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鄉鎮改革是改革開放以來最難、最棘手的問題，因為這是政府自身的改革。各級各地政府一談到鄉鎮改革就頭痛。筆者在華容，平江,衡陽，長沙、益陽調查了解到原因有三：一是鄉鎮一級隊伍龐大；二是鄉鎮一級是我國政權的基石；三是鄉鎮干部成分復雜，難以分流與安置。

盡管在1998年國家對鄉鎮進行一次“撤區并鎮”的大刀闊斧的改革，時隔四年的2002年的政府又進行了從上至下的機構精簡，改革中鄉鎮經受了兩次割肉之痛，可以說是傷痕累累。但動過刀的鄉鎮有的是流于形式，沒有觸及實質性的問題。那么，這第三次鄉鎮改革到底怎樣？總理曾在十屆全國人大一次會議記者招待會上大聲疾呼：農村要精簡機構和人員，如果不精簡機構，不減少人員，農民的負擔不可能得到徹底解決。減少財政支出是鄉鎮機構改革的最重要目標之一，惟有通過改革減少了財政支出，農民頭上的負擔才能從根本上有所減輕。而今這個目標大打折扣，有的甚至南轅北轍，鄉鎮改革成為一個持續但卻無法深入的工作，問題的根子到底在哪兒？但我們從鄉鎮干部中聽到的是：“一改是陣風，二改耳朵聾；三改四改沒有方。”

那么鄉鎮改革到底有沒有方，首先要對鄉鎮現狀尋根問底，如果這一機制還有一定的生命力，那是一個改造的問題不是改革的問題，如果這一機制沒有了生命力那非改革不可，因為一個國家生機不生機主要在于機制的生命力。什么樣的機制造就什么樣的國民，什么樣的國民構成什么樣的社會。

鄉鎮不堪重負的問題與根源

從湖南縣域經濟研究會所得，湖南2000多個鄉鎮，平均每個鄉鎮負債400萬元左右，“三湘第一縣”——長沙縣，至2003年財政負債也高達9.9億元，最多的一個鄉鎮負債有2.5億元，最少的也有800多萬元。造成這種原因盡管有其歷史、政治，經濟，現實的因素，但主要是關口沒有前移，防范沒有在先。這是造成鄉鎮不堪重袱的根源之一。

我們從五個縣的鄉鎮調查中有這樣一組數字，其中以華容縣為例，總人口72萬人，黨政機關85個，代管單位20個，財政供養1.5萬多人，每47個百姓供養一個干部，這個本來就不大不厚的財政那塊餅不夠官員的工資，連吃飯財政都不能保證。

平江縣安全監督局是2004年成立的，當時只有11人，時隔一年，到現在增至42人。平江縣是有名的貧困大縣，財政收入只有一億多元，只相當于瀏陽市的十分之一。財政收入是何等的脆弱，吃皇糧的人如此猛增，平江那點財政怎么承受得了鄉鎮是在公社解體后建制的，黨委、人大、政府、政協四大班子俱全，上下部門對口。其中以平江縣加義鎮為例，一個五萬人的鎮供養著行政、計生、國土、企業、經管、財政103人，加上七所八站200人，共303個鄉鎮干部，有的鄉鎮還多，竟然超過350人，相當于六十年代坐編的市府與省府。如果加上教師，又以加義鎮為例420人，幾乎每68個百姓要養一個吃皇糧的。加義鎮財政赤字400萬元，如果加上扶貧貸款，世行貸款，財政赤字超過700萬元。如此負債運轉，實在累。即使想向前發展一步，連骨髓里都是債務,怎么發展.，加義政府辦公室主任杉林說“每年大學生分配，退伍轉業軍人的安置必須服從”，造成縣鄉機構編制臃腫的原因，主要是行政機關自定編制，定人員，定工資，是行政體制造成的，這是根源之二,行政機關自然分流而裁編減員，歷史上沒有過，主要是政府下決心精簡。但是每次精簡上面就往下放人，一層層放下去，鄉鎮成了接收站。當時鄉鎮接收時，反正是上面放來的人，有財政撥款，多一個人就少一份辛苦，何樂不為。即使是1998年，2002年兩次鄉鎮改革，但仍然是動得了和尚拆不了廟。裁編減人是數字比靈魂跑得快，鄉鎮改革就成了數字改革游戲。人一個也沒有減少，所以越減，鄉鎮干部人越多，形成了改革帶來的鄉鎮臃腫的怪圈。并且有的人，你想動也動不得，部分干部有后臺，有關系，任憑風浪起，穩坐釣魚船。造成機關臃腫的怪圈，是歷次精減中人員難以分流與安置，這是根源之三，朱榕基曾三次在國務院常務會議上說：本屆政府辦得不得力的一件事，就是政府人員的精減。話中之意，干部臃腫的根源：一是機制,，二是政府自身。這是根源之四。

