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“三農”問題已經成為我國改革開放和現代化建設的重大瓶頸。“三農”問題的核心是農民問題。現在的主流觀點將農民問題鎖定在農民增收問題上。我們認為農民問題實質上是農民權利問題，是農民的自由而全面發展問題。從保障農民權利、促進農民自由而全面發展入手探討鄉鎮體制改革，乃至整個三農問題，可能更有助于我們視野的開拓、思維的啟迪和問題的解決。

一、權利缺失：農民的三重困境

1949年共產黨革命的勝利，將中國農民帶入了“三千年未有之變局”中。從照搬模式搞高度集中的計劃經濟，到改革開放以來實行社會主義市場經濟，半個多世紀的中國農民實質上面臨三重的困境。

一是制度歧視的困境。在南非，有過漫長的白人歧視黑人的種族歧視。直到20世紀90年代，以曼德拉為首的南非人民經過長期的斗爭，終于廢除了持續300多年的種族歧視，建立了種族和解與自由發展的新南非。在中國，沒有種族歧視，卻有農民歧視。農民歧視是一種人為的政策制度歧視，它根源于建國后在計劃經濟體制下出臺的一系列剝奪農民憲法權利的制度安排，使農民處在完全不平等的制度環境中，人為地將農民降為二等公民的地位。這種以歧視農民為本質特征的政策制度安排，在全世界形成了絕無僅有的二元社會結構。20世紀80年代后期，一些學者就研究出農村人口和城市人口在國民待遇方面有14個不一樣。［1］著名的社會學家陸學藝稱之為“城鄉分治，一國兩策”。這種“城鄉分治、一國兩策”，實質上是一種治國上的“雙重標準”，對農村和農民是一種歧視性的標準，對城市和市民是一種保護和特權式的標準。在戶籍制度、就業制度、教育制度、社會保障制度等各個方面，農民喪失了憲法賦予的平等的公民權利。

二是市場失靈的困境。改革開放以來，市場取向的改革，使農民在歧視性舊制度的束縛下走向市場的大海。一方面，市場經濟是優勝劣汰的競爭性經濟，它要求市場主體的平等地位和自主權。可中國農民卻在歧視性制度之繩捆綁住手腳的情勢下去與市場中的強勢主體進行不平等的競爭，其不利因素是顯而易見的。同時，農民的生產自主權也常遭到基層政權的干預，鄉鎮政府可以打著農業結構調整的旗號強制農民種植指令性作物。在種田無利乃至虧本時，農民沒有休耕的自主權，鄉鎮政府對那些自愿休耕的農民則強行收取“撂荒費”。另一方面，即便使農民擁有平等的市場主體地位，農民在市場經濟的競爭中也會處于不利地位，因為極其分散的小農經濟必然在市場經濟的競爭中走向破產和衰落。在溫鐵軍看來，中國農村最基本的土地、勞動力和資金三要素現在還沒有條件被市場這只“看不見的手”自發調節［2］

三是政府失靈的困境。在市場經濟條件下，政府的主要職能是提供公共物品，維護社會的公平和正義。在社會轉型時期，政府職能比較普遍地呈現出“越位”和“缺位”的傾向。一方面，政府“越位”，熱衷于“積極行政”，侵害了農民的“消極自由”。政府行為要“有所為有所不為”，政府行政可分為“積極行政”和“消極行政”。基層政府的“積極行政”就可能妨礙農民的“消極自由”，比如發展集體經濟、調整農業結構、大興政績工程等這種“以權謀公”式的“積極行政”，在當前十分盛行，它嚴重干預了農民的生產生活，侵害了農民的基本權利和自由。農民作為共和國公民應當享有的言論自由權、人身自由權、財產權以及生命權等基本權利和自由，政府不去干預，農民自然享有。農民這種自然享有的“消極自由”，只有在遭到政府的干預時才會遭受損害。政府的這種“積極行政”，就是“越位”，做了不該做的事。要保障農民的“消極自由”，政府就只能“消極行政”，“有所不為”，不要去擾民，讓民休養生息，安居樂業。另一方面，政府又不能“缺位”，不能無所作為“消極行政”，要在提供公共物品上“積極行政”“有所為”。在現代社會，分工越來越細，人們對政府的要求也越來越高。對農民來說，既不希望政府去干預他們的正常生產生活，又渴望政府提供必要的公共服務和保障。這就是農民的“積極自由”，與此相適應，政府也應當“積極行政”，把政府“缺位”的事補上去，要“有所為”。政府“積極行政”的范圍，主要包括為農民提供公共設施建設、就業、社會保障和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，為農民在公共生活和公共活動提供保障和創造條件。當前尤其要重點突出兩方面：一是突出保障農民的受教育權、社會保障權和就業權。收費式的義務教育和產業化的醫療衛生事業，使農民一怕上學二怕生病。就業是民生之本，大量的農村剩余勞力對統籌城鄉就業提出了迫切的要求。二是突出對農業的扶持和對農民的補貼。農業既是基礎產業，也是弱勢產業，要承擔自然風險和市場風險，國家必須加強扶持和保護，這是世界各國普遍的做法。我國作為農業大國和農民大國，在加入WTO后的今天，更要加強對農業的扶持和對農民的直接補貼。

