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一、會計委派制度來源于基層實踐，是我國經濟改革和當前經濟生活的客觀要求

在新舊經濟體制轉軌時期，由于新的體制尚未完全建立，與社會主義市場經濟相適應的法律體系尚不完備，社會監督體系尚不健全，必然會在社會經濟生活中出現一些亟待解決的問題。如一些行政事業單位由于內部控制制度和監督機制不健全，導致預算內、外資金管理失控，賬外設賬、私設“小金庫”；一些單位領導人干擾會計人員依法履行職權，授意、指使、強令篡改會計數據，轉移國家資產，偷逃稅收，甚至貪污賄賂，侵吞公款；會計人員“站得住的頂不住，頂得住的站不住”的現象仍然存在等。這些問題產生的原因很多，但監督機制不健全，尤其是現行會計人員管理體制下單位會計監督難以發揮有效作用是其重要原因之一。為此，改革會計人員管理體制，試行會計委派制度就勢在必行。從一些單位試點的情況看，試行會計委派制是解決上述問題的一種有益嘗試，效果也比較明顯，其主要表現在以下幾個方面：一是通過會計委派，解決了會計人員的后顧之憂，增強了責任心，有利于會計監督職能的發揮；二是通過會計委派，實現了單位行政領導權與會計監督權的分離和制約，保障了會計人員依法行使職權，提高了會計信息質量；三是對行政、事業單位建立會計集中核算中心，對會計人員集中委派，將各單位財政性資金集中到會計核算中心的賬戶上，有利于對財政資金進行全過程的監督和管理；四是加強了國有企業內部監督機制，在一定程度上防止了國有資產的流失。

二、會計委派制實現形式多種多樣，其核心是建立行之有效的會計監督機制

財政部、監察部聯合印發的《關于試行會計委派制度工作的意見》要求，“根據會計監管要求和會計業務量選擇適當的委派形式。”也就是說會計委派制的實現形式不是一種模式，而是多種多樣的。從各地的試點情況看，歸納起來主要有以下幾種形式：一是向行政事業單位直接委派總會計師、財務總監或會計人員；二是對行政事業單位實行會計集中核算，即一般為在財政部門設立的行政事業單位財務會計核算中心，在保持實行集中核算單位資金使用權和財務自主權不變的前提下，不再設立會計機構，不再配備會計人員，取消各單位的銀行賬號，由財政部門統管會計人員、資金結算和會計核算工作，實行“集中核算，分戶管理”，融會計服務與監督管理為一體；三是“零戶統管”制度，主要是對鄉（鎮）政府下設的行政事業單位（俗稱“七站八所”）進行會計集中核算；四是在國有企業委派財務總監；五是向國有企業委派會計機構負責人或總會計師；六是對農村集體經濟組織實行村賬鄉（鎮）管（審、監）；七是實行單位（公司集團）內部會計委派制。另外，還有對財政撥款的基建項目實行項目會計委派。

三、會計委派制是實行部門預算改革的基礎

實行部門預算改革的主要內容是：制定科學合理、符合實際的定員定額標準，改進和完善預算支出科目體系，細化預算編制。預算單位所有的收支都嚴格按規定標準和相應的科目列入預算，實行預算內外資金統管。預算一經審核批準，財政部門和預算單位都要嚴格遵照執行；財政部門對各部門實行從預算編制、預算下達、資金撥付到資金使用的全過程監督管理，并注重追蹤問效。實行部門預算，各預算單位就必須建立集中統一的財務管理體制，將原來分散的、多頭管理的資金統一集中編制一本預算，統籌規劃，統一安排。在行政事業單位實行會計委派制度，特別是實行會計集中核算制度，建立集中、統一、高效的會計核算體制，雖然各預算單位的財務自主權、資金使用權和領導簽字權不改變，但其原先多頭開設的賬戶將被取消，所有資金將納入由會計集中核算中心統一開設的賬戶，所有開支在單位審核的基礎上再經會計核算中心審核入賬，從而保證了各預算單位開支符合財務會計制度和部門預算，有多少錢辦多少事，專款專用，防止資金相互擠占、挪用。因此，實行會計集中核算，為部門預算奠定了基礎。