從歷史的數據所得，中國歷史上吃皇糧的人與百姓的比例是：兩漢為1：945，唐代為1：500，清代康熙年間為1：91，新中國成立初1：600，1997年為1：50，1998年為1：36，今年兩會上傳來最新數字是1：26。[根據2005年3月25日〈〈雜文報〉〉邱貴文〈〈值得思考的數字〉〉]但1：26這個比例離2002年1：36只有3年，干部竟以驚人的速度增長，說明臃腫再臃腫有深厚的歷史淵源。這是根源之五鄉鎮熬在夾縫中工作夾逢：良心堡鎮干部如是說：我們的工作“三多一少”，事情多，麻煩多，挨罵多，工資發得少。

債務夾縫：良心堡欠個人債務近1800萬元，其中鎮級個人債務740萬元，村級個人債務1000多元，個人債務涉及債主近2000人機制與市場的夾逢：一邊是市場經濟，一邊是舊的機制，左違政策，右與市場規則不融合。

我們從采訪中了解到，領導干部的擔憂是：鄉政干部大多是從計劃經濟時代過渡而來，作為一級政府，他們總是在那地發生著作用，有的干了一大輩子。到了經濟快速發展的今天，他們馱著一身債務在“熬”，在夾縫中生存，左右為難。慢慢地政府職能、作用、失去功能，信用降低，要運轉，沒錢，不欠債才怪。但是裁嗎？很難，必竟裁的是人，這么多人到哪去，沒底。一旦生活無著落，上訪、鬧事的隊伍中多了一串鄉鎮干部，矛盾就會更加激化。怎么不擔憂。衡陽縣是農業大縣，26個鄉鎮，110萬人，吃財政飯的27000人。衡陽縣財政局長蔣榮華說：“如果精簡3000人，每個人買斷工齡按一年一個月工資計算，再加上醫保，社保，交足補齊，平均4萬元一個人不算多。這就需要分流成本1億2千萬元，但我們現有債務11億。一邊要發展，一邊要改，債務象一座高山壓著。”

鄉鎮干部擔憂的是：一旦改下來，最怕的是斷奶，分流又怕自己不適應，造成間接斷奶，特別是權力與利益的分配，這對于我們來說是最痛苦的。年紀大的，擔憂善后安置。最怕借改革把我們攪成謎局。

改革是陣痛的，裁編減員是艱苦的，何況是政府自身的改革。其環境矛盾更為尖銳復雜。改革中只要對其根源，矛盾深入細致地調查研究，以戰略的眼光制定相關，適度的改革方略并謀求合理分流的路徑，那么改革無論多么困難，各級各地鄉鎮改革的方法肯定比困難多，而且在改革中走得活而不亂，許多擔憂就會被科學地化解。。

現在國務院總理下決心改革鄉鎮，，不但是“三農”問題的延續，而是要從實質上減輕農民的負擔，還農民自主自立的生存空間，這是當今政府可持續發展的重要一步。大多干部是會理解參與的，這一步的成功它將又一次帶來農村經濟的大發展。

