導(dǎo)語：城市和農(nóng)村社區(qū)自治研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：社區(qū)自治作為一種推進(jìn)基層民主的有效形式被提上議事日程是社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果。社區(qū)自治作為一個(gè)學(xué)術(shù)名詞，與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐是有一定的差距的。城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的自治有著一定的相似之處，但二者之間的差距也是比較明顯的。我國(guó)的社區(qū)自治是在非均衡狀態(tài)下進(jìn)行的，雖然取得了比較大的成績(jī)，不過要想達(dá)到理想的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧，還有很長(zhǎng)的路要走。

關(guān)鍵詞：社區(qū)；自治；制度變遷

一、社區(qū)和社區(qū)自治

“社區(qū)”一詞最早由德國(guó)社會(huì)學(xué)家F•騰尼斯在1887年《社區(qū)與社會(huì)》一文中提出。他認(rèn)為，社區(qū)是基于親族血緣關(guān)系而結(jié)成的社會(huì)聯(lián)合。中文“社區(qū)”這個(gè)詞語，最初是費(fèi)孝通在1933年介紹美國(guó)芝加哥學(xué)派創(chuàng)始人帕克的社會(huì)學(xué)時(shí)，用來翻譯英文Community一詞的。帕克之后,不斷有社會(huì)學(xué)家對(duì)社區(qū)的涵義進(jìn)行探索并形成不同的理論流派。不同的流派之間雖然存在這樣那樣的差別,但在社區(qū)是人們對(duì)其具有歸屬感和認(rèn)同感的區(qū)域社會(huì)這一點(diǎn)上卻已形成共識(shí)。后人又完善歸納出構(gòu)成社區(qū)的七大要素：(1)人口，(2)地域，(3)經(jīng)濟(jì)，(4)社區(qū)的專業(yè)分工和相互依賴關(guān)系，(5)共同的文化制度，(6)居民的凝聚力和歸屬感，(7)為社區(qū)服務(wù)的公共設(shè)施。在社會(huì)學(xué)角度，社區(qū)就是一個(gè)小社會(huì),社會(huì)學(xué)家常把它做為研究大社會(huì)的起點(diǎn).我國(guó)著名社會(huì)學(xué)家鄭杭生認(rèn)為,社區(qū)是進(jìn)行一定的社會(huì)活動(dòng)，具有某種互動(dòng)關(guān)系和共同文化維系力的人類群體及其活動(dòng)區(qū)域。

社區(qū)作為一個(gè)學(xué)術(shù)名詞,與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中是有一定的差距的。唐忠新先生認(rèn)為中國(guó)社區(qū)屬于基層法定社區(qū)，將城市的區(qū)、街、居委會(huì)轄區(qū)都視為社區(qū)。我們認(rèn)為，社區(qū)自治是社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)所在，社區(qū)建設(shè)中要注重政府部門的指導(dǎo)作用，更要注重社區(qū)中居民的認(rèn)同感、歸宿感和利益的相關(guān)度，唯有這樣才能順利的開展社區(qū)建設(shè)，更為真實(shí)的體現(xiàn)社區(qū)建設(shè)的自治精神，推動(dòng)基層民主的發(fā)展。因此,要推社區(qū)自治,首先必須將其操作化。有幸的是,當(dāng)前我國(guó)社區(qū)自治的實(shí)踐已經(jīng)突破了原有理論設(shè)定的框架,將社區(qū)重新定位于基層社會(huì)管理體制的平臺(tái),社會(huì)結(jié)構(gòu)從“多體(單位)一元(國(guó)家權(quán)力)”向“多元一體”的結(jié)構(gòu)性變化,溝通國(guó)家與社會(huì)之間的橋梁己成為新型社區(qū)的題中之義和必須具備的功能,即基層自治必須以新型社區(qū)為載體,新型社區(qū)是具有中國(guó)特色的民間社會(huì)(市民社會(huì)),自治是其應(yīng)有之義。