在上述三重困境中，農民收入增長連年下降，農民的人身權利和財產權利遭到了一些基層暴力行政的空前侵害。基層的暴力行政尤其是鄉鎮的暴力行政，產生了觸目驚心的“基層暴政”現象。一些鄉鎮在“壓力型體制”下，為完成上級下達和層層加碼的目標管理責任制任務，濫施權力，對農民暴力相向。這種暴力行政集中體現在四個方面：一是以調整農業結構為名，強行毀掉農民的青苗，強迫農民種這個種那個，呈現出逼迫農民致富的現象。2000年5月13日，湖北省房縣橋上鄉黨委政府打著調整農業結構的旗號，強行發揮農民陳龍菊種的苞谷苗，迫使她種辣椒，最終逼迫陳龍菊服毒身亡。［3］二是在收繳稅費中搶劫農民財物、關押毒打農民，甚至致農民于死地。不少鄉鎮政府組織小分隊進村入戶牽牛抬豬搶糧食，釀成了一系列惡性案件。1999年12月29日，四川省鼓州市楠楊鎮黨委政府為了非法收取4萬多元的村建公路集資款，組織“催收隊”一組數十人到楠林村，先后用手拷棕繩將5名“不聽話”的村民捆綁起來激村、游街，并將這5名村民非法關押近12個小時，其中一村民右手被打斷。［4］農民被鄉村干部逼死打死的也為數不少，據中辦、國辦通報，僅1996年被鄉村干部逼死打死的農民26人。［5］這個數字是各地上報的，可能還有一些隱瞞未報的。三是打擊報復為首的農民上訪代表。曾說過，哪里有壓迫，哪里就有反抗。這句話用在一些干群矛盾比較突出的地方也是恰當的。由于農民沒有制度化的利益表達渠道，也缺乏有效的司法救濟，不堪重負和欺壓的農民只能選擇越級上訪；而農民越級上訪一旦成功，縣鄉村三級具體責任人就可能遭受丟掉“烏紗帽”等重大損失。在這種背景下，打擊報復為首上訪的農民代表就顯得尤為突出。1999年12月，山西青年農民李綠松因上訪反映村小學建筑中的經濟問題等情況，竟然被公安機關抓到看守所嚴刑拷打，并被慘無人道地割掉了舌頭。［6］有的上訪農民代表竟被法院以各種罪名判刑。2002年10月11日，河南省唐河縣法院就以“聚眾擾亂社會秩序罪”，將反映該縣上屯鎮張清寨村財務不清、村民選舉等問題的上訪代表岳春栓、張明才、謝志法等5人分別判處有期徒刑二至五年。［7］四是計劃生育工作的暴力行為。由于計劃生育是一項“基本國策”，各地往往實行“一票否決”和“政治承包”制，這樣一來，一些鄉鎮就采取諸如重罰、抄家、抓人、限制人身、強行手術、株連近親鄰里等非常手段來對待和處理超生的村民。［8］

