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伴隨快速的城市化進程城市公共管理的實踐探索及理論發展也經歷不同的階段，城市公共管理在城市發展內外需求的推動下，管理理念、運作機制、方式手段不斷得以創新與之相應的理論發展也隨之豐富形成了時代特征明顯的城市公共管理理論體系。本文對不同時期城市公共管理理論演進及其實踐發展進行梳理，并從中得出對目前城市公共管理的幾點有益啟示。

1近代城市公共管理理論及其實踐發展

近代城市管理理論主要以對城市社區形態、結構的重新規劃與設計為發端和基本內容．文藝復興之后的工業化、城市化進程帶來了對城市管理的多重需求，不僅重構了近代城市的產業特質，也重組了近代城市的空間布局重塑了城市發展的功能與目標。城市理念最初來源于文藝復興后到現代化萌發期間．人們對人類理想居住場所的創造性想象與理性設計而創造了城市雛形芒福德(Munford．1922)對城市歷史學研究考察了人類近幾百年來對理想城市的思考，強調城市理想狀態中城市與農村的協調而提出將城市與農村融合為一體。

19世紀末．霍華德(Howard．1898)針對城市無計劃發展帶來的擁擠、低效和高費用弊端，主張“田園城市(GardenCity)”的新型城市規劃理念認為新型城市應兼有舊城市活力機遇和鄉間的寬敞以及合理布局的效率等特征，并認為其重要特點是規模較小且設施齊全即兼有城市和鄉村優點的理想城市。1928年．德國、意大利、比利時、荷蘭奧地利、西班牙、瑞士等國著名城市建筑和規劃專家發起成立國際現代建筑協會(CIAM)，后逐漸發展成為有影響的國際性學術團體，并于1933年發表都市計劃憲章，又稱”雅典憲章”，拓展了當時盛行的以追求空間形態等建設主體完備的城市理論開始從多學科、多需求角度考慮城市住宅娛樂交通工業生產、文物保護等各方面的規劃建設與管理．提出一系列城市公共管理的開創性構想被認為是近代城市單一規劃設計理念向現代綜合管理建設理論過渡的重要里程碑。

2O世紀中葉城市及城市管理研究領域進一步擴大．同時伴隨著社會學生態學、地理學交通工程等學科也逐漸形成自身獨立的城市發展理論．城市管理理論內容更為具體化系統化綜合化芒福德(Munford1938)在此時期又進一步提出了有關城市規劃的若干思想．再次成為現代城市管理規劃運動的重要指導．并在政府官員和規劃家中取得信任，隨即根據他的理念在英國推出了關于城市及城市管理研究的重要成果——巴羅報告”(BarrowReport)．直接干預影響了英國社會經濟發展的戰略決策計劃．并導致1945-1952年英國戰后一系列城市公共管理研究決策機構的建立。由此開始，城市及城市管理科學的研究頻繁與國家和各級政府決策機構交流并逐漸結合，影響社會管理者的戰略意志和管理目標取向城市管理科學本身也由于實踐的快速發展使得其綜合性、社會性、戰略性和系統性曰益增強。總體來看二戰后城市公共管理科學面臨的問題已經不再單純是城市規劃或城市基礎設施等城市物質形態的發展．城市人口、交通環境污染、社會動亂、經濟發展等復合性社會問題成為城市公共管理研究的重心。此時，城市公共管理理論的重點已從物質環境建設轉向了公共政策和社會經濟等根本性問題成為政府管理決策的重要理論依據和廣泛關注的社會科學研究領域。

2現代城市公共管理發展理論：新公共管理理論及其應用

現代城市公共管理，被認為是城市政府、市場和其他城市利益相關者以城市的長期穩定、協調發展和良性運行為目標，以城市為管理對象．對城市規劃、建設、發展的全面過程和運行與再生的全部活動所進行的有機協調活動；是在市場機制調節的基礎上．運用一定的城市治理制度安排和體現先進水平的科技手段．互動合作整合城市人、財、物、信息等各種資源實現城市高效協調運行和各項功能正常發揮，促進城市經濟、社會和環境和諧發展促進城市社會與人類健康發展的創造性活動”。

