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一、引論：村民自治深層次的困境

農村集體化改革以后，以“一大二公”為主要標志的體制逐漸退出歷史的舞臺，農村基層組織亟待重建以確保國家以對農村資源的控制與汲取，同時適應國家尚未明晰的市場化改革的環境。正如徐勇教授所言，“國家當時面臨的緊迫形勢是如何迅速填補傳統的，政治合一的體制度廢除后出現的某種公共權力和基層組織的‘真空’，以及如何迅速解決基層社會運行的‘失范’問題”。（徐勇，1997）。在結合地方村民自治的基礎上，中央1988年頒布《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，把村民自治作為農村的一項基本民主制度。雖然村民自治在維護社會穩定、培育農民民主意識、供給農村公共物品、發展農村經濟方面功不可沒，但是自其誕生之日起，就難以擺脫兩難困境。一方面，村民委員會必須執行上級政府在農村的各項政策，“要糧、要錢、要命”，作為上級政府在農村的“人”，國家的利益；另一方面，村民委員會既然是村民民主選舉產生的合法組織，就必須做好“當家人”，爭取村民利益最大化。在國家與村民的利益博奕過程中，村民顯然處于弱勢的地位，“胳膊擰不過大腿”。為了完成國家的任務，在上級政府的壓力下，村委會的立場往往傾斜向不利于農民權益保護的一端。名義上是自治組織的村委會實質上成為鄉鎮機關的延伸與附屬。在傳統的財政分配格局下，農民的稅費負擔成為村民與國家利益沖突的焦點。由于稅費征收的制度彈性使得農民負擔日益沉重。國家與農民的關系反而愈加緊張。實踐證明依靠村民自治解決不了農民負擔沉重，農民與國家關系緊張的問題，因為來自國家的行政權無時無刻不在制約著自治權的運作。

二、稅費改革與村民自治：從國家與農民的角度進行考察

（一）稅費改革的國家動機分析

單純地來看，國家稅費的直接動機在于減輕日益加重的農民負擔，進一步分析我們還可以得出這樣一個結論：增加農民收入，擴大國內需求，拉動經濟增長。但這些分析都忽略了一個最根本的問題：究竟是什么原因促使國家不得不下大力氣冒著風險進行稅費改革。減負增收，擴大內需都是改革的目的而不是進行變革的原因。本文認為，國家之所以這么做，是想重建國家與農民在新形勢下的權利——義務關系，打通國家與農民良性對話的機制，以應對日益嚴重的農民對國家的信任危機。上個世紀80年代改革的重要標志在于國家開始放棄高度集中的中央集權式的管理體制，在政治、經濟一系列領域放權讓利。鄉鎮政府在此時期被賦予了“國家人”的使命。但是鄉鎮政府體制自產生之日起就“先天不足，后天失調”。所謂“先天不足”，是指鄉鎮政府體制是解體后的替代品，是國家“強制性制度變遷”的制度安排，帶有強烈的國家意志的色彩。因此，它不是市場經濟環境發育的產物。所謂“后天失調”，是指鄉鎮政府體制自身角色定位的沖突。本來，在市場經濟條件下，鄉鎮政府的職能是提供公共服務，維護農村地區的良法權威與社會秩序。但是在傳統的“壓力型體制”之下，鄉鎮政府的職能被嚴重扭曲了，鄉鎮政府實質上成了上級政府在農村的派出機關。一方面，他們必須千方百計地完成國家各項指令性計劃和來自上級的各種“比、學、趕、超”任務；另一方面，他們必須和分散的、極難組織起來的農戶經常打交道，從農戶那里汲取所需要的資源。“鄉政”在國家與民眾之間，一定程度上扮演了“經紀人”的某些角色（吳理財，2002）。由于財稅體制的固有缺陷，即其本身傾向于中央集權的性質使得鄉鎮政府在征稅過程中為了爭取政績，就不免要侵犯農民的利益。以縣鄉政府官員為代表的鄉村權勢階層就會利用制度的漏洞向農民過重催糧派款，滿足利益膨脹的需要。久而久之，國家與農民又勝對話與溝通的機制難以建立。農民以拒絕納稅交費，集體上訪等不合作姿態，表達自己對國家的不滿，農村面臨著普通的政治危機。在這種形勢下，稅費改革應運而生。

