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摘要：為理順國土部門與地方政府關系，落實最嚴格的土地管理制度，保護耕地，2004年我國實行省以下土地垂直管理。但是由于制度本身的缺陷和不能解決中央與地方目標異化的特點，不能從根本上解決土地違法多、耕地保護難的問題。本文分析了省級以下土地垂直管理的實行背景、意義、存在的問題難點及完善建議，希望對完善相關體制有所借鑒。

關鍵詞：土地垂直管理目標異化監督與責任追究機制

一、省級以下土地垂直管理的實施背景

90年代以來，土地價值日益凸顯，在財事權分配模糊，政績考核標準體系不明不科學，等諸多因素的誘導下，地方與中央在土地利用目標上發生異化。即在土地利用上，國家關注的是全局性、戰略性的宏觀目標，如耕地保有量、國家糧食安全、農民利益保護和社會穩定等;而地方政府則更看重本地區局部的、短期的發展目標，并將擴張城市建設用地作為擴大自身財權、提升地方經濟發展的重要手段。

從1986年開始實行的土地管理雙重領導體制，雖然對加強地方配置土地資源的權利，調動地方因地制宜利用土地的積極性具有較大的意義，但也卻使地方土地行政管理部門因受制于地方政府而往往服從于地方經濟安排，弱化了執行國家宏觀調控，監督土地行政的力度。也使得地方政府在法制不強、規范約束較弱、信息不對稱等情況下，更加缺乏制約與監督，以地方政府為主體的土地違法案件、違法占用耕地數量居高不下，而這不但使耕地面積迅速減少，威脅我國長遠的糧食安全，也使落實最嚴格的土地管理和耕地保護制度面臨嚴峻挑戰。

為了在合理的中央與地方利益分配協調制度缺乏以及監督、法制較弱的情況下，切實規范約束地方政府的用地行為，落實國家的土地管理和耕地保護政策，強化地方土地行政管理部門履行國家宏觀土地調控的職責，促進土地資源的優化公平配置、實現其可持續發展，2004年開始，省級以下土地垂直管理成為新的土地管理體制。

二、省級以下土地垂直管理的實施意義

實行省級以下土地垂直管理，使人事由原來的地方政府任命本級國土資源管理部門負責人，變成現在的由省級或上級國土資源管理部門垂直任命，在一定程度上理順了國土部門上下級以及當地政府與國土部門之間錯綜復雜的關系，使國土部門可以在一定程度上擺脫地方政府的干預，從而明確責任目標，確保土地政令暢通，更好的履行自己職責，統一規范本區域內的土地使用，并加強土地執法監管的權威性、統一性，保障國家宏觀調控效果。同時，實行土地垂直管理，也可以對1998年實行的土地審批權力上收到省級國土資源管理部門的政策予以人事上的補充，從而使管理層次更加緊密，也可以相對有效地避免過去的市、縣、鄉一級的擅自審批、越權審批的亂批土地行為。

三、省級以下土地垂直管理存在的問題

1、效果不佳，盡管實行了土地垂直管理體制，但是違法大量占用耕地的趨勢沒有徹底改變，土地違法案件仍然居高不下。

根據國土資源公報數據，考慮到自2006年開始實行土地督察，而單選擇2004年與2005年數據不能很好展現土地垂直管理效果，為此，選擇2001年至2007年數據，進行比較分析。

由圖可知，雖然2004年至2007年的土地違法案件數量較2001年至2003年有所下降，但其絕對數量仍然很大，且占用耕地面積未見明顯減少，反而在實行土地督察后仍然很高?？梢姡恋卮怪惫芾淼氖┬胁⑽茨芎芎枚糁仆恋剡`法行為，切實保護好耕地。

2、省級國土資源管理部門仍然受國土資源部和省政府的雙重領導，且其人事任命權與財權都掌握在省政府中。土地管理部門還是容易服從于本省用地安排。而對于省級政府而言，完成中央政府的宏觀調控、耕地保護和糧食安全等目標與本省經濟發展實現的沖突沒有消除，省政府在執行這項政策時必然會根據其晉升的考核指標決定其相應對策，即仍會以本省的經濟增長為優先目標，從而使得國土部門消極應對中央土地宏觀調控，不能充分履行其職責，促進土地資源的優化公平配置。

