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一、監管方式轉變的意義

1.可以認為，監管方式轉變的最重要意義和作用就在于以最小的管理成本支出和最高的管理效率，最大限度地實現既定的管理目標(也即取得最好的管理效果)。

2.任何監管方式總是為實現一定的管理目標服務的，這就意味著，確定合理、可行而明確具體的監管目標對于監管方式的改革具有決定性的意義。反過來，采用科學、先進的監管方式,必將極大地促進監管目標的實現。例如,建立廣告前置審查制度、商標定點印制許可制度，無疑對抑制虛假廣告、假冒商標這樣的監管目標，起著相當重要的促進作用。然而現在的實際問題是：盡管在某些具體管理目標方面,工商行政管理部門已經取得了很大的成果，但從宏觀看,維護市場經濟秩序的宏觀目標遠遠沒有實現,企業虛假注冊行為大量存在、假冒偽劣泛濫成災,對商業欺詐束手無策,商業信譽危機越來越重；從中觀看,由于沒能找到有效的監管方式和手段,維護要素市場秩序的目標還是空中樓閣；從微觀看,坐等投訴的消極被動監管方式仍然居主導地位,消費者、經營者的合法權益難以有效保護。因此，為了最大限度地實現管理目標、取得更好的管理效果，改革監管方式實際上是工商行政管理部門的必然選擇。

3.市場經濟條件下任何單位都必須講求經濟效益，行政執法部門的經濟效益就是而且只能是反映在管理成本上。從理論上分析,管理成本最小而又能產生較好管理效果的監管方式,就是最好的監管方式(這里的管理成本應該包括財力、物力、人力、以及時間等各種管理要素的支出)。但在實際上,真正從管理成本的角度研究監管方式的改革和創新是很少的,特別是系統地考察管理成本與監管方式之間的關系來作最優選擇則更少。事實上,集貿市場駐場式的監管模式造成的管理成本是越來越高,長達4個月、花費大量人力、手工操作的企業年檢方式以及地毯式查處無證經營的監管方式等，其管理成本都是較高的。從更寬的角度分析管理成本，就不能不考慮到監管方式對企業成本(也就是社會成本)的影響。各部門對企業的輪番檢查、輪番收取管理費、各部門獨立的年審制度、企業登記時的層層審批產生的行政效率低下、消費者投訴的渠道不暢等,無疑都大大增加了社會成本。盡管到目前為止，也許誰也說不清楚到底有多大的工商管理成本和社會成本損失,但作為事實是客觀的。因此，改革和完善工商行政管理監管方式，是市場經濟發展對工商部門提出的必須講求經濟效益新的更高的要求。

4.監管方式與監管效率的關系，在于在某一監管方式條件下對監管問題的快速反應和快速解決的能力和程度。盡管監管效率常常受制于監管方式以外的因素,如管理人員的素質、技術裝備、體制條件等,但監管方式的改革和創新仍然對監管效率有相當大的影響。例如，案件舉報電話的公開與否、舉報有獎與否的監管方式，其管理效率顯然是會不一樣的。又如企業登記時的場地調查,是直接由登記機構還是間接由屬地工商所進行,會產生不同的管理效率和效果。隨著市場經濟的不斷發展、管理隊伍素質的不斷提高、以及技術裝備的不斷更新，對工商部門的管理效率實際上提出了越來越高的要求，而改革和完善監管方式是提高監管效率的重要途徑。

二、監管方式轉變的條件

5.監管方式轉變取決于許多內外條件(或因素)。當內無動力、外無壓力，內無素質、他山無石的時候,只能是因循守舊，絕不會提出監管方式轉變的問題。

然而正是市場經濟首先向工商部門提出了這一問題。市場主體的多元化發展，新興、高層次無形市場的不斷出現，市場行為的千變萬化，商品更新換代的不斷加速,使得工商部門監管市場、維護秩序的難度越來越大。這既是壓力，也是機遇——這機遇就是為工商部門改革和嘗試新的監管方式、實現監管方式轉變，提供了更加廣闊的領域。

