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摘要：第三部門和制度供給不是單項的被制約和制約關系，它們之間是辯證的、雙向互動的制約和促進關系。一方面，第三部門必然在制度的制約和規范下參與社會管理、提供公共服務和從事社會公益活動；另一方面，第三部門可以參與社會制度供給過程，既可以為自身爭取生存與發展的制度空間，又可以改變某些領域制度供給滯后的現狀，為整個社會增加制度資本存量，增進社會資本。

關鍵詞：第三部門制度供給辯證關系正式制度非正式制度

學術界在研究中國第三部門現狀時，總要指出第三部門在當前中國缺乏存在和發展的制度空間，言外之意是制度與第三部門之間僅是單向的制約或促進關系，這種觀點有失偏頗。第三部門與制度之間應是辯證的制約與促進關系，二者之間的辯證互動，尤其是第三部門對社會制度供給的促進和提升作用才是第三部門和社會制度供給之間關系的真諦所在，也是第三部門社會功能的應有之義。對二者之間的辯證關系作深入研究，闡明第三部門在制度供給，尤其在改變中國當前制度供給相對滯后現狀中的重要作用，是本文的主旨所在。

一、第三部門、制度、制度供給的內涵

第三部門的概念是20世紀70年代末在西方形成并流行起來的，它源于人們對社會構成“兩分法”的重新審視和再劃分。最早沖破“兩分法”的束縛，提出“第三部門”概念的是美國學者利維特。他認為，以往人們把社會組織一分為二——非公即私，非私即公——的劃分方法忽略了大批處于政府和私營企業之間的社會組織，指出這類社會組織所從事的是政府和私營企業“不愿做，做不好，或不常做的”的事，并進而把這類社會組織統稱為“第三部門”[①]。聯合國憲章第71條將第三部門定義為：第三部門是指國際范圍內從事非營利性活動的政府以外的所有組織，其中包括各種慈善機構、援助組織、青少年團體、學會、合作協會、經營者協會等。[②]由此可見，第三部門指的是介于政府部門與企業部門之間或之外的社會部門，它是除政府機構和營利機構以外的社會組織，它與政府部門以及企業部門共同構成現代社會的三大支柱。第三部門對公共管理的功能主要有：推動社會經濟發展，有助于解決社會就業問題；為社會提供廣泛的社會公共服務；有利于維護公民權利，制約政府權力，參與公共決策，推進民主政治；有利于增進和激發服務公益和承擔社會責任的公民精神，促進自律性社會秩序的形成和維護社會的穩定；第三部門對社會資本的積累有積極貢獻[③]。這里，第三部門促進自律性社會秩序的形成和維護社會穩定以及促進社會資本積累的功能，指的就是第三部門可以參與社會制度供給過程，促進社會制度的供給，以增進社會資本存量。

人類社會各種經濟主體都在特定的環境中進行著各自的經濟行動，這種活動必然要建立在一定的信任與秩序基礎之上，在毫無秩序的地方，社會交往的代價必然高昂，也就無信任和合作可言。但特定的社會權力結構與利益分配格局決定了各種經濟主體行動的動機和目的，同時由于存在著“知識問題”以及“經濟人”傾向等，都決定了無論人們所處的社會或組織環境給他們規定了怎樣的規范，他們的現實追求都是實現自身效益的最大化，這必然導致各種機會主義和不可預見行為。為了克服各種不可預見性和機會主義行為，就必須有一定的制度規范，使各經濟主體只能在特定制度許可的范圍內選擇和實施自己的行動，以確保必要的秩序和信任，維持各經濟主體的合法利益，增強各種經濟主體從事經濟活動與創新的動力和信心。那么什么是制度？馬爾科姆·盧瑟福認為，制度是行為的規律性或規則，它一般為社會群體成員所接受，詳細規定具體環境中的行為，它要么自我實施，要么由外部權威來實施。制度是人類相互交往的規則。它抑制著可能出現的、機會主義的和乖僻的個人行為，使人們的行為更可預見并由此促進著勞動分工和財富創造。[④]制度作為維持社會秩序的規則系統，對理解人際交往具有重要價值，它在協調個人行動上發揮著關鍵性作用。制度的關鍵功能是通過系統性和非隨機性的關于行為和事件的規則系統來約束人們行為，增進社會秩序，以鼓勵信賴和信任，減少協調人類活動的社會成本與合作成本。當秩序占主導地位時，人們就可以預見未來，更好地與他人合作，也能更有信心地從事創新活動。制度還可以設法克服資源的稀缺性，以促進社會經濟增長。因此制度是一種最重要的社會資本。