3、垂直管理通常包含三個層面的內容，人事、業務和經費的垂直管理，一般而言，只有三者同時到位，才是真正意義上的“垂直”。但是土地垂直管理只上收了土地管理部門主要領導的任免權，而人事和財政等問題留給了地方政府，使國土部門在一定程度上受制于地方政府。加上原本與地方其它職能部門之間的協調和配合不佳的情況，使得地方政府可以采取不配合的方式阻礙國土部門履行相關職責，從而在一定程度上限制了垂直管理效用的發揮。

4、監督與責任追究機制不完善。一方面，在建立垂直管理后，并沒有很好建立一套針對土地管理部門的完整有效的監督機制和責任追究機制。從而使國土資源管理部門因失去原有地方政府的監督而失去了有效的制衡監督，使其追求本系統利益的最大化而處處維護部門利益，影響政策制定與基層執法的公正性，甚至引發部門內部腐敗。隨后的土地督察制度也存在一定的缺陷，使省級政府可以為了自身經濟目標而影響國家宏觀土地的調控。另一方面，對于地方政府，尤其是對于省級地方政府的監督機制也存在缺陷，土地督察制度設立的效果也不佳，從而不能制約省級政府為了自身經濟目標而影響國家宏觀土地的調控的行為。

5、不利影響上，土地垂直管理制度的推行，一方面，可能使得地方政府在土地管理與調控上受到不同程度的制約，可能導致土地利用不能根據當地實際情況而做到因地制宜。另一方面，影響地方政府土地出讓收入，進而影響地方政府財力，減弱對經濟運行的調控能力。同時，也可能引起地方政府“條塊”單位之間的攀比,尤其是“條塊”結合部門的“條條”化呼聲隨之增強,給地方政府組織機構帶來一些不穩定影響。

而對于沒有發揮應有的作用，從根本上說，是因為它這樣一個管理體制不能從根本上改變中央與地方土地利用目標異化的情況，反而是以損害地方政府的利益來維護中央的利益，也就無法保障地方政府能自覺地按照國家有關法律法規和土地利用總體規劃的要求管理土地，將短期利益與長遠利益、局部利益和整體利益有效整合，從根本上阻止中央與地方在土地利用上的博弈。

同時，它也不能單獨消除中央政府和省政府及省級國土資源管理部門之間因存在委托—關系而帶來的信息不對稱，加上土地制度的不健全（包括土地產權制度、征地制度、用途管制與規劃制度、土地法律體系的不完善，土地市場發育的不健全等等）、法制不強、監督與責任機制較弱而帶來的沒有規則或規則不穩定的狀態，從而也就不能避免上有政策，下有對策的局面，而這無疑加大了改革的難度。

四、對完善省級以下土地垂直管理的相關建議

1、理順國土部門與對應政府及相關部門之間的關系。為此，首先，需要進一步明確并合理劃分國土部門與對應政府之間的人事財權關系。在當前地方政府仍為違法用地主要主體以及國土部門仍在一定程度上受制于地方政府的情況下，應根據實際情況進一步使人事財權得到上收。其次，探索建立國土部門與其他政府部門之間長效的合作協調機制。使土地管理部門負責土地的協調配合,其它部門則按照統一的土地政策和確定的土地用途進行專項管理，并將土地利用總體規劃作為各專項用地規劃的指導文件。從而使國土部門擁有履行合理土地利用職責的良好環境，可以充分發揮土地管理部門的基礎管理和土地利用綜合管理的作用。

2、加強土地行政監督與責任追究機制建設。一方面，需要加強對國土部門的監督，也需要不斷完善土地督察制度，加強對省級政府土地利用的監督。另一方面，應制定合理的責任追究細則，加強對于土地違法違規、耕地保護不力的責任追究力度。