城市公共管理本質上屬于較高層級的政府公共管理其目標定位應是以人為本以城市和諧穩定為目標設計相宜的體制機制．合理利用科學的技術手段實現城市經濟、社會與環境的協調發展。20世紀70年代開始，一股新部門管理改革浪潮席卷包括發達國家轉型國家及發展中國家在內的世界各國，引發了新公共管理(NPM，NewPublicManagement)理論的興起和發展。摩爾等人(Mooreetal，1994)認為新公共管理最核心的特征是．在非私人的政府管理部門試圖引入或模仿市場機制或私人部門的一些特征。麥特卡爾菲和理查茲(MetcalfeandandRichards1990)認為，雖然私人部門和公共部門的背景或面臨的環境不同，但是將公共部門的活動置于市場壓力和利用市場規則來達到某些公共目的．能夠獲得效率和效益的提升。非洲、亞洲和拉美國家逐漸增多的公共部門收斂趨勢(凱科特和貝克，KiCkertandBeck，1995)或”擴散化的改革(哈利根Ha…gan，1997)”，及“全球化趨勢(弗林，FIYnn．1997)都被認為是新公共管理的實踐。更值得注意的是，在經濟危機和結構調整背景下的公共部門改革，被認為是在新公共管理框架下的更廣泛意義上的行政職能調整和公共服務提供的改變(賓納菲爾特，Bienefeld．1990；曼坎德拉Mukandala．1992)。拉爾比(Larbi．1999)認為，在一些發達國家和發展中國家，國際貨幣基金組織和世界銀行支持的結構性調整項目(InternationalMonetaryFund／WorldBank—supp0rtedstructuraladjustmentprogrammes(SAPs))使得政府與公共部門的角色及其機構性質更傾向于市場導向和私人部門導向，這種結構性的國家行政改革是由多種原因造成主要是由于戰后中央政府陷入持久的經濟和財政危機．但是發達國家和發展中國家引發新公共管理的因素卻有所不同發達市場經濟國家經濟、社會、政治、技術和制度環境的綜合變化引起和造成了公共行政及管理體系的根本變動(澤富凱克，Zifcak．1994；格里爾Greer1994馬什卡雷尼亞什．Mascarenhas1993；萊恩．Lane．1997凱特爾KettI．1997)。這種變動的主要目的是政府管理體制和公共服務提供渠道的改善．強調效率性．經濟性及最終的效果性(麥特卡爾菲和理查茲MetcalfeandRichards．1990)．而發展中國家更多的是由于經濟危機引起2O世紀80年代的公共~pf-]改革。

例如在非洲的亞撒哈拉地區經濟及財政危機引發經濟改革．進而引起公共管理部門改革。其他一些非洲和拉美國家陷入暫時的國內和國外債務危機．貿易條件惡化．國際貨幣市場真實利率上升，高通脹低儲蓄和低投資，基本消費品缺乏．這些經濟危機最終要求政府公共管理體制進行改革。亞洲國家，印尼馬來西亞和韓國的經濟危機亦是導致公共部門改革的首要誘因。泊林達諾(P01jdano，1999)對發展中國家實踐新公共管理理論的情況進行了概述．認為雖然許多發展中國家將運用新公共管理理論改革國家及城市公共管理列入了議事日程但是卻完全沒有納入任何新公共管理的思想及舉措．更槽糕的是，這種改革的初衷與其完全沒有聯系或完全相悖．因此．新公共管理理論作為一種理論影響較大．但是更多地是在思想層面而不是實踐。他對亞非近40多個發展中國家的實踐進行了比較，重新檢驗了由于腐敗和低下的行政能力，新公共管理并不適合發展中國家”這一論斷的武斷性，認為發展中國家失敗和成功的許多例證說明，不同國家新公共管理改革的發端更多地決定于地方化的偶然因素，而不是一般化的國家行為．新公共管理改革需要更加開放的思想來根據形勢的需要思考不同政治背景、不同經濟體制下中央政府與地方政府的行政目標和公眾需求?？梢?，體現于實踐的新公共管理理論核心思想是：作為管理主體的政府成為多元管理體系的組織者協調者，不再全攬公共管理的所有事務而是引入市場競爭機制．讓更多的私營部門參與公共服務的供給．廣泛采用私營部門成功的管理方法手段和經驗．通過公共部門與私營部門之間公共部門機構之間形成適度合理有序的競爭，降低政府管理成本，提高政府服務水平和工作效率，進一步調整并優化政府職能。