鄉鎮改革的必要性、可行性、與對策

益陽市桃江縣桃花江鎮比全國改革早兩年，當時桃花江鎮是1995年原桃花江鄉，桃谷山鄉、城關鎮，兩鄉一鎮合并的，原城關鎮是資江南岸鳳凰山下的一個彈丸小鎮，只有2平方公里。在未撤鄉并鎮之前，城關鎮于1985年根據縣委、縣政府指示合并過一次，將周邊9個村：向榮，楊家坳，肖家山，近桃，桃谷山，團山，先圣，金盆，桃花村合并的，使老鎮擴大到4平方公里。這次合并解決了地域分界的紛爭。由于有了撤村并鎮人員分流與安置的經驗，在十年后的1996年中央剛剛提出“撤區并鎮”，桃江縣在桃花江鎮率先實行，比全國1998年大面鋪開“撤區并鎮”早兩年。使桃花江鎮轄29個郊區村，8個社區，面積擴大到72平方公里。為“江南名鎮”打造了“西改東建”的基礎。

當時“撤區并鎮”人們呼之：這是“千年改寫”。但當時工作千頭萬緒，特別是極度脆弱的財政經濟。原兩鄉一鎮的財政收入，根據《1996年財政預算安排的報告》只有606.8萬元，加上增值稅上解中央75%的部分，實際財政收入840.2萬元。當時“撤區并鎮”時，兩鄉一鎮遭受特大洪災，農業稅收入，只完成49.7萬元，只完成計劃數68.8萬元的72.2%。

原兩鄉一鎮的財政總支出為620.9萬元，其中預算內支出509.6萬元，預算外支出0.7萬元，自籌資金支出110.6萬元。

在財政總收入840.2萬元的基礎上，加上上級補助收入509.6萬元，減本年財政總支出620.9萬元，減上解上級支出728.5萬元，收支兩抵結余0.4萬元。這就是1996年合并時桃花江鎮操持全鎮3.1萬人的家底。

合并的當時，桃花江鎮領導，在一面奮起抗洪救災，開展生產自救，又一面緊緊圍繞經濟建設這個中心，相互配合，通力協作。。為平穩過度撤區并鎮體制的改革，為使這一改革成果的鞏固，首先就是要打響國家“九五”計劃的好開頭。當年定下的財政總收入計劃數是1005.4萬元。為完成這一經濟任務制訂了“468”工程，即“四個發展”“六個增長”“八個提高”。

當時的工作機制是：黨委書記帶頭抓，分管領導具體抓，駐村干部聯系抓，村干部、黨員骨干配合抓的工作機制。

當時在搞好農業發展方面，瞄準的經濟增長點是鄉鎮企業。提出的口號是：“搞不好鄉鎮企業，就是搞不好經濟。”

一年內，在全鎮建設了三個基地：中低產田基地，蔬菜基地，楠竹低改基地。特別是在冬種作物方面落實了14703畝，增強了災民渡荒的能力。完成了20050畝竹林墾覆，并以花苞洲，花橋，龔家灣，向榮，先圣，楊家坳村為種植模式；以長茅倉，楊家坳為養殖模式，養殖專業戶達到了198個。

企業，以三種模式崛起：村辦企業，聯戶企業，個體私營企業，共673個。其中近桃村主任李新明投資30多萬元，創辦了“湖南省桃花江燈泡廠”，成為全鎮典范。同時開發完成了洪山竹海旅游景區。為新的經濟增長加強了后勁。

到年底，實現工農業總產值3.79億元，鄉鎮企業總產值3.089億元，這是解放五十多年來第一次用“億”作單位來標明桃花江鎮的經濟發展。

十年來，由于桃花江鎮在以經濟建設為中心，保持高昂的發展態勢。到2005年3月6日止，在四個增長上幾大經濟完成出色，工農業總產值達到13.16億元，比上年增長16%；工業總產值達到12.15億元，比上年增長12.1%；財政總收入達到2012萬元，比上年增長11.8%；農民人平純收入達到2118元，比上年增長13.4%；比1996年合并時農民人平純收入1424元增長48.6%，幾乎平均每年農民純收入增長4.86%。這一經濟的迅速增長，主要來自招商引資與民營經濟的迅速發展。與1995年財政收入606.8萬元相比，躍升了3.31倍。平均每年財政收入增加140.5萬元。可見撤區并鎮帶來的農村經濟發展，既是持續的，又是快速的增長。