我國(guó)《憲法》規(guī)定:“我國(guó)城市的居民委員會(huì)和農(nóng)村的村民委員會(huì),是基層群眾性自治組織”。《居委會(huì)組織法》根據(jù)憲法的規(guī)定,對(duì)居委會(huì)的性質(zhì)和職能做出了明確的法律解釋,在第二條中規(guī)定:“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性組織。”時(shí)下所建立的新型社區(qū)體制,是在遵循憲法和居委會(huì)組織法的根本原則和精神的前提下,所進(jìn)行的一次改革,社區(qū)的自治性質(zhì)及其“三自職能”仍然沒有變。以自治為導(dǎo)向的社區(qū)定位與劃分社區(qū)自治是符合法律規(guī)定,且受法律保護(hù)的行為。社區(qū)自治作為體現(xiàn)我國(guó)人民代表大會(huì)政治制度,推進(jìn)民主政治建設(shè),人民群眾參與國(guó)家管理,創(chuàng)造自己幸福生活的有效形式,是一種有限的自治,即在新的社會(huì)條件下,我們實(shí)行的社區(qū)自治并非是無原則的自治,而是要在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,在政府的指導(dǎo)下,發(fā)揮社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)內(nèi)各種協(xié)會(huì)組織的作用,實(shí)現(xiàn)依法自治。由于國(guó)家與社會(huì)之間的互動(dòng)不是等值互補(bǔ)的,即社會(huì)自主性和獨(dú)立性的發(fā)展程度不單純由國(guó)家權(quán)力從社會(huì)中退出的程度決定,它在很大程度上還取決于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化、社會(huì)發(fā)展的水平、社會(huì)個(gè)體的素質(zhì)以及社會(huì)動(dòng)員的程度。因此,基層自治發(fā)展所要求的政治發(fā)展還需要有另一種政治發(fā)展,即在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行新的、有效的動(dòng)員和整合,以充分培育基層群眾自治發(fā)展所需要的社會(huì)基礎(chǔ)。可見,中國(guó)社區(qū)自治的推進(jìn)必將是一個(gè)規(guī)劃性的變遷過程,其體現(xiàn)為當(dāng)前基層政權(quán)力量通過社區(qū)建設(shè)耒動(dòng)員和整合正日益從“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)化的城市居民,培育居民的社區(qū)認(rèn)同、公益觀念和參與意識(shí)。

二、社區(qū)比較：非均衡中國(guó)下的城市與鄉(xiāng)村自治

我國(guó)城鄉(xiāng)基層自治制度建立的時(shí)間尚不長(zhǎng)，其突出特點(diǎn)之一就是發(fā)展不平衡。農(nóng)村村民自治在20世紀(jì)80年代初就開始出現(xiàn)，但直到1998年才在全國(guó)廣泛實(shí)行。城市社區(qū)自治的萌芽形式從20世紀(jì)50年代初就已產(chǎn)生，但直到20世紀(jì)結(jié)束之際才在全國(guó)廣泛推行。而在城鄉(xiāng)基層自治發(fā)展中，農(nóng)村率先崛起，正在深度擴(kuò)展；城市迅速突破，正在向廣度蔓延，在其發(fā)展中有著不同的特點(diǎn)，并由于相關(guān)因素的制約而影響其走向。