3當代城市公共管理的新階段：數字城市管理體系

一般來說．以政府機構與公眾及私人組織之間的相互作用水平為準政府管理方式發展至今經歷了信息(Information)交互(Interaction)、提交(Processing)和交易(Transaction)這四個階段(見表1)，目前處于交易階段，這一階段政府管理方式不再是簡單的政府門戶網站．而是政府信息、服務的融合，公眾通過這個平臺能夠更方便進入一個多機構、多服務的政府管理系統。這也是政府管理方式的一次變革．其更關注政策或戰略的制定．為公眾和企業提供更有效的全面的在線服務媒介．而且能夠借助外部的技術和人力資源來完成這些活動。這～階段受眾能夠全面與政府服務機構交互．接受全面和制定式的信息及服務。

這是一個更加復雜和不斷完善的系統，豐富的信息、交易平臺及多媒介是主要的特征。交易階段政府管理模式的一個明顯特征是政府顯著的數字及多極化特征因此這一階段的政府也被成為數字政府”數字政府(E—GovernmentDigitalGovernment)包含狹義和廣義的定義美國得克薩斯州數字政府規劃(StateofTexassElectronicGovernmentStrategicPlan)中將數字政府明確定義為：各級政府與公眾、企業之間借助電子通信技術開展的政府活動包括：產品及服務的提供和購買．產生及接受(政府)指令．提供及獲取信息以及完成金融交易”。。數字政府被認為是新公共管理理論革命最后的實踐，其成為公共部門改革公共服務的主要推動力其對政府管理的影響更傾向于歸入后新公共管理理論。最早的數字政府可以追溯到1997年，由美國國家科學基金會(USNationalScienceFoundation．NSF)發起并逐步引入。1997年，基于一份關于21世紀邁向數字政府的報告．美國國家科學基金會開始指導美國聯邦政府利用Internet技術來提高公共服務透明度．由此利用現有的先進技術建立高效數字政府的理念初現雛形隨后發展迅猛并迅速得到推廣和應用。僅1997年，世界范圍內有1915個中央級政府機構建立了相應的政府公共網站，2000-2001年．短短一年這一數字增長到9363個(CyPRGCyberspacePolicyResearchGroup．虛擬政策研究中心，2001)。，美國以擁有403家政府公共服務網站(這里僅以數量計．不論服務質量)獨霸數字政府發展的鰲頭，一些發展較早的國家包括法國．巴西、葡萄牙及丹麥等也建立了政府公共服務網站。加特納(Gartner．2000)將數字政府的特征概括為：數字政府即通過各種技術、網絡及新媒體發展．推動政府機構內部及社會91、部的連續轉型，從而對政府提供的公共服務，參與公共事務活動的能力和管理水平進行最優化的結果，其實質是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。帕爾多(Pardo2000)進一步概括了數字政府區別于傳統政府的主要功能：(1)公眾獲知政府信息更加便利(2)更加清晰地遵守～般性規則；(3)公眾借助政府提供的數字平臺和公共協助更有效地取得個人利益(4)政府之間活動及政府與企業之間活動的便利和公開：(5)政府對政府的信息和服務融合(6)公眾參與公共管理活動的更廣泛性。數字政府將進一步帶動整個社會信息技術的融合和應用．形成“數字政府——數字企業——數字公眾三位一體的數字社會。方(Fang．2002)將數字政府的類型概括為八種：政府一市民(Government—to-C…tzenG2C)；市民一政府(Citizen—to-GovernmentC2G)政府一企業(Government—fo—BusinessG2B)企業一政府(Business-to—GoVernmenIB2G)政府一政府供職人員(Govemment—t0一EmployeeG2E)：政府～政府(Government-to-Government，G2G)j政府一非營利組織(Government-to-Nonprofit．G2N)非營利組織一政府(NOnproflt～to—Government．N2G)。數字政府的建立需要重視其中的五種關系：市民一政府(Cltizen-to-Government，C2G)企業一政府(Business-to-GovernmentB2G)政府一政府(Government-to—Government，G2G)；政府一非營利組織(Government-to-Nonprofit．G2N)：政府一政府供職人員(Government—to—Employee．G2E)。

