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摘要：行政指導正在逐漸成為行政管理的重要方式，其適用領域也成為理論界關注的焦點。就教育行政管理而言，傳統計劃體制下的教育行政管理模式的轉變一直是社會關注的熱點，其中擴大行政指導的比重是我國教育行政管理的關鍵問題，它對于教育教學效益的提高具有重要意義。本文站在行政指導的角度，結合教育行業的特點闡述了教育行政指導及其功能、教育行政指導的類型以及強化教育行政指導現存問題的對策等方面的問題。

關鍵詞：教育行政指導；內容；對策

隨著服務行政理念的興起，非強制性行政管理方式日漸受到社會的普遍重視和青睞。教育行政管理中的行政指導作為一種重要的行政法律制度和一種靈活有效的行政管理方式，在歐美發達國家教育行政管理中得到長期的、廣泛的應用。實踐證明，行政指導在教育行政管理中因其自身的特點同樣發揮著相當積極的作用，必將成為我國現在和未來教育行政管理方式改革取向的重要組成部分，并且會日益顯現出其對教育事業發展的特殊功效性和靈活性。

一、行政指導在教育行政管理中的意義教育行政管理是指教育行政機關依據國家的教育方針、教育政策和教育法規，對與社會公共利益密切相關的各種教育事務所進行的計劃、決策、指揮、執行、監督等一系列的組織活動。其目的在于合理地配置各種教育資源，促進國家教育事業的發展，普遍提高全社會的教育水準，實現國家的教育發展目標。教育行政管理是各級政府極為重要的公共職能之一，在履行這一職能的過程中，行政指導是一種普遍采用的行政管理方式。教育行政管理中的行政指導，是指教育行政機關在履行其管理職責時，在其所管轄的事務范圍內，基于國家法律原則和法治精神，在行政相對人的同意協助下，適時靈活地采取如引導、勸告、鼓勵建議等非強制性手段，促進和引導行政相對人作為或不作為，以有效地調整教育領域各個方面的社會關系，調動行政相對方的積極性、創造性，實現一定的教育管理目標的一種行政行為。

傳統的教育管理模式具有鮮明的“命令—服從”特點，而這種具有“依法行政”外殼的管理方式由于具有強制性、直接可操作性特征，一直是教育主管部門開展教育管理工作的主要方式。當前，隨著我國行政管理實踐與理論研究的進一步發展，逐漸對行政機關進行的管理行為劃分為兩類：一類是具有強制性的行政行為，即行政機關對行政相對人采取直接影響、有法律效力的行為，如行政許可、行政處罰、行政征收等；另一類是不具有強制性的行政行為，即行政機關對行政相對人員采取建議性的、不產生法律拘束力的行為，主要形式為政策指引和行政指導。隨著行政管理民主化的發展趨勢，以教育行政指導為代表的一類不具有強制力的教育管理行為，將會在我國的教育行政管理中得到越來越廣泛的應用。

教育行政管理中的行政指導作為一種非強制行政手段，得到行政相對方的認可便可發揮作用，從而實現教育管理目標，建立教育行政機關所期望的行政秩序。教育行政管理中行政指導的廣泛運用，可以進一步推進教育行政管理的民主化和法制化，維護相對方的合法權益，減少摩擦，確保教育行政管理的順利進行。從各國教育行政管理中行政指導的實踐來看，符合行政民主與效率原則的行政指導，在現代教育行政管理中發揮著重要的作用。

1。教育行政管理中的行政指導有助于推進教育行政民主化的進程。長期以來，在各國教育行政管理中，教育行政權過于集中以及單純依靠行政命令的管理方法，嚴重窒息了教育管理對象的積極性、主動性和創造性。教育行政指導正是適應教育行政管理體制改革的需要，適應教育行政管理由單一的強制方式向強制與非強制方式相結合轉變的產物。

2。教育行政管理中的行政指導有助于順利實現教育行政機關的行政目標。在教育行政管理領域，行政機關采取行政指導的方式實施管理，使相對方對是否采取某種行動，擁有自主選擇的權利，防止因教育行政機關的強制性指令使雙方產生對立，而一旦行政相對方接受了教育行政機關的行政指導后，它就會積極配合教育行政機關實現其管理目標。

此外，教育行政機關收集和處理各類教育信息的條件遠遠優于行政相對方，教育行政機關通過行政指導主動對從事和參與教育活動的各類組織、個人提供咨詢、引導，啟發和影響行政相對人作出有利于教育行政管理目標實現的正確行為選擇。

3。教育行政管理中的行政指導有利于協調和疏通教育領域的各種矛盾。在市場經濟條件下，從事和參與教育活動的各類組織、人員之間的矛盾和沖突是難免的，單純依靠強制性法律手段一般難以解決或解決后效果不好。在教育行政管理中通過行政指導進行協調比強制性手段更為有效，它不僅可以在沖突發生前或事件中發生作用，而且可以避免或減少強力控制或命令式手段給發生矛盾和沖突的各行政相對方造成壓力，以利于矛盾的協調和疏通，這在現實社會生活中已經得到體現。