可見鄉鎮改革，是根椐社會發展，經濟增長，市場機制的沖擊，不得不對沿用計劃經濟的建制進行調整、撤并、改革。既是徹底解決“三農”問題的一步，又是推進農村城市化不可少的一步，更是適應市場經濟長遠發展的需要。因為這種建制不但不能貼近、推動市場經濟的長遠增長，農村城市化的發展，反而阻礙發展。而且市場經濟下許多競爭性產業和產品無須政府去確定和規劃，那么作為鄉鎮一級在計劃經濟和市場經濟初期，實質上是操作政府指令性的工作。但在市場經濟快速發展中，以及農村產業的調整，鄉鎮已在許多方面失去了它的職能、作用。沿用或留存，不但成為政府工作的障礙，財政支出的包袱，而且成為農村經濟發展不必要的負擔。

鄉鎮改革的可行性，前兩次鄉鎮改革盡管成功不大，但積聚了經驗和方法。這第三次鄉鎮機構改革比過去的兩次具有更好的條件，環境更為寬松。一,農業稅的免征，二,計劃生育的質變，三,各種就業門路的拓展，四，市場規律的運作。

第一,農村不需要挨家挨戶催繳稅收了，第二,新婚夫婦情愿少生不愿多生,無疑為政府減少了一個重負。第三,科技帶來的行業拓展，生意看好，許多坐編干部早就想辭職，只是有點舍不得。第四,市場對人的吸引力大，城鄉經濟聯姻正處在資源、勞務互補的大好勢頭。加之新一代農民對科學自愿接受，網絡社會正以“三部曲”的速度進入千家萬戶。站點、聯通、行業網絡工程，有的地方電子工程也開通了，足不出戶可以捕捉行業行情，科學知識管理的方法，不再需要大規模的干部下鄉幫教。那么，現行建制中的大批干部就不需要保留了。干部不保留了，現行建制也相應的要改，要撤，

鄉鎮改革的對策日前筆者走訪了國家一級作家，社會活動家，評論家益陽市的午正高，他很有見解地談到鄉鎮機構改革主要是在可行性的操作：1、切實注意各地方的困難、矛盾，特別是落后的地方。2、政府對裁編、減員應該撥出相應的直補資金,有利于穩定和適當過渡。因為困難大，矛盾突出，貧窮的地區裁編減員很難分流，加之這些干部大多是一心撲在政府指定的工作上，很少學有專業，有的年齡過大，還染了一身疾病，盡量人性化地去操作。3、要用法律的程序遏制反彈。機構改革、裁編減員要建立法律的約束機制。改變過去那種權大于法的用人方式,特別是人為地設置編制.從根本上解決行政機關自身定編制，定工資的體制。否則，改革后，仍然延續過去的政策，權利，結構，操作，一夜之間又會臃腫膨脹。4、引導、充電。由于鄉鎮干部層次復雜，年齡差距較大，知識參差不齊，必須深度了解，科學細化。對年齡大的不愿外出謀求發展的，一保、二養，保是給予足夠的退休金，養是給予適量的信貸指導發展自養。對愿意出外謀求發展的干部，因專業知識不強，國家出資培養，使其專業知識與市場需要基本同步。5,財政赤字,可分國家部分,集體部分,自欠部分,如果是服務性基礎建設,行業,國扶工程等,應由國家一筆承擔.如果是國家明令禁止的項目以及集體自議所欠,集體還.如果是自行作主合伙項目,以及吃喝等欠下的毫無疑問自負公務員之家版權所有

借鑒平江縣的做法,最近下死命令,每個鄉鎮裁減5人,三年將鄉鎮機構改革完成,加義鎮已減7人了.糧食站一次性賣斷,40歲以下的自尋職業，對愿意離崗就地發展，在黃金地段提供優惠政策等。..

總之，政府是代表國家的，代表人民的利益。鄉鎮改革，不是鄉鎮自身能改革好的，它關系到穩定，與上一級政府的方略，程序適度的問題。它涉及到政策、人事、勞保以及與社會和發展同步的問題。不改，積重難返，又與可持續性發展，農民的命運，政府的形象息息相關。