制度作為前提條件規定了經濟運行與社會交互關系，就技術而言，制度所決定的社會基本權力結構與選擇取向對經濟人所追求的穩定的均衡更能產生實質性的影響。但制度不是僵化不變的，特定社會的經濟基礎必然決定著上層建筑。一定社會制度維持下的社會經濟必將獲得持續的增長與活力，這種持續的增長與活力又會使舊制度不能適應新的經濟環境的需要，因此制度必須隨著社會經濟技術的發展而不斷創新與變化。社會要想保持持續的經濟增長與活力，必須不斷進行制度創新向社會提供足夠的制度資源以適應需要。諾斯認為制度由“非正式約束（道德的約束、禁忌、習慣、傳統和行為準則）和正式的法規（憲法、法令、產權）組成。”[⑤]就是說制度是一個規則系統，它包括正式制度和非正式制度。因此社會制度的供給與變遷包括正式制度即法律法規和非正式制度即道德、禁忌、習慣、傳統和行為準則等的供給與變遷。從縱向結構來看，社會制度包括制度的目標系統、規范系統、組織系統以及設備系統[⑥]的總體變遷。根據西方社會變遷理論，社會制度的變遷方式有多種分類方法：漸進性變遷和突發性變遷、有限變遷和無限變遷、橫向變遷和縱向變遷、進化變遷和退化變遷、有利變遷和不利變遷等等，但不管是什么種類的變遷又可分為誘致性變遷或強制性變遷。

二、制度供給對第三部門的制約和影響

作為現代社會的三大支柱之一，第三部門的存在、運行和發展必然離不開制度的規范與制約。盡管第三部門已成為中國社會經濟發展的重要力量，但就其能夠和應當發揮的作用而言，還存在著很多問題。第三部門在政府規制和市場的“狹縫”中缺乏應有的生機與活力，主要表現為資源不足、缺乏自主性、能力不強、管理不善等，而不健全的法律政策環境和相應的政府角色異位更是制約第三部門發展的重要因素。與發達國家相比，中國缺乏自由結社的傳統，公民結社意識不強，第三部門的發展缺乏公民文化的支持。同時，中國民主化、法制化水平低，公民基本權利還難得到充分保障，政府權力沒有有效的制約，第三部門發展和功能缺乏法律的有效支持和規制[⑦]，這些都嚴重制約了中國第三部門的發展與壯大，所以有必須要從制度層面著手，實現有效的制度供給以制約政府行為、培養公民結社意識、支持規制第三部門行為、幫助第三部門有效地獲取和利用資源，增強能力。

首先，有效的制度供給可以制約政府行為，促進第三部門的發展模式由政府選擇向社會選擇轉變。中國第三部門的發展模式傳統上對政府依賴較大，政府與第三部門實際上形成了“共生態”，即政府借助各種社團如：共、青、婦、行業協會等進行社會管理，而各種社團又借助政府權威和經濟力量來發展自身，帶有明顯的“官民兩重性”。這種共生態是國家與社會分化不徹底的表現，這導致第三部門缺乏獨立性和志愿性，有的甚至成了“二政府”、“影子政府”。[⑧]目前關于第三部門的發展雖然已經有了一些初步的規范或規則，但規則的實施具有很大的主觀性和隨意性，有著較大的形式主義傾向，從而導致第三部門缺乏主動性和創造性。要改變這種局面，必須要有規范的制度剛性來約束政府行為，這就要求通過必要的制度供給，為第三部門的發展營造良好的法律和制度氛圍，促使政府轉變觀念，以“善治”的理念對待第三部門的發展，為第三部門的發展與壯大提供必要的社會空間。