二、教育行政指導的類別劃分教育行政管理中的行政指導依據不同的標準，可以進行不同的分類。這些不同類型的行政指導，構成了教育行政指導的有機結構體系，也同時在教育結構系統不同環節中發揮著重要作用。

1。以行政指導有無具體的法律依據為標準，將教育行政管理中的行政指導可分為有法律依據的行政指導和無法律依據的行政指導。在具有法律依據的行政指導中，教育行政機關可直接采用勸告、建議、希望等形式的行政指導行為；而無法律依據的行政指導，是指教育行政機關可在其職權范圍內，基于行政組織法的一般授權，按照法律精神和合理、公序良俗原則，實施行政指導，解決教育實踐中的具體問題，促進教育事業的發展。

2。以行政指導的對象是否具體、特定為依據，將教育行政管理中的行政指導可分為普遍性行政指導與個別性行政指導。前者指教育行政機關針對不特定的行政相對人所進行的行政指導，如教育管理機關制定的教育發展綱要等；后者指教育行政機關對特定的行政相對人所進行的行政指導，如對個別學校建設指導、對學生個體就業的指導等。指導性計劃通常為普遍性行政指導，以具體措施的形式表現出來的行政指導通常為個別性行政指導。普遍性行政指導帶有全局性、長期性的特點；而個別性行政指導則針對性強，是普遍性行政指導的延伸和發展，也是普遍性行政指導的具體化。在實踐中，層次高的教育管理機關適用普遍性行政指導多一些，相對層次低的教育管理機關適用個別性行政指導則要多一些。

3。以行政指導的功能差異為標準，教育行政管理中的行政指導可分為管制性行政指導、調節性行政指導和授益性行政指導。

管制性行政指導是指教育行政機關為維護社會教育活動的秩序，對妨害他人從事和參與正常教育活動的行為加以預防、規范、制約的行政指導。此類行政指導可分為事前勸告、更正勸告和對申請人進行勸告。事前勸告是指教育行政機關雖在法律上有命令的權限，但在命令前勸告相對方為或不為某種行為的行政指導；更正勸告是指在行政相對人存在違反法律規定的情形時，教育行政機關勸告行政相對方更正該違法情形的行政指導；對申請人進行勸告的指導，指在教育行政機關拒絕批準其申請時，對申請人進行勸告的行政指導。

調節性行政指導，指行政相對方之間出現利害沖突而又協商不成時，由教育行政機關出面調停進行勸告的行政指導。例如某招生學校在招收學生中由于疏忽而招收了一名殘疾學生，后該校要退回該生檔案，與考生發生了糾紛，鬧的沸沸揚揚。此時，教育行政部門應當適時給予行政指導，鼓勵學校招收殘疾學生，調節好二者之間的矛盾，即時調節當事人之間的關系，維護教育的良好形象。

授益性行政指導，指教育行政機關為保護和增進行政相對方利益而作的行政指導。如提供教育咨詢、提供教育信息等。此外，還可以通過提供補助金、獎金或融資等有利條件，鼓勵相對人自覺完成某項任務，以利于教育行政目標的實現。

三、進一步強化教育行政指導的對策通過對近年來我國教育行政管理過程中行政指導實踐的考察，我們可以發現它存在著以下兩個大方面的問題。一是觀念層面上，對行政指導制度缺乏正確的認識，常常將行政指導異化為行政命令。二是在制度層面上，行政指導處于嚴重失范的無序狀態，主要表現：行政指導缺乏程序性規則，導致教育行政機關隨意指導、違法指導的行為層出不窮，甚至將行政指導演化成為行政主體“尋租”的手段；行政指導缺乏實體性的制度規定，導致指導行為的違法運用、不當運用現象大量出現，行政相對人的合法權益不能得到有效、合理的保護。

為進一步健全和完善我國教育行政管理中的行政指導，筆者認為，應當從觀念和制度兩個方面著力。

1。教育行政機關及其公務員應積極培育和樹立教育行政指導理念。教育行政指導理念的培育，具體應當從以下幾個方面尋求切入點：首先，充分認識行政指導在行政管理與改革中的重要地位，明確教育行政指導是適應現代教育行政管理發展的重要方式。為此，要大力宣傳和探索教育行政管理中的行政指導，使教育行政機關及其工作人員對這一制度取得共識，充分認識到教育行政管理中的行政指導是一種能夠將教育行政目的與行政效益、行政公平與行政效率、行政民主與行政責任有機結合起來的現代行政管理方式。同時，要注重識別行政指導與其它傳統命令式教育行政方式的不同之處，探索、加強和完善適合我國教育行政管理的行政指導模式，善于用服務行政的理念來分析、處理教育發展中出現的現象和問題。