四、會計委派制是國庫集中收付制度改革的延伸和補充

按照“小政府大社會”的模式，經營性事業單位逐漸走向市場，各級國家機關將進行機構改革，必將使行政事業單位數量銳減，同時隨著國庫集中收付、政府采購、工資統一發放等改革也將使行政事業單位的會計核算工作量減少，使其逐漸成為一個報賬單位，這與各地試行的會計集中核算制度目標一致。而對行政、事業單位實行會計集中核算是對行政、事業單位實行會計委派制的主要形式之一。國庫集中收付制度包括預算收入集中入庫和預算資金集中支付兩方面。國庫集中收入是征收部門按照稅法的規定，依法征收各種收入，并及時足額地全部交給國庫，中間不能設過渡賬戶。國庫集中支付，就是將各部門的預算編列到各具體使用項目上，如工資和補助工資、購置費、差旅費、會議費等，由國庫統一支付。實行會計集中核算，統一開設賬戶，相應設置總會計、資金會計、統管會計等會計崗位，負責各單位現金、轉賬、匯兌等資金結算和經費撥入、支出、往來款項的收付等業務。專項業務支出按照限額審批程序審批后，集中在核算中心支付。日常零星開支建立備用金制度，各單位憑發票到核算中心報銷。通過實行會計集中核算，能夠全方位、全過程掌握和監督各單位每筆資金的流向、流速、流量，從根本上杜絕在預算執行中的克扣、截留、挪用等現象，從而逐步建立起“統一收付、統一核算、統一管理”和“單一賬戶”的國庫集中收付制度形式。

另外，對行政、事業單位直接委派會計人員也是國庫集中收付制度的有效補充。理由是：（1）國庫集中收付制度解決了預算資金收付環節的控制問題，可以從源頭上控制預算資金的使用方向。但是如何保證對使用財政性資金數額較大的單位和項目，真實、準確地了解資金需求，參與預算編制的全過程，以及對財政資金到位后的日常管理和監控問題，僅依靠國庫集中收付制度還不能完全解決。通過對這些單位實行會計委派和項目會計委派，一是可以使財政監管深入到預算編制的各環節，具體參與和了解預算編制及用款情況，從根本上提高預算的科學性和準確性。二是實行會計委派后，委派的會計人員可以加強對預算單位日常的財務管理，提高財政資金的使用效率。（2）國庫集中收付制度改革是一項復雜的系統工程，涉及到財政管理體制，同時還需要建立一套先進的財政收付信息系統，不可能一流而就。這就需要通過推進會計委派制度，為國庫集中收付制度的建立創造條件。

五、會計委派制是政府采購、“收支兩條線”等財政改革的保證

各單位納入會計集中核算后，政府采購資金可以由會計核算中心統一支付，資金直達供應商，減少中間環節，克服回扣等問題，加快了資金周轉，既保證了專款專用，又提高了資金使用效益。

在行政事業單位實行“收支兩條線”，是從源頭上治理腐敗的重要措施。實行會計集中核算后，各單位所有在銀行的賬戶都要清理、撤銷，由會計核算中心開設統一賬戶，能保證收繳分離、罰繳分離、各項資金按性質合理分流，預算內收入進金庫，預算外收入進專戶；各單位不能直接收款，能夠防止收支不入賬，應繳不繳，坐支挪用，“體外循環”等現象。

綜上所述，對行政、事業單位實行會計委派制，特別是實行會計集中核算制度，是實行部門預算、國庫集中收付等財政改革的基礎、重要手段和有效補充，具有互補性和關聯性。在會計集中核算模式下，實行“單一賬戶，集中收付，統一核算”，同時利用電子計算機管理網絡，構建公共財政基本框架的“操作平臺”，可以履行國庫集中支付的“總出納”，政府采購的“總保管”職能，為編制綜合部門預算提供可靠、詳實的基礎資料，也有利于工資統發、社會保障、“收支兩條線”的貫徹實施，同時也降低了行政事業單位的“行政成本”，提高了政府資金的使用效益，增強了政府的調控能力。實行會計集中核算與其他財政改革的目的是一致的，都是依法理財，改善財政支出結構，解決財政資金分散使用和資金沉淀問題，有效減少擠占、挪用、坐支、浪費財政資金現象，提高財政資金的使用效益。