6.然而監管方式的轉變畢竟是人們主觀能動性表現的結果。因此管理者、特別是領導者,就客觀成為了影響和制約監管方式轉變的最關鍵因素。監管方式轉變又是工作研究的結果。工作研究既需要豐富的管理實踐經驗，又需要具備豐厚的現代管理知識和技能。監管方式的任何改革、創新和推廣，都需要從實踐和理論的角度予以不斷的探索、系統的總結、科學的評估。這些都以高素質現代工商管理干部自覺、積極運用其管理經驗、管理知識和技能為條件。盡管從總體上看，目前工商管理干部隊伍的素質還遠遠不能滿足這一條件要求，但經過近幾年的培養、吸收、引進，各層次特別是領導層次已經有了一批這樣的隊伍。事實上，新的管理方式往往是個別有頭腦的管理者提出，在個別單位或地區試驗，然后慢慢地在更大范圍內由領導層推廣而實現管理方式轉變的。我們必須發現、關注、重視和利用好這支隊伍。

7.實踐表明：監管方式改革和創新往往遵循著這樣的規律——措施性的監管方式改革和創新是在基層產生，中上層推廣；而制度性的監管方式改革和創新是上層研究，以規章或其他規范的形式產生，由基層實踐。這就要求必須將上層和基層兩種積極性、兩種能量充分有機地結合起來。基層要有銳意改革的精神,敢于創新、敢于實踐；中上層要善于發現、善于總結、及時推廣。同樣，上層要積極研究、認真試點。在不可能在每個中高層次都建立象國家工商總局市場經濟監督管理研究中心（專門研究包括改革和創新監管方式在內的各類課題）這樣的專職研究機構的條件下，發現和總結基層監管方式改革和創新的實踐應是每個中高層領導者的共同職能——所謂必須深入基層,意在其中。

8.傳統監管方式的形成，很大程度上是由政府對社會經濟的態度也即經濟體制條件所決定的。在計劃經濟體制條件下,政府所關心的是計劃，企業是政府的算盤珠,所以必須大力反對擾亂計劃秩序和社會主義公有制經濟秩序的行為，于是打擊投機倒把、限制集貿市場的發展等就成了工商行政管理的首要任務。于是很自然地培養出了以駐場式、檢查站式為主導性的監管方式。這就是說，經濟體制(甚至還包括政治體制)對工商行政管理部門監管方式的改革和創新，也是一個至關重要的影響因素。盡管我們不能說目前的市場監管體制已經非常完善，但也必須認識到，再要就市場監管體制作大的改革和調整是很困難的。現實的問題是在既定的市場監管體制條件下,研究如何轉變監管方式。從理論和實踐結合的角度分析，市場監管體制的本質問題是監管權限的劃分問題。無監管權限當然也就不可能提出所謂監管方式轉變，但有時問題并不是如此簡單明了。比如戶外廣告監管，在許多地方工商部門可以管，城管部門也可以管。由于職能交叉，有的地方政府就協調——由工商監管廣告內容，城管監管廣告規劃、設置。其實，工商部門作為《廣告法》規定的廣告主管部門，如果僅管戶外廣告的內容，也就不成其為戶外廣告的主管部門。問題在于，當政府出面協調時，工商部門是否能說出充分的理由包括監管職權的法定性、監管方式的有效性等，來表明統一監管戶外廣告的合理性。又如律師事務所要不要納入工商部門的登記和監管，也存在同樣的問題。從這里可以看出，管理體制影響和制約著監管方式；但另一方面，監管方式又能反過來影響甚至創新管理體制。

三、監管方式轉變的思路

9.監管方式的轉變不應是僅指某一單個監管方式的轉變，而應是指包括一系列監管方式在內的系統轉變。而系統轉變又只能是單一方式轉變的結果。這就要求我們，應將單一方式轉變與系統方式轉變有機地結合起來。比如企業年檢中的A、B分類法，就要求企業登記檔案、企業變更登記、企業自我約束和相互監督、監督重點等多個方式的相應轉變。又如廣告審查制，就要求廣告審查檔案、廣告監測網絡等方式的變化。一般而言，對某一監管內容、監管對象和監管目標而言，都會有一個起主導作用的監管方式與之相適合，其他的監管方式只是其主導監管方式的補充、延伸和配套。抓住了主導監管方式的轉變也就抓住了問題的關鍵。