改革開放以來出現的一些地方基層暴力行政現象，是一個后果極其嚴重的社會政治問題。面對這種空前的嚴重侵害農民人身權利和財產權利的暴力行政，一個主流的觀點就是指責某些黨政干部作風粗暴、工作方法簡單。其實，這是典型的違法犯罪行為，應該繩之以法，從嚴懲處。

二、權力擴張：基層政權構建的本質特征

基層政權的構建體現了國家與農民的分權關系。托克維爾認為，鄉鎮是自然界中只要有人集聚就能自行組織起來的唯一聯合體。在西方民主國家，政府權力有著明確的邊界，鄉鎮自治有著悠久的歷史，由此形成了有效保障自由的鄉鎮精神。

中國是一個有著漫長的專制主義傳統的國家，在國家與農民的關系上，傳統的主流思想和政策制度的精髓就是統治、控制和管理，它只突出強權統治，而不提供到公共服務；只強調嚴格控制，而不保障民眾自由；只加強自上而下的管理，而不允許自下而上的政治參與。由此，幾千年來，中國在國家與農民關系上，表現為國家權力的無限擴張與農民權利的毫無保障。

從歷史上看，中國鄉鎮體制的變遷都深深地打上了權力擴張的痕跡。“為了加強對農民的統治，歷代中央政權無不把對鄉村社會的控制與治理作為第一要務。中央集權專制主義與地方權勢集團密切結合，逐漸形成了獨具特色的鄉村社會政治結構和控制機制”。［9］從秦始皇統一中國至今，鄉鎮體制的演變可分為三個大的時期：

一是從公元前221年秦王朝建立到清朝末年，2000多年來“皇權不下縣”傳統。國家政權機構只設置到縣一級，縣以下實行鄉亭制、保甲制等制度。這種鄉鎮治理體制，始終維護皇權至高無上的統治地位，具有鄉紳和宗法社會治理的自治性質，但它既不是現代一級的政權機構，也不是現代意義上的自治組織。

二是從1908年到1949年，40多年紛亂的“地方自治”探索。在西方的嚴重挑戰下，搖搖欲墜的清王朝1908年頒布《城鎮鄉地方自治章程》，從此，具有西方話語色彩的“地方自治”成為政權合法性的重要基礎。這種鄉鎮“地方自治”使鄉村政治結構由保甲制轉變為鄉鎮保甲制，鄉鎮成為縣以下的基層行政建制，其下實行保甲制。北洋政府于1914年、1919年、1921年先后頒布了《自治條例》、《地方自治條例》和《鄉自治制》，將縣以下的鄉改建為具有法人性質的自治團體，其自治權主要為辦理本地方的教育、衛生、交通、水利、農業、商務、慈善等事務。1928年國民政府頒布《縣組織法》，規定了“地方自治”的原則，后來發展到鄉鎮具有一級行政區劃的鄉鎮公所。這一時期的鄉鎮治理體制，以“地方自治”為主流話語，雖然因戰亂和政權更替頻繁，“地方自治”大多有名無實，但它畢竟還不是一級政權組織。［10］

三是從1949年至今，50多年來全能主義主導下的“萬能政府”構建。共產黨革命勝利后，建立了中國歷史上最強大、最集權的中央政權和滲透最深入、控制最嚴密的地方和基層政權組織。就鄉鎮政權的變革來說，50多年來可分為明顯不同的三個時期：(1)1950～1958年的鄉村政府時期。1950年12月政務院通過《鄉(行政村)人民政府組織通則》，組成鄉鎮和村級人民政府，這在歷史上第一次將政府設置下沉到鄉鎮一級，甚至在村一級也罕見地建立了政府，充分體現了共產黨政權對鄉村社會滲透和控制的意圖和能力。截止1957年12月，除臺灣和西藏的昌都地區，全國共有120，753個鄉鎮政府，其中鄉政府117，081個，鎮政府3，672個。(2)1958～1983年的時期。1958年9月中共中央政治局擴大會議通過《關于在農村建立的決議》，撤銷鄉鎮，推行化運動，實行政社合一、三級所有、隊為基礎的體制。到1982年，全國共有54，352個。在時期，公共權力侵蝕了所有的個人領域，以“加速實現共產主義”。農民戴上了“社員”的帽子，完全喪失了個人的自主權，成為狂熱的公社化機器上的螺絲釘。(3)1983至今重建設鄉鎮政府時期。1983年10月，中共中央、國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，到1985年底，農村廢除、恢復建立鄉政府的工作基本結束，全國共建立了91，590個鄉鎮人民政府。2002年12月31日，我國大陸31個省、自治區、直轄市共有39，240個鄉鎮，其中鎮20，600個，鄉17，196個，蘇木282個，民族鄉1，160個，民族蘇木2個。［11］建國以來的鄉鎮體制，突破了2000多年“皇權不下縣”的傳統，放棄了清末以來40多年“地方自治”的實踐努力，空前地將國家政權下沉到鄉鎮一級，建立了歷史上和世界上最強大而又缺乏有效約束的鄉鎮政權。

