jiān)督）等來改善公共服務(wù)自身的體系，促使用于公共服務(wù)的社會公共資源得到充分的利用，保障公共服務(wù)高效、優(yōu)質(zhì)、準(zhǔn)確地輸送給需求者。

基本公共服務(wù)均等化的程度主要取決于兩個變量：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力（決定財政汲入水平），二是公共服務(wù)供給水平。目前我國在公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，主要根源并不在于沒有提供公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)能力，而在于缺乏合理的公共服務(wù)制度安排和機(jī)制工具，導(dǎo)致公共服務(wù)供給處于粗放狀態(tài)。如果沒有高效的制度安排、多元的供給主體、靈活的供給機(jī)制的保障，就不可能真正推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。從這個角度看，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，需要解決的首要問題是調(diào)整和優(yōu)化政府職能，改善公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)有效供給的水平。基本公共服務(wù)均等化與有效供給的協(xié)同推進(jìn)，意味著我們必須處理好以下關(guān)系：

第一，公平與效率的關(guān)系。公共服務(wù)供給的公平與效率并不是簡單對立的，而是統(tǒng)一起來的。一方面，公平出效率，沒有一定程度的公平，就不會有效率，也不會有福利增加；另一方面，效率保公平，沒有高效的制度安排，只會導(dǎo)致更大的資源浪費(fèi)。畢竟，我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平?jīng)Q定我們不可能建立一個高投入、高享受的公共服務(wù)均等化體系。在特定的財政資源約束下，尋求公共服務(wù)有效供給的創(chuàng)新措施，也是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容之一。基本公共服務(wù)均等化，絕不是數(shù)字上的財政投入走向公平，更關(guān)鍵是使均等化的措施能確實(shí)解決就業(yè)難、上學(xué)難、住房難、看病難等關(guān)系群眾切身利益方面的問題。

第二，投入與產(chǎn)出的關(guān)系。基本公共服務(wù)的財政能力與投入均衡性是測量均等化最為直接的方法與途徑，它直接一個政府是否真正把提供公共服務(wù)作為核心職能。人們往往以為財政資源的增加會自動地增加教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)的輸送，但許多研究已經(jīng)表明，分配更多的公共資源到基本公共服務(wù)并不意味著輸出更好的結(jié)果。在一個管理不善（mismanagement）、尋租與腐敗濫觴、貧困瞄準(zhǔn)（poortargeting）不確的環(huán)境下，公共投入就可能出現(xiàn)資金漏出（leakage）問題，即有限的財政資源并沒有真正地用到改善那些確實(shí)需要基本公共服務(wù)的人口身上。［6］同時，單純從財政投入狀況來測量基本公共服務(wù)均等化并不能準(zhǔn)確反映公共服務(wù)的實(shí)際結(jié)果、效率與可獲得性程度。

總的來說，處理好基本公共服務(wù)均等化與有效供給的關(guān)系，就必須確立以下綜合性的標(biāo)準(zhǔn)來評判公共服務(wù)供給的績效：

平等（equity）。平等絕不是財政經(jīng)費(fèi)的均等化，而是指公共服務(wù)的平等支付、平等結(jié)果、平等投入和平等需求滿意度的有效結(jié)合。平等支付意味著人們?yōu)橄嗤瑪?shù)量、質(zhì)量的服務(wù)支付相同數(shù)額的費(fèi)用，不因地區(qū)、身份、單位而有所不同。平等結(jié)果是指所有地區(qū)和所有個人都應(yīng)該享受到同一基準(zhǔn)或同一水平以上的基本公共服務(wù)供給。平等投入是指按照區(qū)域、人口的同一標(biāo)準(zhǔn)來投入平等的公共服務(wù)財政經(jīng)費(fèi)。平等需求滿意度是指公眾的需求、抱怨（complain）必須有同等的投入來解決。如公眾對消防服務(wù)、110安全服務(wù)的需求應(yīng)該平等地對待。