而要從根本上解決這類問題，則需要重新架構中央與地方的利益分配制度，盡可能減弱兩者在土地利用上的目標異化，同時，以有效的激勵約束制度使作為人的各級地方政府及國土部門規范自覺履行自身職責，共同促進土地資源的優化公平配置。

為此，需要改革政績考核制度與財稅機制，切實推進政府職能轉變，并保證財事權責四者統一適應，從而合理分配中央與地方利益。完善土地制度，加強法制與監督責任追究制度的建設，以強有力的約束機制規范人行為。

具體而言，需要：

（1）推進政府職能轉變，合理劃分中央與地方權限。

首先，應理順政府與市場、政府與社會之間的關系，明確政府履行對國民經濟進行全局性的規劃、協調、服務、監督、提供公共物品的主要職能，以合理的法律法規政策及制度框架培育并規范市場與社會力量的發展，從而充分發揮政府、市場、社會力量與優勢，促進社會資源的優化與公平配置。其次，應合理劃分中央與地方的權限，使中央政府更多集中于立法與政策制定、決策與計劃、宏觀調控、協調、監督等職能,使地方政府則更多體現為具體事務的管理職能。對于并非單純的地方事權也不是單純的中央事權可由中央與地方共同分享,并依照其與地方相關的程度確定事權分享的主次關系。在此基礎上，根據不同職能設立不同的組成機構。

（2）完善財稅機制，保證財事權責統一對應

應當根據政府職能的轉變、市場經濟的發育程度來完善財稅機制。第一，應合理確定中央與地方財權和事權，使中央政府有充分的財力履行提供全國性公共產品、執行宏觀調控、保持市場秩序和宏觀經濟穩定的職責。使地方政府有充分的財力提供地區的公共產品，發展地方經濟，滿足地方人民基本需求。第二，合理劃分稅種，使地方稅收來源于地方經濟的全面健康發展，包括消費能力的提升，企業競爭創新力的提升等等，而不再依賴于擴展城市建設用地、以固定資產的投資建設。第三，應當進一步規范土地出讓金，將其納入財政預算，并合理分配中央與地方之間的收益分配，使土地出讓金不再成為地方政府及行政人員的不透明的金庫，遏制地方政府及個人與土地出讓之間的利益沖動。第四，還應建立起規范的轉移支付制度,以明確的轉移支付的目標、原則、方式和程序來改變當前大多中央轉移支付通過“條條”層級劃撥、沒有一個明確的劃撥法令的現狀。從而，使中央政府和地方政府的經濟管理權力和財力最終支配權與事權對稱,做到責權利相統一,改變目前某種程度上財事權責相脫節的現象。

（3）完善公務員制度，改革政績考核方式

完善公務員選拔制度，為建立精干高效的公務員隊伍打下堅實基礎。改革公務員考核制度，尤其是對于地方領導人員的以GDP為綱的政績考核制度，以促進地方經濟、社會、環境等全面發展為基準的原則，完善考核標準。以定期考核與常期考核、行政體系內部考核與社會考核相結合的方式，促使行政人員以合理的目標為自己的導向，在規范履行自己的職責的基礎上樹立民主、責任、服務與創新意識。

（4）完善土地制度

完善土地產權制度、征地制度與增值收益分配制度，培育土地市場的發展，嚴格實施土地用途管制制度，加強土地立法與執法，從而增加政府征地成本，遏制其違法沖動。

（5）加強法制建設

首先，應當完善立法，包括土地、職權劃分、監督、懲處等多方面，推進政府工作法制化與程序化，并以嚴厲的懲罰土地違法違規成本與風險大于其收益。同時，加強執法，做到執法必嚴。

（6）完善監督與責任追究制度

第一，加強行政體系的內部監督與外部監督機制，如加強公民監督，建立一條暢通的民間信息傳導機制，充分反映民情民意，形成對于行政人員的監督與制衡力量。第二，推行政務公開，減少信息不對稱，促進權力在陽光下運行。第三，加強責任追究制度建設，以強有力的責任追究與監督共同遏制土地違法、不履行職責的成本。