改革開放以來，鄉鎮政權惡性膨脹，這種膨脹體現在機構膨脹、人員膨脹和權力膨脹上。以往多次以精簡機構和人員為目標的鄉鎮機構改革不僅沒有走出精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的怪圈，反而產生了機構越精越大、人員越減越多的現象。這根本的原因在于忽視對權力膨脹的改革。從某種意義來說，權力膨脹是機構和人員膨脹的原因，機構和人員膨脹是權力膨脹的結果。鄉鎮政權的權力膨脹或權力擴張，是鄉鎮體制的核心癥結所在。這種權力膨脹或權力擴張的直接后果就是導致農民個人權利的損害。一個十分突出的問題是，傳統的制度安排強化了權力擴張，使公共權力的約束和農民權利的保障長期滯后于現實政治生活的需要。

一是農民缺乏平等參與制定游戲規則的權利。對于我們這個農民人口占絕大多數的農民大國來說，基層政府直接與農民打交道，應該直接為農民服務。政府與農民的這種直接服務關系需要一定的規則來界定。在計劃經濟體制下，政府實行指令性的計劃管理，政府與農民的關系是一種“命令一服從”的關系；在市場經濟條件下，農民擁有市場經濟中平等的主體地位，政府與農民的關系應該是一種“規則——遵守”的關系。這種“規則”應該是政府與農民共同制定的規則，這種“遵守”應該是政府與農民的共同“遵守”。但在現實生活中，一方面，政府仍然習慣于行政命令，對農民指手劃腳，未能實現從“命令一服從”關系到“規則一遵守”關系的轉換。另一方面，政府習慣于單方面制定規則而又不習慣去遵守約束自我的規則，這就使農民在關系到自身切身利益時，卻缺乏制度化的參與制定游戲規則的管道和要求政府同樣遵守規則的“強制性力量”。

二是農民缺乏正當的利益表達渠道。在市場經濟中，各種市場主體都有自身的利益訴求。為數眾多的中國農民在與權力和資本等強勢集團的博弈中明顯處于利益不保的劣勢。在世界各地，農會和其他農民經濟合作組織作為農民維護自身利益最重要的基本組織，廣泛地存在于社會之中。我國擁有世界上人口最龐大的農民階層，但卻沒有農會這樣一個最基本的農民利益表達組織。這不能不說是制度設計上的重大缺陷。農民沒有農會，不是農民不愿意組織農會，而是被人為的政策制度因素取消和限制了。眾多事實已經表明，在分散的農民與有組織的政府和其他社會集團之間，存在著明顯的力量不對稱，強勢的政府和其他社會集團常常對弱勢的農民濫用權力，農民缺乏最基本的談判地位和議價能力。黨國英認為，“農會活動的目的主要是保障農民最基本的政治經濟權利，為農民得到平等的市場交換權利、公正的司法裁判待遇服務，并監督基層政府嚴格執行國家在農村的各項政策，使農民享有國家應該賦予農民的各項實際利益”。［12］農民利益表達渠道的不暢，必然放縱和造成社會不公，積壓大量的社會矛盾。