效率（efficiency）。公共服務(wù)效率是指服務(wù)經(jīng)費(fèi)、人力投入與服務(wù)結(jié)果產(chǎn)出的比例關(guān)系。相對來說，服務(wù)經(jīng)費(fèi)、人力方面的投入比較容易測量，而服務(wù)產(chǎn)出難以準(zhǔn)確地定義和測量，這就需要根據(jù)不同類型服務(wù)的屬性來界定測量標(biāo)準(zhǔn)。例如，按照重量、服務(wù)家庭的數(shù)量來測量垃圾收集服務(wù)的結(jié)果；按照乘客平均出行成本、每次旅途平均乘客數(shù)量來測量公共交通服務(wù)；按照響應(yīng)時間、速度來測量緊急安全和醫(yī)療服務(wù)；按照旅行時間、距離來測量固定服務(wù)場所（如養(yǎng)老中心、行政服務(wù)中心）等。

質(zhì)量（quality）。公共服務(wù)質(zhì)量是指終端使用者獲得、享用公共服務(wù)的實(shí)際水平、可獲得性、及時性、經(jīng)濟(jì)性、準(zhǔn)確性和響應(yīng)性等。質(zhì)量是判斷公共服務(wù)是否達(dá)到有效供給的重要因素［7］，而“當(dāng)代公共行政改革的一項(xiàng)持久的根本任務(wù)就是提升公共服務(wù)的質(zhì)量和績效”。［8］在公共物品和公共服務(wù)領(lǐng)域，市民是服務(wù)的終端用戶，是所有利益相關(guān)者最為重要的。因此，“市民對質(zhì)量的評價是服務(wù)結(jié)果的指示燈，而依據(jù)市民滿意度來改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量就是一項(xiàng)頗具吸引力的改革途徑”。［9］

二

根據(jù)2009年國務(wù)院出臺的《關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見》，基本公共服務(wù)均等化是海西區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容之一。如何抓住海西區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略機(jī)遇，探索基本公共服務(wù)均等化與有效供給的創(chuàng)新戰(zhàn)略，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展與和諧社會建設(shè)，是當(dāng)前福建省一項(xiàng)亟待解決的重大任務(wù)。

目前，福建省已經(jīng)具備進(jìn)一步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的良好基礎(chǔ)。從全國來看，福建省的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、公共安全、社會保障等公共服務(wù)資源的人均擁有量和保障水平均處于中等偏上位置，部分市縣的一些指標(biāo)則處于國內(nèi)領(lǐng)先行列，甚至接近或達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，人均GDP3000美元是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)條件，人均GDP7000美元到10000美元階段是落實(shí)基本公共服務(wù)均等化的較好時機(jī)。早在2008年，福建省GDP總值以10823.11億元躋身“萬億GDP俱樂部”，人均GDP突破4000美元（人均GDP30123元人民幣），部分市縣（如廈門市）的人均GDP已經(jīng)突破8000美元。可見，福建省的財政能力和經(jīng)濟(jì)條件已經(jīng)為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化提供了必要保障。

在具備較好的基礎(chǔ)同時，由于歷史、地理、經(jīng)濟(jì)、體制和政策等因素的影響，福建省推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化也存在一些深層的矛盾和問題。

第一，區(qū)域和縣社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，山區(qū)四地市（南平、三明、寧德、龍巖）1991年GDP占全省33%，1996年下降至26%，2007年再降至22%。從社會發(fā)展看，根據(jù)福建省發(fā)展和改革委員會和統(tǒng)計局聯(lián)合的《2007年福建省社會發(fā)展水平綜合評價結(jié)果》，福建省9個設(shè)區(qū)市社會發(fā)展水平從高到低依次為廈門、福州、泉州、莆田、南平、龍巖、三明、漳州、寧德，社會發(fā)展水平綜合指數(shù)分別為192.82、116.55、100.00、99.54、95.33、78.81、74.70、74.38、67.86。綜合指數(shù)最高得分與最低得分的平均差異為2.84倍，而生活水平指數(shù)的差異達(dá)到了19.02倍（參見表1）。

第二，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展難度較大。城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的失衡程度較大，農(nóng)村公共服務(wù)供給總量不足，基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)水平相對偏低，部分農(nóng)村居民、尤其是農(nóng)村貧困群體難以獲得基本的公共服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，福建省城鎮(zhèn)居民人均用于文化娛樂費(fèi)用支出是農(nóng)村居民的8.4倍，城鎮(zhèn)居民家庭擁有電腦數(shù)是農(nóng)村居民的6.3倍；農(nóng)村和社區(qū)衛(wèi)生發(fā)展緩慢，基礎(chǔ)衛(wèi)生服務(wù)能力有限，農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境有待進(jìn)一步改進(jìn)，如目前農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率僅達(dá)到63.1%、農(nóng)村飲用自來水人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貎H77.6%。［11］