其次，有效的制度供給有利于培養公民結社意識，為第三部門的發展提供必要的社會基礎。中國是一個缺乏結社傳統的國家，公民結社意識淡漠，同時也由于長期以來受到全能政府的控制以及第三部門自身管理混亂等缺陷的影響，社會對第三部門還缺乏應有的認識和信任。有效的制度供給為社會提供了必要的規范，確保了社會的秩序與信任。通過有效的制度供給可以促使第三部門提高自身的管理能力、有效地整合各種社會資源，參與社會管理，提供服務，改善自身的社會形象，使公民能正確地認識第三部門在社會服務、公共管理、維護公民權利等方面的現實作用，進而增強對第三部門的認同感，形成結社意識，為第三部門的發展與成長提供必要的社會支撐。

再次，有效的制度供給有利于第三部門汲取必要的社會資源，提高第三部門提供公共服務，參與公共管理的能力。第三部門有諸多優點，但第三部門也不是萬能的，它也會“失靈”，主要表現為資金匱乏、缺乏獨立性、服務于專門群體以及內部管理問題等方面[⑨]。制度尤其是第三部門內部的各種管理規則可以為第三部門的發展提供規范的行為導向，促使第三部門實現規范管理，提高第三部門提供公共服務的質量和參與公共管理的能力，防止第三部門“失靈”。

三、第三部門對社會制度供給的影響和制約作用

第三部門需要有效的制度供給為其成長和發展提供支持，它的活動受到既定制度空間的制約和影響，但第三部門在受制度規范制約的同時，也可以通過自身的優勢和行動來推動制度的供給與變遷，使社會制度供給科學及時有效。第三部門可以在以下幾個方面對社會制度的供給發揮作用。

首先，第三部門可以促進社會“內在制度”的供給，促使社會非正式制度發生“誘致性變遷”。諾斯在《經濟史中的結構與變遷》中說：制度“提供了人類相互影響的框架”，“是建立一個社會，或更確切地說是一種經濟秩序的合作與競爭的關系”，并進而指出制度“是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范”[⑩]。可見他已經把道德倫理規范納入了“制度”的范疇，只不過在他看來只有“被制定出來的”道德倫理規范才是制度，從而一定程度上將道德倫理規范排除與制度之外。柯武剛、史漫飛認為根據制度的起源，制度有“內在制度”和“外在制度”之分[11]。所謂內在制度指的是經過人類長期經驗形成，并為一定數量的大眾所認可，通行于整個共同體的規則。這種規則是通過一種漸進式的反饋和調整的演化過程而發展起來的，分析內在制度是經常要利用道德哲學、人類學、心理學和社會學的真知灼見，可見，作為“維持社會秩序的規則系統”或“人類相互交往的規則”，制度系統應該包含著社會的道德倫理規范體系，只不過這種作為制度的“道德倫理規范體系”屬于“內在制度”，而那些經過一定法定程序人為“被制定出來”的法律規范條例等等屬于“外在制度”。

作為社會三元結構的重要一支，第三部門在社會道德倫理規范即社會內在制度的形成和發展中具有重要的作用。第三部門以促進“公眾利益”或“團體利益”為目標，它具有民間性、非營利性、自治性和志愿性等特點，這就對第三部門及其工作人員有著很高的倫理道德要求。第三部門的志愿精神意味著第三部門及其工作人員一般都是在不計部門或個人物質收益的前提下，為整個社會、整個人類的公益和進步貢獻本部門和個人的力量，第三部門的這種精神和行為必然對社會構成示范作用，有助于整個社會倫理道德的提高與進步，促進整個社會的秩序與信任，增進社會資本。另一方面，由于第三部門從事社會管理、提供公共服務的目的是為了促進公益，這決定了它在從事社會經濟活動時必然要站在公益的角度，不斷地尋找更有效地服務于公益的方法，這有助于突破社會的陳規陋習，而這種突破正因為其公益性更容易得到整個社會的認同，從而可以減少打破舊有道德倫理規范束縛的阻力，有利于在整個社會上確立起新的與時俱進的道德倫理規范。