三是農民缺乏利益受損后的司法救濟。在共同的游戲規則中，利益受損的一方應該得到有效的司法救濟。在現行的體制安排下，司法機關往往受制于基層政權的干預和掣肘，甚至淪為行政權力的一部分，助長了權力擴張。基層政府在壓力型體制下，為完成目標管理責任制任務和彰顯個人政績，在發展經濟的強勢話語中“積極行政”，必不可免地要損害農民的權利。同時，為防止權利受害的農民“運用法律武器”到法院起訴，一些基層政權明確要求法院在農民負擔、計劃生育、社會治安綜合治理等方面不予立案。這樣一來，保障在“全社會實現公平和正義”的法院就對最需要司法救濟的受害農民關緊了大門，由此造成了遍布全國各地的農民上訪現象。世界上只有中國才有如此驚天動地的農民上訪是法治不力和正義不張的直接產物。司法公正有賴于司法獨立，“如果司法權不同立法權和行政權分立，自由也就不存在了。”［13］

四是農民缺乏必要的新聞輿論支持。在西方民主國家，新聞權被譽為除立法權、行政權和司法權之外的“第四權”，新聞記者享有“無冕之王”的美稱。美國第三任總統杰斐遜說，在一個有政府而沒有報紙和一個有報紙而沒有政府的社會里，他將毫不猶豫地選擇后者。希爾斯曼在《美國是如何治理的》一書中認為：“不管民主的定義是什么，沒有新聞自由，民主本身就無法存在”。現代社會之所以需要新聞自由，是因為新聞輿論能廣泛地體現民意和有效地監督政府。我國一些地方人為釀成的涉農惡性案件和安全事故等大都是新聞界曝光后才得到及時的處理。但新聞工作堅持“以正面宣傳為主”的方針，使曝光的報道只占極少數，即便如此，一些地方對新聞輿論的監督也表現出極大的惶恐和反抗性，諸如“《人民日報》遭扣壓”和新聞記者遭打擊報復的事件時有發生。一切有權力的人都容易濫用權力。如果新聞不自由、不能監督權力，甚至新聞媒介淪落為權力的自導自演和自我稱贊的舞臺，那么，民眾就只有在謊言和強權的夾擊中忍受煎熬了。

三、農民的自由而全面發展：鄉鎮體制改革的目標取向

現行的鄉鎮體制，是在計劃經濟體制下強化權力的制度安排，這種體制的最大弊端在于限制和束縛了農民的自由而全面發展。改革開放以來進行的多輪鄉鎮機構改革之所以收效甚微，根本原因是沒有抓住“促進農民自由而全面發展”這個關鍵。眾所周知，鄉鎮政權直接面對農民，與農民的命運息息相關，鄉鎮體制改革決不能忽視農民的愿望和訴求。2003年總理在美國哈佛大學的演講中認為中國改革開放20多年來取得的巨大成績根本在于中國人民“基于自由的創造”。完全的個人自由和充分的個性發展，不僅是個人幸福所系，而且是國家繁榮和社會進步的主要因素。農民的自由而全面發展，離不開鄉鎮體制的重構。在托克維爾看來，“在各種自由中最難實現的鄉鎮自由，也最容易受到國家政權的侵犯。全靠自身維持的鄉鎮組織，絕對斗不過龐然大物的中央政府。為了進行有效地防御，鄉鎮組織必然全力發展自己，使鄉鎮自由為全國人民的思想和習慣所接受。因此，只要鄉鎮自由還未成為民情，它就易于被摧毀；但只要它被長期寫入法律之后，就能成為民情的一部分”。［14］

新一輪鄉鎮體制改革，應該走出為民作主、忽視農民權利和自由發展的歷史窠臼，應該在理念上堅持以人為本，尊重和保障人權，促進每個農民自由而全面的發展。為此，我們認為要撤銷鄉鎮政府、實行鄉鎮自治、堅持黨政分開、放手組建農會。