從萌芽形式看，中國(guó)城市社區(qū)自治比農(nóng)村村民自治萌生更早。早在20世紀(jì)50年代初期，城市就建立了居民委員會(huì)。但是，50年代以后形成的城市社會(huì)是以“單位制”為主體的。各個(gè)企事業(yè)單位從屬于各級(jí)政府，城市成員從屬于各個(gè)單位。單位自成一體，包攬其成員的所有事務(wù)。居民委員會(huì)只是由少數(shù)缺乏就業(yè)能力而未能進(jìn)入“單位”的人所組成，不僅處于邊緣地位，而且高度依附于政府。為此，城市社會(huì)被高度結(jié)構(gòu)化于國(guó)家體系，國(guó)家與城市社會(huì)幾乎是重合的，城市社會(huì)的自主性及城市居民自治空間十分狹小。但是，這種國(guó)家與社會(huì)高度重合的結(jié)構(gòu)難以持久。自20世紀(jì)60年代，隨著城市人口的迅速增長(zhǎng)，一部分成員因?yàn)殡y以進(jìn)入“單位”而游離于“單位制”社會(huì)以外。成千萬的城市成員“上山下鄉(xiāng)”到農(nóng)村雖然一度緩解了城市就業(yè)壓力，但20世紀(jì)80年代初城市成員大規(guī)模返城卻造成更大壓力，更多成員無法進(jìn)入單位。這使得原有的國(guó)家統(tǒng)攝社會(huì)的體制不得不發(fā)生動(dòng)搖。因?yàn)檫@一體制是以為社會(huì)成員提供充分就業(yè)等社會(huì)保障為前提的。而使這一體制發(fā)生根本性變化的則是“單位制”本身的解體。在以政企分開起始的城市經(jīng)濟(jì)體制改革中，生產(chǎn)單位的自主性增強(qiáng)；在市場(chǎng)導(dǎo)向下，企事業(yè)單位原來承載的社會(huì)功能被剝離，政府承載的部分社會(huì)職能也要被轉(zhuǎn)移。為此，城市社會(huì)發(fā)生兩方面重大變化。一是非固定單位的成員愈來愈多，二是“單位人”向“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變，人們的需要更多的是依靠社會(huì)而不是單位滿足。一個(gè)自由自主的城市社會(huì)得以產(chǎn)生，并開始促進(jìn)國(guó)家與城市社會(huì)的分離。在城市社會(huì)與國(guó)家的分離過程中，也伴隨著社會(huì)的無序和失范。城市治理面臨的公共秩序、公共衛(wèi)生、公共治安等公共問題愈益突出。如盡管國(guó)家數(shù)次進(jìn)行嚴(yán)厲打擊犯罪活動(dòng)，但城市公共安全仍然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。特別是20世紀(jì)90后期，“”團(tuán)體大規(guī)模的挑戰(zhàn)政府權(quán)威，顯現(xiàn)了加強(qiáng)和改進(jìn)城市治理的緊迫性。為此，國(guó)家民政部在倡導(dǎo)社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)上啟動(dòng)社區(qū)建設(shè)。

城市社區(qū)建設(shè)的實(shí)質(zhì)是在傳統(tǒng)單位制解體的過程中對(duì)社會(huì)進(jìn)行整合，重新建構(gòu)一個(gè)以“社區(qū)制”為主體的治理體系。這一體系試圖在政府權(quán)威能量愈來愈有限的基礎(chǔ)上將一部分治理權(quán)力讓渡給社會(huì)，通過社會(huì)自身的力量管理社會(huì)，以達(dá)至社會(huì)的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。為達(dá)到這一目的，一方面重新劃分社區(qū)，并以新的社區(qū)為基礎(chǔ)構(gòu)造居民組織；另一方面承繼居民自治傳統(tǒng)，促使新建立的社區(qū)居民組織向自治精神回歸。城市社區(qū)自治由此而產(chǎn)生和發(fā)展。從制度變遷的初始路徑看，中國(guó)的城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治有其共同特點(diǎn)：其一，兩者都是由于經(jīng)濟(jì)體制改革所引起的國(guó)家與社會(huì)的分離，并開始出現(xiàn)一個(gè)自由自主社會(huì)空間而發(fā)生的；其二，兩者都是為了解決國(guó)家與社會(huì)分離過程中出現(xiàn)的緊迫性公共問題而對(duì)治理體系的變革；其三，治理體系變革的重要特點(diǎn)是向基層社會(huì)和公民讓渡和下放部分治權(quán)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效整合。結(jié)果是基層社會(huì)和公民通過運(yùn)用這部分治權(quán)而行使民主權(quán)利，由此啟動(dòng)了社會(huì)民主化進(jìn)程。

由于城市與農(nóng)村在制度變遷中的次序和城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)不同，城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治在制度變遷的路徑和特點(diǎn)方面又有不同之處：

第一，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革率先從分散落后的農(nóng)村地方開始，使農(nóng)村村民自治一開始具有較強(qiáng)的自發(fā)性，村民自治的特點(diǎn)較為突出。城市社區(qū)自治則具有很強(qiáng)的規(guī)劃性，主要是政府有意識(shí)地推進(jìn)社區(qū)建設(shè)過程中產(chǎn)生的，社區(qū)自治只是蘊(yùn)含在社區(qū)建設(shè)之中，其特性尚沒有充分顯現(xiàn)出來。