（二）稅費改革對村民自治的效應分析

在“政社合一”的管理體制下，國家的權力下沉至農村。國家與農民的關系是控制與被控制的關系。在這種體制下，農民非但沒有財產權利，而且沒有“退出權”，即農民自由進出這一組織的權利被國家剝奪了。與此同時，農民的食物獲取權也被剝奪了（林毅夫，2000）。總之，在體制下，農民眾與國家之間談判權、土地財產權、剩余索取權、決策權、民主選舉權、自由遷徙權都喪失了。但是這一切都伴隨著20世紀70年代末80年代初家庭聯產承包責任制和村民自治的推行而發生了相應變化。國家傳統政治經濟體制在農村的退出，便得國家與農民“控制一被控制”的關系逐漸演化為契約型的新型關系。國家與農民之間權利一義務的邊界逐漸地清晰起來。但是，正如前文所分析的那樣，國家在農村的退出并不標志著國家在農村重建的成功。家庭職的承包責任制和村民自治并未從根本上解決“三農”問題。

稅費改革作為國家減輕農民負擔，增加農民收入的一項制度安排被提上日程。2000年安徽全省進行農村稅費改革試點。中央政府于2002年在安徽試點的基礎上，將之推廣到16個省份。稅費改革被人們寄予愿望，被譽為繼土地革命，家庭聯產承包責任制之后農村的第三次革命。本文認為，稅費改革的本質是國家與農民關系的重大調整，標志著國家在農村退一步地退出。稅費改革主要內容即“三項取消”、“兩項調整”、“一項改革”。這從分配的角度進一步地調整了國家與農民的關系。稅費改革不但是農村經濟基礎的重大變革，而且對村民自治的完善具有重要意義：

1．稅費改革規范了稅費征納秩序，改變了以往征納混亂的局面，理順了國家、集體。農民之間的分配關系。村干部從以往年復一年的催糧派款任務中解放出來，緩解了干群關系；

2．稅費改革之后，大多部縣鄉政府尤其是中西部地區的縣鄉政府財政壓力進一步增強。這就迫使這些縣鄉政府精簡機構，裁減分流冗員，提高工作效率或者合村并組，合鄉并鎮。財政壓力引起了行政上的變遷。財政供養人員的減少減輕了農民的負擔。

3．稅費改革是一項系統的復雜工程，目前人們的共識是稅費改革必須有配套措施與之相適應。財稅體制改革就是項重要的配套措施。通過財稅體制改革，彌補了地方政府向農民亂收費、亂攤派、亂集資的制度性缺陷。農民與地方政府之間權、責、利的關系就相當明確。地方政府因之失去了向農民增加負擔的理由。農民的自我權益保護意識也就進一步地增強了。

4．村民自治自誕生之日起，就一直面臨著“二元修論”（李聚云，2003）的根本挑戰：強化黨的領導就會弱化村民自治，強調村民自治就會弱化黨的領導。村民委員會的“雙重角色”使其在國家利益與充當“當家人”角色方面進退兩難。行政權與自治權處于博奕的狀態之下，此消彼長。其直接的原因就在于村民委員會的利益生成機制與上級政府息息相關，村民委員會必須完成上級指令性計劃或任務以保全自己的利益。稅費改革之后，國家權力干預在農村進一步地退出，國家與農民的關系進一步契約化了，農民與國家的“權利——義務”“為雙重角色”難題的解決，提供了一個大好契機。

5．稅費改革后，農村公益性事業建設收費采取“一事一議”的方式。農民是最富有理性的。通過“一事一議”，就發育了農民的自主意識與決策權利，使農民從村民治的“局外人”變成決策者。這不僅使農村懂得了“少數服從多數”的原則，而且也將有力地將農民通過這種渠道組織起來，使村民自治變成農民內心深處遵守的“習慣法”，這對于新形勢下的鄉村治理具有深刻的含義。

從以上的分析可以看出，稅費改革后國家行政權力從農村又一次退出，對村民自治的發育具有顯著的正面效應。但使人擔憂的是，稅費改革后，村級組織行政化傾向進一步加強：不少地方的鄉鎮政府組織，通過‘管人、管賬、管干部工資’的辦法，加強了對村級組織的行政管理和控制（朱守很，2003）：