10.傳統工商行政管理監管方式的一個重點缺陷就是往往站在片面的、孤立的立場(或角度)，而不是站在綜合的、社會的全方位角度來設計或選擇監管方式。例如工商部門內部各職能機構對企業實行多頭檢查，工商部門與其他相關部門對企業(或市場)實行各自收費、各自年檢、各自監管信息封閉。結果是管理效率低、管理成本高，管理目標也難以實現。這顯然是與市場經濟所需要的現實監管方式是不相適應的。因此，還須首先強調從工商行政管理的綜合整體職能出發，改革和創新監管方式。所謂“出門一把抓，回來再分家”的監管模式，盡管并未持久地堅持下去，但還是產生了較好的效果。這反映出從整體職能出發設計監管方式改革的思路。專業市場管理分局的監管體制模式為充分利用工商部門的綜合整體職能、嘗試新的監管方式提供了體制框架。此外，工商部門還必須站在整個經濟執法機構、站在整個政府和社會的立場來考慮所選擇的監管方式。外資審批和年審一條龍的模式已經進行了富有成效的嘗試。勞務市場整治、藥品市場整治、旅游市場整治都有工商部門的大力參與，這樣的作法其實也是上述思路的體現。因此，以工商部門為主或以工商部門為主管，指導協調其他相關部門綜合整治市場秩序，實施統一收費、統一年檢、加強信息網絡建設和信息共享等，無疑都是可以考慮采用的新的監管方式。

11.從某種意義上說，監督實際就是一個發現、反饋、處理和跟蹤信息的過程。特別是專項監督、突擊監督更是如此。因此，轉變監管方式就不能不充分考慮與信息之間的關系。建立有效的信息網絡和快速反饋系統,既是實現監管方式轉變的必要條件,也是其中的重要內容。線人舉報、企業和消費者投訴、市場例行檢查、企業登記的實質審查、年檢、廣告審查和監測網絡等監管方式，無不是以信息為先導。多條且暢通的信息渠道、快速的信息流通、系統的信息網絡、對信息的較高分析和綜合處理能力,以及對信息的快速反應能力,都是轉變監管方式需要充分予以考慮的因素。

12.從總體上分析，工商部門的監管往往與一個“假”連在一起——虛假廣告、假冒商標、假商品、假合同、假企業、假注冊等等。“假”就是提供人為虛假的信息。為了有效打假，工商部門的監管方式必須圍繞三個有關問題進行改革和創新:一是發現“假”，二是驗證“假”，三是建立能有效抑制“假”的產生的市場經濟環境。前面一個問題一般屬于被動的監管方式問題，而后面的問題則是主動監管方式的問題。前面的問題已經有較多的經驗也引起了較大的關注，但后面的問題卻一直是工商部門監管方式中存在的薄弱環節。也許問題并非是工商部門沒有找到有效的監管方式，而恰恰是沒有建立起積極抑制“假”的產生的觀念。因此，必須首先牢固樹立起這樣的觀念，對當今工商部門所遇到的各種“假”現象產生的主、客觀環境進行綜合分析，才能找到行之有效的監管方式，實現監管方式的創新。

13.實踐表明：當生產經營者對自己生產經營的商品受到假冒侵犯時不以為然、消費者明知或能夠意識到是在購買假冒偽劣商品時也無所謂的時候，任何監督方式都是乏力的。因此，增強生產經營者和消費者對自身合法權益的保護意識,充分調動他們的積極性、有效指導并充分利用他們的監督力量，是轉變工商行政管理監管方式時必須注意的重要方面。例如，商標定點印制必須與加強定點企業自我約束、自我監督相結合；登記和認證告示方式必須與設法引起企業和消費者的合理注意相結合；馳名商標保護的信息網絡必須與生產企業的生產銷售信息網絡相結合等等。換句話說，綜合利用生產經營者和消費者的監督，本身就是轉變監管方式的重要內容。

14.以同樣的思路考慮社會輿論監督、行業監督、以及中介組織的監督，也會得出與上面同樣的結論。當強調企業登記時必須進行驗資或評估，實際上也就等于已將對注冊資本的監督責任轉移給了會計師事務所等中介組織，工商部門監督的重點和方式也就相應地應轉變為對會計師事務所等中介組織主體資格、中介行為、中介質量的監督。當把生產經營者的違法行為通過新聞媒體或其他媒介爆光，充分利用社會輿論監督的時候，這種“曝光”的監督方式就已經大大強化了監督效果。這也進一步說明,只有綜合考慮和利用各種因素,才能真正實現工商行政管理監管方式的有效轉變。