第二，農(nóng)村村民委員會(huì)作為農(nóng)村的主要組織，對(duì)原有組織具有很強(qiáng)的替代性。而城市社區(qū)建設(shè)中建立的社區(qū)居民委員會(huì)更強(qiáng)調(diào)社區(qū)基礎(chǔ)，沒有也不可能全面取代原有的城市組織，它主要是為城市治理提供了一個(gè)嶄新的制度平臺(tái)。

第三，在農(nóng)村村民自治活動(dòng)中，自治主體基本上都是自然人。而在城市，除了作為自然人的居民外，還大量存在各種單位和組織。因此，在城市社區(qū)自治的制度平臺(tái)上，法人團(tuán)體也是自治活動(dòng)中的重要角色，只是其地位及作用與自然人有所不同而已。

第四，農(nóng)村村民自治建立在土地等生產(chǎn)資料集體共有基礎(chǔ)上，村民一出生就是村莊的當(dāng)然成員，自動(dòng)享受自治權(quán)利。而城市社區(qū)沒有共同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所維系，社區(qū)成員的界定較為困難，其流動(dòng)性較強(qiáng)。在某一社區(qū)出生，之后并不一定就是該社區(qū)成員。不在某一社區(qū)出生，但也可能成為該社區(qū)成員，并享受社區(qū)自治權(quán)利。

第五，農(nóng)村的村民委員會(huì)具有一定的經(jīng)濟(jì)管理職能，自治活動(dòng)的內(nèi)容不僅有公共社會(huì)事務(wù)，還包括經(jīng)濟(jì)事務(wù)。在城市，經(jīng)濟(jì)事務(wù)主要由各種企業(yè)所承擔(dān)，社區(qū)自治組織一般不承擔(dān)管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的職能，自治活動(dòng)的內(nèi)容主要是非經(jīng)濟(jì)的社會(huì)發(fā)展方面。因此，社區(qū)自治與社區(qū)建設(shè)密切相關(guān)，自治與民主緊密相連。民主以平等的個(gè)人權(quán)利為基礎(chǔ)。平等的個(gè)人權(quán)利又來自于平等的財(cái)產(chǎn)支配權(quán)。

在中國(guó)農(nóng)村，土地等主要生產(chǎn)資料為集體所有，作為集體一員的農(nóng)民既是勞動(dòng)者，同時(shí)處于經(jīng)濟(jì)主權(quán)者地位。正因?yàn)槿绱耍茖⒉煌瑢蛹?jí)的管理權(quán)力賦予社員代表大會(huì)和社員大會(huì)，從而蘊(yùn)含著一定的民主自治因素。但政社合一的行政統(tǒng)合和支配使這種民主自治實(shí)現(xiàn)的空間十分有限。只是隨著農(nóng)村“分田到戶”的經(jīng)濟(jì)改革和“政社分開”的政治改革，才為民主自治提供了廣闊的制度空間。公社制廢除后的村民自治組織具有很強(qiáng)的替代性。村民委員會(huì)替代的是原生產(chǎn)大隊(duì)管理委員會(huì)，村民小組替代的是原生產(chǎn)隊(duì)，相當(dāng)多數(shù)的村民在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)還習(xí)慣于稱村委會(huì)為大隊(duì)，稱村民小組為生產(chǎn)隊(duì)。但是，村民委員會(huì)組織畢竟與原公社組織有著根本的不同。最主要的是由于“分田到戶”后，它不再直接組織生產(chǎn)；由于“政社分開”后，它不再直接行使政權(quán)職能。其主要功能是在一家一戶自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上從事公共事務(wù)管理和發(fā)展公共事業(yè)。村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)直接關(guān)系到村民的切身利益，如承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲取、稅費(fèi)的收取、村集體經(jīng)濟(jì)收益的分配、村辦學(xué)校、村建道路等公益事業(yè)的興辦及經(jīng)費(fèi)的籌集、村干部的工作補(bǔ)貼及村集體的公共財(cái)務(wù)等。這就使得村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)必須依靠村民的廣泛參與，村民處于主權(quán)者地位。因此，村民委員會(huì)一開始就是根據(jù)民主自治原則加以建構(gòu)的。1998年修訂通過的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第2條明確規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”同時(shí)，法律還規(guī)定了村民委員會(huì)要按照便于群眾自治的原則設(shè)立，村民委員會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，村的重要事項(xiàng)必須經(jīng)由村民會(huì)議討論決定。由此可見，農(nóng)村村民自治的組織體系建構(gòu)在形式上源自于公社組織，但與公社組織的性質(zhì)又有著根本性的不同，主要表現(xiàn)為村民的主權(quán)者地位得以通過相應(yīng)的形式加以表現(xiàn)。為保障這一主權(quán)者地位，在村民委員會(huì)的運(yùn)作中創(chuàng)立了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的機(jī)制。民主選舉指村民委員會(huì)成員必須經(jīng)由村民直接選舉產(chǎn)生，民主決策指村莊重要事項(xiàng)必須經(jīng)由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定。民主管理指村務(wù)管理必須遵循村民共同制定的村民自治章程等制度，并廣泛聽取村民意見。民主監(jiān)督指村民委員會(huì)的工作必須接受村民的直接監(jiān)督，實(shí)行村務(wù)公開。因此，從制度創(chuàng)設(shè)看，農(nóng)村村民自治強(qiáng)調(diào)村民參與，具有較強(qiáng)的民間性、平等性色彩。