1．村干部“公職化“。據朱守銀先生調查，為精簡村組干部，減少村級開支，某些省份的一些縣市實行了村支書和村會計委派制度，并由政府財政負責其工資發放；

2．村級資金及其中帳目由鄉鎮管理，甚至納入鄉鎮財政并管理。

3．村組干部收入標準和收入水平由鄉鎮黨委、政府負責確定和考核。這一點同樣在本文作者對湖北省直都市的稅費改革調查中得到印證。當地干部報酬根據各鄉鎮經濟發展水平而定，年4000～5000元不等，均由鄉級財政按期發放。

村級組織行政化傾向的加強是與村民自治的精神相違背的，是與稅費改革后國家行政權力對農村強制性干預減弱的大勢相抵觸的。作為稅費改革后出現的新問題，必須深化稅費改革才能夠將之解決。這一點，作者將在后文作詳細解釋。

三、稅費改革與村民自治：共同的難題與治理路徑

（一）稅費改革與村民自治的共同難題

根據現有的研究成果，學界的一致共識是：無論是稅費改革還是村民自治，都不能從根本上解決中國的“農民、農村、農業”問題。稅費改革雖然使農民負擔相對減輕，但農民收入如何持續增長仍是本解決的難題。況且，在目前配套改革不健全的條件下，農民稅費負擔反彈不是沒有可能。“黃宗象定律”已經被歷史的經驗屢試不爽f并由此使農村治理陷入“治一亂”循環的怪圈。村民自治的“二元悸論”始終成為其正常發展的束縛。我們不禁要問：究竟是什么原因使得稅費改革和村民自治的改革步履維艱？作者認為，稅費改革與村民自治的困境產生的根源不在于制度本身，而在于制度設計的宏觀環境和歷史條件。宏觀環境和歷史條件內生了二者所面臨的約束條件。自上世紀50年代以來，國家推行了重工業優先發展的趕超型發展戰略（林毅夫，1994）。這一發展戰略并不符合中國的要素稟賦和比較優勢。國家只有從農業中提取剩余，積聚國家工業化的資本。為了減少國家對農村的管理費用、降低國家與農民之間的交易成本，從1958年開始農村全面實行了制度。國家權力下沉到農村，國家與農民成為“控制——被控制”的關系。在這種制度環境下，農業的全要素生產率到了70年代末已停滯不前。通過農產品價格剪刀差國家從農村汲取了大約6127億元的農業剩余（周其仁，1994）。這種發展戰略帶有強烈的城市偏好，強化了城市與農村“二元結構”的格局，致使城市化滯后于工業化。為了使這一發展戰略得以維持，中央政府對農村進行了長期的管制（陶然、劉明興，章奇，2003）：強制性的糧棉收購政策、計劃生育與戶籍制度、與政治體制和行政提拔體制關聯的各種“新趕超”和“達標”任務。陶然等進一步考察了政府管政策合從多方面阻礙經濟增長：扭曲宏觀價格信號，農戶無法正確判斷市場需求具體變化；微觀管理自主權的喪失；阻礙了要素流動和資源的市場配置；政府規模的膨脹的擠出效應，擴張基層政府規模，掌握占用資源，導致了尋租與腐敗，擠出了民營經濟；扭曲了公共品供給。而且，更為嚴重的是，管制政策具有自增強機制。在陶然等看來，“愈加落后的地方領導更重視政治利益驅動，趨向于迎合上級政府的政策目標”。他們的結論是，“中央政府管得越多，基層政府越龐大，尋租機會就越多，經濟就落后，而基層領導人也越刻意追求政治利益，其經濟政策目標也就越短期化，從而陷入了“管制——貧困——腐敗”的循環。

從以上分析我們可以得出結論：如果我們在國家傳統發展戰略與政府管制的分析框架下討論稅費改革與村民自治面臨的深層次難題，那么就可以越過許多不必要的爭論，直中問題的要害。只要國家不放棄城市導向的重工業優先發展戰略，就必須對廣大的農村采取各種管制政策，繼續通過地方政府對農村進行強制性的干預，實現國家利益。這是稅費改革與村民自治發展艱難的制度性根源。