具體來看，首先，市民一政府的關系反映了公眾個人對政府提供的公共信息與服務的需求這些服務包括發放有關許可和執照如駕駛許可，漁業許可等．不僅包括納稅人對中央政府及地方政府的稅費支付。也應該囊括政府對納稅人的退稅等服務。其次，企業一政府的關系主要是企業、商務活動及合作組織對政府提供服務的需求．包括營業許可用工信息及經營選址等服務。最后政府一政府(GOVernment～to—GovernmentG2G)；政府一非營利組織(Government-to—Nonprofit，G2N)：政府一政府供職人員(Government—to-Employee．G2E)的這三種關系源于其三者相互之間及其自身內部機構及政府供職人員提供及完善政府服務的要求包括政府公務活動、政府采購及政府內部資金轉移及其他相關的服務。目前數字政府的發展階段主要存在于市民一政府(Citizen-to-GoVernmem，C2G)：企業一政府(Business-to-GovernmentB2G)：政府一政府(Government-to-GovernmentG2G)這三種關系之間．尤其是前兩種服務需求較大．發展較快。

由此．現代城市數字管理系統強調不同機構與組織之間相互傳遞信息，構成內外部聯動的“開放式循環。其中內部的信息雙向流動包括地方政府與中央政府之間，以及這兩級政府與非營利組織之間的交流。外部信息流動分支包括地方政府與公眾之間以及地方政府與企業之間的相互傳遞。這里．地方政府不僅承擔著本級政府與公眾和企業之間的信息、服務聯通，更重要的一個方面是，其是公眾及企業與中央政府之間信息交換的媒介。中央政府向公眾和企業的各種信息．需要通過地方政府的相關活動進行傳遞和解讀因此．地方政府在整個數字整合系統中承擔著舉足輕重的作用是中央政府信息傳遞與反饋的主要渠道這顯示出城市管理系統的重要性，地方政府建立的城市管理系統不僅提供了公眾與企業及其他組織需要的信息及服務來源，而且是貫通中央政府信息上下流動的決定性環節通過地方政府實施的城市管理系統，中央政府的各種信息及政策才能得到順暢的和貫徹．意味著借助于城市管理系統，地方政府成為中央政府實現其政策目標的主要執行者，也是公眾及企業信息及其他服務需求的主要提供者。

4啟示

未來．城市公共管理的發展趨勢將更加體現以人為中心．從對人財物等硬件”為重點的管理轉向以知識和學習等軟件為重點的柔性化管理管理的決策、執行和監督將完全建立在數字化基礎之上，并不斷擴大市民參與．實現管理透明與公開。根據上述理論及實踐演進的梳理得到以下幾點啟示：