與農(nóng)村村民自治不同，城市社區(qū)自治是在社區(qū)這一新的制度平臺(tái)上形成的。盡管社區(qū)自治的主體是居民，但更突出其社區(qū)地域性。特別是社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)自治具有很強(qiáng)的政府規(guī)劃性。在社區(qū)建設(shè)的初期，政府部門自覺不自覺地按政府模式建構(gòu)社區(qū)組織，從而使社區(qū)組織具有較強(qiáng)的行政化色彩。如在社區(qū)建設(shè)之中，一些地方按照地方行政組織的模式成立社區(qū)管理委員會(huì)，社區(qū)負(fù)責(zé)人被稱之為“小巷總理”；按照地方人大的模式建立社區(qū)成員代表大會(huì)而未建立社區(qū)成員大會(huì)制度，前者被稱之為“小人大”；按照地方政協(xié)的模式建立社區(qū)協(xié)商議事會(huì)。如加上社區(qū)黨組織，社區(qū)與國(guó)家系統(tǒng)一樣，也建立了所謂“四大班子”領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

行政化的社區(qū)組織在運(yùn)作機(jī)制方面具有較強(qiáng)的精英化色彩和代議性民主的特點(diǎn)，社區(qū)成員的廣泛直接參與嚴(yán)重不足。如在中央兩辦23號(hào)文件下達(dá)之前，社區(qū)居民委員會(huì)的選舉基本上都是實(shí)行社區(qū)成員代表大會(huì)間接選舉，社區(qū)干部實(shí)行招聘、考試與選舉相結(jié)合，社區(qū)事務(wù)的決策主要由社區(qū)居民委員會(huì)作出，很少經(jīng)過社區(qū)成員代表大會(huì)討論，更沒有召開過社區(qū)成員會(huì)議。

出于我國(guó)的傳統(tǒng)國(guó)情和由政府主導(dǎo)的改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型，在社區(qū)建設(shè)之初，政府的主要目的是通過行政力量迅速建構(gòu)城市基層組織，社區(qū)組織的行政性較為突出。但是，社區(qū)畢竟不是一級(jí)政府，社區(qū)建設(shè)如果沒有社區(qū)成員的廣泛參與，也難以獲得持久的動(dòng)力。隨著社區(qū)建設(shè)的擴(kuò)展，一些地方開始按照民主自治的導(dǎo)向建構(gòu)社區(qū)組織，并得到中央政府的認(rèn)可。中央兩辦23號(hào)文件將擴(kuò)大民主、居民自治作為社區(qū)建設(shè)的基本原則之一。規(guī)定要按照便于社區(qū)居民自治的原則設(shè)立社區(qū)，社區(qū)居民委員會(huì)屬于社區(qū)居民群眾自治性組織。在社區(qū)內(nèi)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。中央兩辦文件下達(dá)之后，為地方的大膽探索提供了更為廣闊的制度空間。特別是一些地方運(yùn)用農(nóng)村直接民主的經(jīng)驗(yàn)建立新的社區(qū)組織。如在浙江、江蘇、上海中小城市社區(qū)建設(shè)中，新建立的社區(qū)自治組織實(shí)行社區(qū)成員直接選舉，通過“門棟自治”、居民論壇、居務(wù)公開等方式為居民直接參與社區(qū)事務(wù)管理提供更多的制度化渠道。許多地方不再是按照國(guó)家系統(tǒng)，而是根據(jù)社區(qū)自治的原則建立社區(qū)組織，如更強(qiáng)調(diào)社區(qū)成員會(huì)議的地位與作用。特別是在一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市，非常重視社區(qū)中介組織的培育，使社區(qū)自治更能體現(xiàn)自下而上的特點(diǎn)。