（二）稅費改革與村民自治治理的路徑選擇

稅費改革與村民自治都是國家在不同時期為解決“三農問題”而采取的制度安排。但遺憾的是，從理論研究與實踐經驗來看，二者都未能從根本上解決農村的問題。本文認為，欲從根本上解決“三農問題”，關鍵在于改變當今農村政策的宏觀環境，進行系統的制度創新。

1．放松管制。通過上面的分析可以看出，管制政策是地方政府不斷干預農村的制度源。所以，解決農村問題必經從放松管制入手。當前，應當從以下方面放松管制：

（1）放松糧棉市場管制。自上個世紀50年代實行糧棉“統購統銷”政策以來，糧棉市場雖經多次改革，但依然是管制最多的行業之一。這就扭曲了糧棉供需的市場價格信號，影響了農民生產經營決策。在保證國家糧食安全前提下，放松對糧棉市場的管制是促進農民進行產業結構調整的重要推動力。

（2）放松戶籍管制。在傳統的城鄉格局下，國家實施“城鄉分治，一國兩策”（陸學藝，2001）的政策。城市與農村形成相對封閉運行的系統。依靠戶籍管制，“鄉下人”變成“城里人”的成本極高。這在市場經濟條件下不利于生產要素的合理配置，對農村剩余勞動力的轉移和城市化的進程都會起到滯后作用。

（3）放松農村金融管制。城市導向的發展戰略保證了城市金融的暢通，而對農村金融卻采取管制政策。一方面，金融管制使得農村金融市場萎縮，國有商業銀行從農村撤出，農民借貸沒有著落；另一方面，金融管制壓抑了民間金融的成長，滋生了高利貸生長的土壤。因此，放松農村金融管制刻不容緩。

2．在放松政府管制的同時，農村改革必須堅持市場化導向，加快發育農村市場。

（l）發育土地市場。發育土地市場的前提是賦予農民完整的土地財產權利。目前的家庭聯產承包責任制具有內生的缺陷。其經營效率低下已是不爭的事實。在集體所有制的框架下，目前土地制度的公平性也大打折扣。集體和國家可以借土地集體所有的名義低成本征用農民土地，使一部分農民失去了土地，衣食無著。所以必須在賦予農民完整土地財產權的前提下發育農村土地市場，確保農民從土地增值中獲利。

（2）發育農村勞動力市場。勞動力資源豐富，勞動力價格具有比較優勢是我國基本的資源稟賦。發展勞動密集型產業符合我國的要素稟賦，是具有比較優勢的。此此，讓農村勞動力進城，是確保比較優勢戰略實現的重要舉措。我國的城市滯后于工業化的解決之路在于大力推進城市化的發展，讓勞動力根據市場需求自由流動。

（3）發育農村金融市場。目前農村金融發展呈現收縮的現象。國有商業銀行收縮戰線，紛紛向大城市集中。農村信用合作社因為呆帳，壞帳數目巨大而運轉困難，且受到產權不清晰，管理不規范的束縛。但是，農民之間的“高利貸”等制度外“金融服務”大有上揚上勢。為此，國家要允許民間金融的成長，探索農村金融服務的新形式。

（4）發育農村糧棉市場。國家對農村糧棉的管制政策扭曲了產品的市場價格信號，不利于農民的生產經營決策，也就不利于農業產業結構調整和農業產業化的發展。地區只有根據自己的資源與地理比較優勢因地制宜地發展農業生產，多種經營，才會使糧棉價格長漲，促進農民增收。農民在國家市場化、工業化進程當中，因為形不成自己的利益集困，所以農民是弱勢群體。

所以無論是放松管制，還是發育市場，都必須切實保護農民的權益——核心是保護農民的土地財產權。沒有穩定的財產權。就不會有穩定的市場（黨國英，2003）。只有國家主動地強制性保護農民的平等交易權、土地財產權、利余索取權、民主選舉權、自由遷徙權等權利，農村市場才會健康而穩定的發育。

總之，放松管制，發育市場，保護農民權利——“三位一體”的農村制度創新才是解決稅費改革和村民自治深層次難境和“三農問題”的治本之策。公務員之家版權所有