其次，教育行政指導應體現和遵循行政法治原則。教育行政管理中的行政指導主要是依據行政職權來實施的，不得同國家的相關法律、法規相抵觸。教育行政機關必須在行政法治原則的支配下，來進行和實施指導工作。一方面，實施行政指導的教育行政機關必須有組織法上的依據，不得超越其職權和所管轄的公務范圍。超越職權所為的行政指導是無效的，并應承擔由此引起的法律后果。另一方面，實施行政指導的教育行政機關原則上應該有行為法上的依據，在沒有法律明確規定的情況下，教育行政機關依據法律原則、法治精神施以指導，這是現代政府職責的必然要求。事實上，有關教育的立法文件常常落后于社會教育活動的現實發展，這也是常有的現象。因此，缺乏行為法依據的教育行政指導的存在，不僅是現實的，而且有其合理性。但這并不意味著教育行政機關的行政指導可以隨心所欲，法律原則、法治精神依然是教育行政管理中行政指導行為的邊界。教育行政機關在實施行政指導時，應始終注意以行政相對方的自愿合作為前提，不得以行政相對方未服從行政指導為由，采取對相對方不利的措施而損害其合法權益。如果行政指導的內容違反實體法的規定，行政相對方接受該指導作出的違法行為，教育行政機關應承擔由此引起的法律后果。如果法律上對行政指導規定有特別程序，應符合該程序的規定，不符合法定程序的行政指導無效。

再次，教育行政指導應符合和堅持行政合理性原則。

合理性原則是行政法治原則的補充，它要求行政指導不僅應該合法，而且應該合理、公平、公正。教育行政機關實施行政指導必須基于正當的動機和目的，必須是為了社會公共利益或行政相對方的合法權益。不得基于個人或小團體的私利或其它不正當的目的，利用優越于行政相對方的地位強力于行政相對人，迫使行政相對人接受該行政指導。

此外，行政指導應公開，教育行政機關在實施行政指導時應對行政相對人明示行政指導的宗旨、內容和行政指導的有關負責人等，并向相對人出示記載上述內容的書面材料，保證行政指導符合合理性的要求。

最后，教育行政指導應遵循信賴利益保護原則。信賴利益保護原則是指教育行政機關對相對人作出某種違法或不當的行政指導的意思表示后，因相對人相信該意思表示而采取相應行動并導致一定的損害后果產生時，禁止教育行政機關否定以前意思表示的真實性，并應對相對人的損害后果承擔賠償責任。這一原則適用的一般條件是：該行政指導是教育行政機關權限范圍內的行為；其意思表示內容具有特定性、具體性；行政相對人不知道該指導的違法性、錯誤或不切實際；有信賴該指導而采取行動的理由；有損害事實發生。信賴利益保護原則的確立，有利于保護行政相對人的合法權益，有利于維護行政管理機關的形象，也有利于行政指導工作的進一步開展。

2。建立和健全我國教育行政管理中的行政指導制度。

具體應當從以下幾個方面設計和強化：首先，建立和健全教育行政的信息制度?，F代社會是信息社會，及時、準確、系統、完整的教育信息及其相關信息（如招生信息、就業信息等），對于教育行政管理相對人來講是至關重要的，只有了解與把握這些有價值的信息，才能為自身的發展提供契機與判斷的依據。建立地方和全國性的教育活動信息制度，為行政相對人提供優質、全面的信息服務，對于正確引導行政相對人的行為選擇，確保各項教育制度的落實和教育活動的順利進行，都是具有重要意義的。

其次，建立與教育行政指導相配套的獎勵制度。教育行政管理中的行政指導能否發揮作用，也受制于教育行政機關能否給予行政相對人以一定的利益誘導，這些許諾的利益如果不能兌現，將影響和削弱行政相對人配合、接受和參與行政指導的積極性，所以，完善與行政指導相配套的獎勵制度是必要的。

最后，建立和完善教育行政指導的救濟制度。教育行政管理中的行政指導屬于非強制性行政行為，一般不具有法律效力，根據現有的法律規定，行政相對人接受、實施了錯誤的行政指導并造成損害時，沒有申請復議和提起訴訟的權利，不能請求司法救濟和國家賠償。但從我國未來行政事業的發展來看，必須盡快建立行政指導的救濟制度。

做到有損害就有救濟，這是民主政治發展的必然要求，也是政治文明的表現。具體來講，如果教育行政管理中行政指導合法，但給行政相對方造成損害時，只能通過申訴等途徑請求補償；如果教育行政機關違背行政指導的自愿原則，采取變相措施強迫，給行政相對方造成損害時，已形成了法律上的因果關系，應為行政相對方提供應有的復議和訴訟機會，使行政指導受到一定程度的司法審查，防止教育行政機關濫用行政指導的權力。

綜上所述，教育行政指導應當成為我國當前和未來教育行政管理的重要方式之一。進一步研究和完善教育行政指導理論和制度，將從理論上為我國教育行政指導實踐發展提供科學指導。筆者深信，良好的教育行政指導必將推動我國教育事業卓越發展。