三、成績(jī)與問題并存，還有很長(zhǎng)的路要走

從總體上看，我國(guó)的城市社區(qū)自治的組織建構(gòu)正在由起初的行政主導(dǎo)向自治性復(fù)歸，運(yùn)作機(jī)制正在由精英主導(dǎo)向廣泛直接參與擴(kuò)展。我國(guó)城鄉(xiāng)基層自治制度盡管建立時(shí)間不長(zhǎng)，但已展示其不可忽視的成效。

1。創(chuàng)造了國(guó)家與社會(huì)分權(quán)治理的一種新范式。在中國(guó)，長(zhǎng)期歷史上的專制集權(quán)體制使治理權(quán)高度壟斷于皇帝—官僚體系，雖然出于統(tǒng)治成本的考慮，社會(huì)有一定的自治空間，但這種自治權(quán)高度依附于國(guó)家政權(quán)，且沒有法律保障。當(dāng)代中國(guó)城鄉(xiāng)基層自治是在人民主權(quán)基本制度下國(guó)家將部分治權(quán)讓渡于社會(huì)的結(jié)果，并由法律所認(rèn)可。城鄉(xiāng)基層自治組織在法律的框架內(nèi)享有自主管理社會(huì)的自治權(quán)，城鄉(xiāng)居民通過自治組織直接參與基層事務(wù)的管理，自己創(chuàng)造自己的幸福生活。由此在改變傳統(tǒng)的一元性治理結(jié)構(gòu)，在基層社會(huì)層面建構(gòu)國(guó)家與社會(huì)分權(quán)治理體系創(chuàng)設(shè)了基本的制度范式。

2。促進(jìn)公民社會(huì)的形成。在中國(guó)走向民主化的過程之中，必須建立一個(gè)以民主和法治為基本理念的公民社會(huì)。在中國(guó)，市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)了民主導(dǎo)向的政治體制改革。但是，市場(chǎng)化進(jìn)程中出現(xiàn)的自由自主的市民社會(huì)并不能自然導(dǎo)致公民社會(huì)的產(chǎn)生。要將一個(gè)自由的人變?yōu)橐粋€(gè)具有堅(jiān)定的民主和法治理念的人，其唯一方式就是民主實(shí)踐。中國(guó)城鄉(xiāng)基層自治制度第一次大規(guī)模地將民主與法治制度輸入到基層社會(huì)，成為城鄉(xiāng)全體居民最廣泛的民主與法治實(shí)踐活動(dòng)，也成為全體居民學(xué)、運(yùn)用民主的大學(xué)校。正如原全國(guó)人大委員會(huì)長(zhǎng)彭真在通過《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》時(shí)所說的，村民自治是億萬農(nóng)民的民主訓(xùn)練班。因此，城鄉(xiāng)基層自治的發(fā)展將有力的促進(jìn)公民社會(huì)的形成，從而為中國(guó)的民主化進(jìn)程奠定牢固的基礎(chǔ)。

3。推進(jìn)改善黨和政府的治理。與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革一樣，中國(guó)的政治體制改革也是先從社會(huì)和基層開始的。社會(huì)的變化和基層改革一方面改變了原有治理體制的基礎(chǔ)，另一方面也要求進(jìn)一步推進(jìn)治理體制的適應(yīng)性和創(chuàng)新性改革。中國(guó)城鄉(xiāng)基層自治制度是在黨和政府的主導(dǎo)下建立的，它的發(fā)展又推動(dòng)著黨和政府治理方式的改變。如在村民自治的推動(dòng)下，農(nóng)村黨支部實(shí)行“兩票制”選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉，縣鄉(xiāng)基層政權(quán)實(shí)行政務(wù)公開。在城市社區(qū)自治的推動(dòng)下，城區(qū)政府轉(zhuǎn)變職能，重心下移，公共服務(wù)意識(shí)得到強(qiáng)化；通過“民評(píng)官”和發(fā)揮社區(qū)中的人大代表的作用，將政府置于社區(qū)居民的監(jiān)督之下。這種底層變革所引發(fā)的擴(kuò)展效應(yīng)還在繼續(xù)延伸。