4．1城市公共管理主體多元化趨勢將更趨明顯．在此基礎上建立的現代城市管理三元治理結構成為必然選擇加快引入私營部門、第三部門等新的組織要素，建立由政府、企業社會組成的多元化主體城市治理結構以彌補政府失靈和市場失靈。在這種三元治理結構中，政府是組織者和指揮者其行為決定和影響其他城市管理主體的活動方式和活動效果：營利性企業和非政府組織配合政府提供城市公共物品與服務，其有利于分擔政府管理事務。提高城市管理運行效率和效益社會公眾作為基礎通過公開與不公開途徑參與城市管理活動，推動城市管理機制內生化轉變其中政府突出其統領與指導作用，企業突出其專業與獨立作用，社會突出其監督與制衡作用．三者地位應相差無幾，完成小政府+大社會的改造。在城市管理活動中，政府的職能更多地是提供良好的交易環境、保證公正的交易制度、進行有效的市場監管對于城市公共服務中的自然壟斷產品．建立嚴厲的政府監督下的市場供給體制．對于共有資源或純粹公共產品和服務的供給．政府作為投資主體可以通過市場交易委托給專業的建造者或經營者．提供高效高質的第三方產品或服務。

4．2伴隨數字技術及信息．通訊技術的快速發展，城市公共管理技術將逐步實現完全信息化數字城市提供給城市管理強大的技術和數據支持，使城市管理各部門能夠最大限度地利用城市資源實現工作流程的標準化、規范化和網絡化。數字城市強調運用信息技術、地理信息技術、無線通信技術等現代科學技術．在城市管理信息綜合平臺基礎上建立綜合性的管理信息系統，提供準確、適時、有效的信息搜集和加工處理，為城市管理者的決策和職能履行服務。

4．3以推進城市管理資源和管理體系整合為目標，城市公共管理手段科學化水平將有較大提升用科學手段管理城市，是城市管理的必然趨勢．城市管理手段的科學與否直接影響整個城市及各系統的正常協調發展．城市管理運行系統內容繁雜．包括城市交通管理城市市容環境管理、城市舊城區改造管理、城市公共服務保障、城市公共安全管理城市綜合執法等多個領域．涉及面多牽涉面廣．必須采用科學的管理手段才能達到整合管理資源、管理機制提高管理效率和管理水平的目標。

4．4城市公共管理決策系統化需求進一步加強。要求建立有效的城市公共管理決策系統以增強城市公共管理能力隨著城市化的快速發展，城市運行系統日趨復雜．各種活動頻率增加，對城市管理決策的要求進一步提升，決策時需要兼顧社會系統、經濟系統、空間環境系統以及工業、商業金融、交通郵電通訊等各部門子系統之間的協調一致，因此，城市管理決策需要運用系統原理，突出決策的針對性、優化性和統籌性．通過對城市管理目標、任務、方式方法、手段資源、軟硬件條件等各組成要素和大量信息進行系統的歸納分析．經過可行性研究、咨詢、論證及必要的聽證過程才能達到管理決策科學化。

4．5城市公共管理委托機制逐步建立，高效城市委托管理模式將得到廣泛應用城市委托管理模式就是在保持公用事業所有權公有的前提下，政府公用事業管理部門依照法定程序，通過市場競爭從公開市場選擇企業按照雙方簽訂的契約對城市基礎設施公用事業進行建設和管理，形成嚴格意義上的委托合作關系．選擇的企業性質可以是私營企業、國有企業、公私合營企業或外資企業．在經營管理過程中接受政府部門和市民監督。委托管理方式有租賃管理，托管管理特許經營權管理直接管理等政府與受托企業通過簽訂契約明確雙方的行為和職責范圍，受托企業有對公用事業進行技術開發、提供產品和服務的權利和義務，政府有權對受托企業進行監督，并保留對價格進行干預和單方終止契約的權利。這種委托管理模式不僅能夠提高管理效率．發揮市場主體的專業優勢．提高管理和技術水平改善服務質量還能有效預防政府直接承擔管理事務過程中存在的低效與腐?。絹碓匠蔀槌鞘泄芾淼闹饕\行模式．未來這種管理模式將成為城市公共管理的重要途徑之一。