一是撤銷鄉鎮政府。幾年前我就與一些學者一樣主張撤銷鄉鎮政府，［15］但未予深究。一個國家的長治久安，在很大程度上取決于政府公共權力與農民私人領域邊界的平衡。政府公共權力一旦越過適當的邊界入侵農民私域，就意味著農民基本權利和自由將遭受損害，從而勢必產生社會問題，激化社會矛盾。在政府與農民的關系上，要既有利于社會管理，又有利于農民的自由發展。對執政者來說，政府層級越多，對社會的控制就愈強；同時，社會控制愈強，農民的個人自由也就愈少，農民的個人自由愈少，人的創造性和社會的活力也就愈缺乏。建國以來，我國首次將國家政權下沉到鄉村社會，建立了歷史上最強大的政府，這種強政府體現在兩個方面：一是政府公共權力的空前強大，導致農民個人權利的普遍萎縮，二是在政府層次上突破了歷史上和世界各國只設署中央、州、縣三級政府的慣例，絕無僅有地設置了中央、省、市、縣、鄉鎮五級政府，如果再加上一度將政府設置到村一級以及縣與鄉鎮之間的區公所，政府層級達到六級半。新中國之所以建立如此強大的政府組織和龐大的政府系統，主要緣由于蘇聯極權主義高度集權的政治影響和計劃經濟體制下汲取資源、動員鄉村社會的國家目標。后來的鄉鎮體制雖幾經變革，但都沒有觸及收縮和約束公共權力這根弦。1990年代以來鄉鎮政府出現的“三要”(要糧要錢要命)傾向，就完全背離了政府提供公共物品的職能，動搖了政府的合法性基礎。隨著農村稅費改革的深入和農業稅費的完全取消，作為以農業稅費為主要財源的鄉鎮政府將更加難以為繼。20多年來，由于縣鄉兩級政權在設置上采取“縣政權建設取實、鄉政權建設取虛”的原則，鄉鎮政府在事實上也從未成為一級完全政府。徒有虛名的鄉鎮政府，在當前各種矛盾日益集中和尖銳化的情形中，決不是如有的人所期望的那樣逆難而上去“不斷加強”，而應該激流勇退予以撤銷。幾千年的歷史經驗和國外的普遍做法，實質上揭示了國家(政府)與農民關系的一個合理邊界，就是將國家基層政權設置收縮到縣一級。

二是實行鄉鎮自治。撤銷鄉鎮政府并不是如某些人簡單理解的那樣要放棄中央政權對農村的“領導和管理”，更不是搞“無政府主義”，而是要將公共權力規范到一定的范圍之內，拓寬農民自由而全面發展的合理空間，形成政府與農民的良性互動和協作關系。當前除了極個別人聲稱要“為現行鄉鎮政府辯護”和某些打腫臉充胖子要不惜代價將鄉鎮政府建設成為“名符其實的完全政府”外，決策層和學術理論界普遍主張改革現行的鄉鎮體制。

在鄉鎮體制改革上主要有三種代表性的方案：第一種方案是撤并鄉鎮。這是當前中央政策鼓勵和允許的，也是各地正在進行的一種最現實的改革措施。這種行政區劃調整式的改革事實上已進行過多次。在城市化進程中，適當將一些小鄉鎮撤并成大鄉鎮，可能有利于人口的集聚和小城鎮建設，但撤并鄉鎮并沒能解決公共權力擴張的核心問題，因而只能是一種必要的過渡措施而不是鄉鎮改革的終極選擇。不過，在縣與鄉鎮之間作為縣政府派出機構的區公所是應該堅決撤銷的。但據筆者調查，有的地方卻至今保留或變相保留著區公所設置。比如擁有80多萬人口的湖南省溆浦縣在1995年撤區并鄉工作中，雖將50個鄉鎮撤并為43個鄉鎮，但卻變相保留了江口、麻陽水、花橋、低莊、橋江、水東、兩丫坪和龍潭8個區公所，相應地將之更名為辦事處。這種辦事處主要有兩大作用：一是多了一級管理鄉鎮的“婆婆”，二是多了一處安排干部的崗位。第二種方案是將鄉鎮改為縣政府的派出機構。解放前，國民政府曾在一些省內成立作為縣政府派出機構的鄉鎮公所，公所下設民政、警衛、經濟和文化四股，由縣政府委派正副鄉鎮長，開創了鄉鎮的行政化。當前徐勇教授主張“縣政、鄉派、村治”的觀點具有一定的代表性。他提出將鄉政府改為縣政府的派出機構，鄉長由縣長委任，不設副職，可根據需要設鄉長助理之職，設立鄉民代表會議，鄉財政由縣政府統一編制預算和開支。［16］這種方案有利于扭轉過于強大的公共權力對鄉村社會的滲透和控制，是鄉鎮體制改革富有創造性和可行性方案之一。除此之外，我感興趣的還有，在公民廣泛參與政治生活的當今社會，農民如何參與管理鄉鎮公共事務，如何培育具有自治精神的現代公民。第三種方案是鄉鎮自治。在我國這樣幅員遼闊、人口眾多的發展中大國，任何一刀切的鄉鎮體制改革模式可能都會產生不利因素。但不管何種改革模式，一個共同的理念和目標應該是有利于尊重和保障人權，有利于人的自由而全面發展。在鄉鎮體制改革中，我認為鄉鎮自治或許最能體現這種改革要求，也最能符合農民的普遍意愿。因而筆者與沈延生、鄭法、于建嶸、李昌平等人一樣主張實行鄉鎮自治。托克維爾通過對英國和美國的考察后發現：“在這兩個國家，我看到人們把國家的弊端歸咎于許多原因，而唯有地方自由不在其內。我聽到公民們說他們國家強大和繁榮有一大堆原因，但他們在列舉優點時都把地方自由放在首位。”因此他認為：“只有地方自治制度不發達或根本不實行這種制度的國家，才否認這種制度的好處。換句話說，只有不懂得這個制度的人，才譴責這個制度。”［17］實行鄉鎮自治的本質在于保障人民真正地當家作主。第一，鄉鎮長由鄉鎮居民普遍自由選舉產生和罷免，鄉鎮長連任不得超過一屆，廢除職務終身制。候選人可以由縣政府推薦，但更多的應該由本鄉鎮居民推薦或者個人競選。第二，鄉鎮與縣政府不再是行政隸屬關系。取消縣政府與鄉鎮的目標管理責任制，剝離鄉鎮直接發展經濟和收稅費的職能。鄉鎮的原有職權根據性質的不同分別上收至縣政府、平移給鄉鎮自治機構和下放給社會。