不僅沿海城市與山區(qū)鄉(xiāng)村之間的基本公共服務(wù)具有較大差距，同一個地級市內(nèi)的城市與鄉(xiāng)村，或者不同行政區(qū)之間的公共服務(wù)水平也存在同樣的問題。以廈門市為例，島內(nèi)城區(qū)思明區(qū)、湖里區(qū)人均財政收入大大高于島外3個區(qū)，島內(nèi)思明區(qū)與島外翔安區(qū)城鄉(xiāng)人均財政收入相差為6倍之多。從義務(wù)教育中小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)角度看，思明區(qū)小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)達(dá)1634.83元，翔安區(qū)只有518.07元，思明區(qū)是翔安區(qū)的3.16倍，是同安區(qū)的2.69倍；初中生均公用經(jīng)費(fèi)翔安區(qū)尚不到全國平均水平，只有609.48元，而思明區(qū)有1741.74元，思明是翔安的2.86倍，是同安的1.82倍（參見表2）。

從醫(yī)療衛(wèi)生角度看，廈門市島內(nèi)區(qū)域的醫(yī)療服務(wù)與島外的醫(yī)療服務(wù)也同樣差異懸殊。廈門城區(qū)中的思明區(qū)和湖里區(qū)人均衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)、每千人擁有床位數(shù)和每萬人擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)均高于其余4個區(qū)，其中人均衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)最高的是市區(qū)中的思明區(qū)，為387.04元，最低是同安區(qū)，人均衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)185.33元，前者是后者的2.09倍；每千人擁有床位數(shù)最高的為湖里區(qū)，為8.45張，最低為翔安區(qū)，僅為3.27張，湖里區(qū)每千人擁有床位數(shù)是翔安區(qū)的近3倍。每萬人擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)中最多的也為湖里區(qū)，10.94個，最少的是同安區(qū)5.97個，其中兩者相比前者是后者的2倍（參見表3）。

三

自2006年3月十屆全國人大四次會議通過的“十一五”規(guī)劃綱要首次提出“基本公共服務(wù)均等化”的任務(wù)以來，全國各地都在積極探索基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)途徑。目前包括福建省在內(nèi)的我國許多地區(qū)已經(jīng)具備了推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)條件。如何立足實(shí)際，針對問題，銳意改革，提出基本公共服務(wù)均等化與有效供給的創(chuàng)新戰(zhàn)略，將是關(guān)系到人民群眾利益，關(guān)系到改革開放成效的關(guān)鍵問題。總的來說，基本公共服務(wù)均等化與有效供給的創(chuàng)新戰(zhàn)略的基本內(nèi)容有：

1．出臺基本公共服務(wù)均等化的創(chuàng)新性戰(zhàn)略行動規(guī)劃

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平有一定的差別是正常的，但制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)追求統(tǒng)一，均等化的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和時間必須有統(tǒng)一的行動安排，以便不同的決策部門有明確的行動指向，也有利于社會公眾的參與和監(jiān)督。

2．建立可持續(xù)的基本公共服務(wù)均等化的財政支持體制

支撐基本公共服務(wù)均等化的公共財政體系必須與福建省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，避免過度龐大臃腫而影響社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

——優(yōu)化公共財政的支出結(jié)構(gòu)。從目前地方政府的財政支出來看，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、社會性公共服務(wù)支出和行政管理支出中，行政管理費(fèi)及經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重較大，社會性公共服務(wù)支出比重過小。為此，必須調(diào)整和優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)，把稀缺的公共財政資源優(yōu)先用于基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保障、基本住房保障、環(huán)境保護(hù)、社會安全網(wǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)以及其他具有比較優(yōu)勢的用途上。

——合理調(diào)整政府間財政關(guān)系。我國公共服務(wù)均等化問題較為嚴(yán)峻的一個重要原因，就是政府間財政關(guān)系的不合理，尤其是稅收收入系統(tǒng)過于集中，而財政支出任務(wù)則過于分散，這使得一些地區(qū)缺乏足夠能力來提供基礎(chǔ)教育、公共健康和社會福利等基本公共服務(wù)。［12］當(dāng)前，包括福建省在內(nèi)的一些省份已經(jīng)開始探索省直管縣的財政管理體制，但是政府間財政關(guān)系仍然沒有得到根本上的理順。