我國(guó)的城鄉(xiāng)基層自治是在黨和政府主導(dǎo)下興起和發(fā)展的，其發(fā)展進(jìn)程取決于黨和政府所扮演的角色。這是城鄉(xiāng)基層自治發(fā)展的重要制約因素和外部環(huán)境。在農(nóng)村，自20世紀(jì)50年代以來，黨的組織體系一直延續(xù)下來，并成為領(lǐng)導(dǎo)核心。村莊事務(wù)的治理權(quán)力主要由黨支部，特別是黨支部書記所執(zhí)掌，村民委員會(huì)受黨支部領(lǐng)導(dǎo)。但是村民委員會(huì)由全休村民選舉產(chǎn)生，其權(quán)力基礎(chǔ)在程序上的更具有廣泛性。根據(jù)法律，村務(wù)大事必須經(jīng)由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定。這無疑會(huì)改變?cè)械臋?quán)力格局。在村莊內(nèi)部，如何處理好村黨支部和村民委員會(huì)的關(guān)系，如何處理村民會(huì)議或村民代表會(huì)議集體討論決策和村支部決策的關(guān)系便成為村民自治能否有效貫徹的主要因素。而在村莊外部，根據(jù)法律，村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助，而不是命令與服從的關(guān)系。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理要依托村民委員會(huì)加以實(shí)施。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)以各種方式影響和控制村民委員會(huì)的活動(dòng)，從而壓縮村民自治的空間。因此，“兩委關(guān)系”（村支部與村委會(huì)）和“鄉(xiāng)村關(guān)系”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)）便成為農(nóng)村村民自治發(fā)展的主要制約因素。目前在這方面尚沒有出現(xiàn)突破性的進(jìn)展。

而在城市社區(qū)自治發(fā)展中，黨和政府所扮演的角色方面有了一些新的突破。由于原有的居民委員會(huì)處于城市社會(huì)的邊緣，居委會(huì)的黨員不多，黨組織也不健全。從事居務(wù)管理的主要是居委會(huì)成員。在城市社區(qū)建設(shè)中，雖然強(qiáng)調(diào)社區(qū)黨組織建設(shè)，但黨組織的權(quán)威力量和影響不如農(nóng)村大。特別是黨組織和社區(qū)自治組織是在社區(qū)建設(shè)中同步建立的，社區(qū)成員代表大會(huì)和社區(qū)協(xié)商議事會(huì)等組織相應(yīng)建立，使社區(qū)黨組織一開始就在社區(qū)自治的基本制度架構(gòu)下運(yùn)行。在社區(qū)事務(wù)管理中，具有多樣合作治理的特點(diǎn)，黨組織和自治組織的關(guān)系較為寬松。與此相應(yīng)，為了創(chuàng)建城市治理的新的制度平臺(tái)，在社區(qū)建設(shè)的一開始，一些實(shí)驗(yàn)區(qū)的政府就注意按照自治的原則構(gòu)造一種新型的政府與社區(qū)的關(guān)系。如沈陽市在賦予社區(qū)組織自治權(quán)的過程中，明確規(guī)定社區(qū)自治包括社區(qū)組織有權(quán)拒絕政府部門不合理的任務(wù)攤派。武漢市江漢區(qū)更是從社區(qū)建設(shè)一開始就強(qiáng)調(diào)為保障社區(qū)自治，政府工作必須重心下移，轉(zhuǎn)變政府職能，變過去的單向的行政管理為以服務(wù)為基礎(chǔ)的管理，將政府工作置于社區(qū)居民的監(jiān)督之下，實(shí)行“民評(píng)官”。這種在社區(qū)建設(shè)構(gòu)造的政府與社區(qū)組織之間的新型關(guān)系無疑為社區(qū)自治的發(fā)展提供了較為寬松的外部環(huán)境。