其次，第三部門可以參與“外在制度”的“制度過程”，促進“外在制度”供給的科學性和有效性。所謂外在制度指的是因設計而產生，它由一個如政府那樣高踞于社會之上的權威機構來正式執行，這些規則由一批人設計出來并強加于社會。金肯斯認為公共政策過程可以劃分為七個階段：創始階段；情報階段；謀劃階段；決策階段；執行階段；評估階段；終結階段[12]。這里可以借鑒金肯斯的劃分方法，將制度形成過程也劃分為七個階段。一般來說，社會外在制度的供給是由高踞于社會之上的政府權威來主導的，但在外在制度的形成過程中，第三部門也可以發揮它的影響作用，甚至可作為“關鍵行動者”參與制度過程，使外在制度供給科學、及時、有效。制度創始階段，第三部門既可以通過自己的倡導和提議，引起政府注意那些隨著社會經濟技術發展出現的的新領域、新問題，幫助政府及時制定出新的制度以規范人們行為，又可以建議政府及時修改那些已經過時的、不適應新的經濟形勢需要的現行法律制度，使其適應經濟技術發展的需要。情報階段和謀劃階段，第三部門可通過自己的中介作用，為政府提供各種有用的信息，及時向政府傳達社會公眾的各種利益訴求，或直接參與政府的謀劃過程，為政府出謀劃策，提出一定的制度設計方案以供政府參考與選擇。決策階段，第三部門可以幫助政府正確地分析各種可供選擇的制度方案或條款，提出自己的意見和建議，對政府的制度制訂施加自己的影響，幫助政府選擇出符合社會需要、適應社會發展、有利公共福祉、行之有效的制度規范，使政府的制度供給更加科學合理。在制度執行、評估和終結環節，第三部門可以以中間人、受眾、局外人的不同身份對制度的執行及其實施后果進行監督、評估和反饋，以便政府及時了解掌握不同制度的運行情況，對制度中的不合理因素做出調整、改進和變遷，促進舊制度的終結和新制度的產生與實施。

再次，第三部門可以通過內部管理制度的創新為社會制度的供給與創新積累資源。社會制度是一個多方面多層次的規則系統。第一層次的社會制度是關于社會形態方面的規定；第二層次的社會制度是指一定社會形態下的具體社會制度，包括經濟制度、家庭婚姻制度、政治制度、文化制度；第三層次的社會制度，是指具體社會制度規范下的各個具體工作部門的辦事程序規則或各種具體崗位上的社會成員的行為模式要求。第三部門作為促進社會公益的部門，它在參與社會管理、提供公共服務時，同樣要追求效率，要追求社會效益和行動效益的最大化，因此它必須不斷地完善自己的內部管理，創新管理理念、管理方式和管理流程，提出新的管理理論，進行新的管理實踐，這些都可以為社會第三層次的制度創新與供給提供新的資源支持。

最后，第三部門還可以通過自己的努力，為自己的發展和壯大爭取更大的制度空間。通過自己的實踐活動，第三部門可以取得社會和政府的信任，以引起社會和政府的重視，從而為自己的生存和發展爭得應有的制度空間，并進一步用這種制度空間來規范自己的行為，也是第三部門和制度供給之互動關系的應有之意，這里不再贅敘。

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[①]王紹光.多元系統——第三部門國際比較研究[M].杭州:浙江人民出版社,1999,p6.

[②]吳忠澤.發達國家非政府組織管理制度.[M].北京:時事出版社,2001,p6.

[③]黃健榮等.公共管理新論[M].北京:社會科學文獻出版社,2005,p223-227.

[④][德]柯武剛、史漫飛.制度經濟學——社會秩序與公共政策[M].韓朝華譯,北京:商務印書館,2000,p35.

[⑤][美]道格拉斯·C·諾斯.制度變遷與經濟績效[M].劉守英譯,上海:三聯書店,1994,p3.

[⑥]賀培育.制度學：走向文明與理性的必然審視[M]。長沙:湖南人民出版社,2004,p152-157.

[⑦]黃健榮等.公共管理新論[M].北京:社會科學文獻出版社,2005,p231.

[⑧]王玉瓊、唐樺.國家與市民社會關系的社團市郊分析[J].中共福建省委黨校學報,2001,(9).

[⑨]黃健榮等.公共管理新論[M].北京:社會科學文獻出版社,2005,p229-230.

[⑩]轉引自賀培育.制度學：走向文明與理性的必然審視[M]。長沙:湖南人民出版社,2004,p72-73.

[11][德]柯武剛、史漫飛.制度經濟學——社會秩序與公共政策[M].韓朝華譯,北京:商務印書館,2000,p34.

[12]Jenkins,W.I.(1978)PolicyAnalysis,London:MartinRobertson,p17.轉引自米切爾·黑堯.現代國家的政策過程.趙成根譯.中國青年出版社2004.p20.