當(dāng)然，城市社區(qū)自治在黨組織與自治組織、政府與自治組織的關(guān)系方面的突破性進(jìn)展，與城鄉(xiāng)自治組織所承擔(dān)的功能和面臨的治理壓力不同有關(guān)。在農(nóng)村，村民委員會(huì)承擔(dān)區(qū)域內(nèi)所有事務(wù)的管理，包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)管理的職能。政府往往將包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展在內(nèi)的各種行政指標(biāo)直接下達(dá)給村。為保證這些任務(wù)的完成，政府更多的運(yùn)用直接的行政干預(yù)方式，由此必然壓縮村民自治的發(fā)展空間。特別是政府在下達(dá)行政任務(wù)時(shí)，不僅沒有向村支付行政費(fèi)用，反而要求村里支付更多的財(cái)力，導(dǎo)致為獲利而收權(quán)。而這勢(shì)必增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，并加劇村民與村干部的緊張關(guān)系，從而影響村民自治的開展。與農(nóng)村不同，城市的經(jīng)濟(jì)功能主要由企業(yè)組織所承擔(dān)，社區(qū)居委會(huì)主要承擔(dān)的是非經(jīng)濟(jì)的社會(huì)事務(wù)。政府沒有必要向社區(qū)居委會(huì)下達(dá)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，并以行政壓力的方式促使其完成。這是政府與社區(qū)的關(guān)系較為和諧的重要原因。特別是城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，政府不僅不向社區(qū)收取行政管理費(fèi)用，而且為社區(qū)提供財(cái)政支持，不僅放權(quán)，而且讓利。如武漢市江漢區(qū)在社區(qū)建設(shè)中明確提出“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，權(quán)隨責(zé)走”，要求社區(qū)協(xié)助政府部門做事，政府必須支付相應(yīng)的費(fèi)用。不僅政府為社區(qū)干部支付工資，而且社區(qū)干部的報(bào)酬取決于其社區(qū)工作及其社區(qū)成員的評(píng)價(jià)。這自然有利于保障社區(qū)干部努力為社區(qū)居民服務(wù)，建立和諧的社區(qū)關(guān)系。

雖然城市社區(qū)自治發(fā)展的環(huán)境較為寬松，但與村民自治相比，也面臨社區(qū)參與不足的問題。在農(nóng)村，村莊是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)融為一體的共同體，經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)聯(lián)度較高。為維護(hù)和擴(kuò)展其經(jīng)濟(jì)利益，村民積極參與公共事務(wù)。這正是農(nóng)村村民委員會(huì)實(shí)行直接選舉能夠取得較好成效的重要原因。而在城市，居民的經(jīng)濟(jì)利益與其工作單位密切相關(guān)，與社區(qū)的關(guān)聯(lián)性不直接。在缺乏經(jīng)濟(jì)利益的牽引下，城市居民對(duì)于社區(qū)公共事務(wù)缺乏足夠的參與熱情。這在公共意識(shí)較為薄弱的現(xiàn)階段中國(guó)，尤其突出。這也是城市社區(qū)自治組織大多實(shí)行間接選舉的重要原因所在。所以，就公民參與的深度和廣度而言，城市尚不如農(nóng)村。

在我國(guó)城鄉(xiāng)基層自治發(fā)展中，還面臨著共同性的問題，這就是自治能力的培育。農(nóng)村村民自治的行政壓力較大和城市社區(qū)自治的參與不足都與此相關(guān)。這是因?yàn)椋瑹o論是農(nóng)村村民委員會(huì)，還是城市社區(qū)委員會(huì)都帶有很強(qiáng)的政府建構(gòu)性，公民的自組織性較弱。而公民的自我組織則是自治的重要條件。只有當(dāng)農(nóng)民通過自我組織，學(xué)會(huì)和掌握依法自治，才能有效抵制不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)。而社區(qū)群眾組織的發(fā)育，則有利于擴(kuò)大城市居民的參與。總之，只有最終由公眾的積極參與和發(fā)揮主導(dǎo)作用，才是社區(qū)自治的根本之意。

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