三是堅持黨政分開。在鄉鎮體制改革的探討中，大都有意或無意地忽視中國共產黨基層組織的改革，而忽視執政黨基層組織這個真正的基層權力機構，改革的成效就可能大打折扣。我們的態度就是正視現實不回避，理性探討求真知。人所共知，在中國開創以黨治國先例的是受俄共影響的國民黨政權。孫中山最早主張“以俄為師”，從而仿照俄共體制建立了一套新的黨務組織系統。1928年國民黨一黨獨掌全國政權后，在“訓政”體制下，中央黨部之下依次設立省黨部、縣黨部、區黨部和區分部，分別與省、縣、區、鄉等行政系統相對應，形成了歷史上從未有過的“雙重衙門體制”，這是中國有史以來政治控制體制由政府單軌制向黨政雙軌制的重大轉變。［18］對國民黨這種以黨治國、黨政不分的體制，中國共產黨一貫是堅決反對的。早在1941年鄧小平就認為“以黨治國的國民黨遺毒，是麻痹黨、破壞黨，使黨脫離群眾的最有效的辦法。我們反對國民黨以黨治國的，我們尤要反對國民黨的遺毒傳播到我們黨內來。”［19］但由于中國共產黨是在蘇俄高度集權的建黨原則的直接指導下建立起來的，1949年成為執掌全國政權的執政黨后，沿襲了以黨治國的作法，將黨權下沉到村一級，使黨政不分的現象更加突出。對此，鄧小平是有清醒認識的。1980年8月18日，已經成為第二代中央領導集體核心的鄧小平在中央政治局擴大會議上作了《黨和國家領導制度的改革》的重要講話，提出要“著手解決黨政不分，以黨代政的問題”。［20］之后，鄧小平還作了多次講話，黨的十三大政治報告歷史性地把黨政分開作為政治體制改革的首要任務提到了全黨面前。但由于種種原因，黨政分開的改革遇阻而止。幾年前，我們與黨國英先生探討了村黨支部委員會和村民委員會的關系，他主張“兩委合一”，［21］我們則感到“兩委合一不利于民主政治的發展”。［22］其實，問題的關鍵恐怕還不只是兩委合不合一的問題，而是黨組織權力化、行政化的問題。黨的十二大政治報告指出，“黨不是向群眾發號施令的權力組織，也不是行政組織和生產組織”。而現在的鄉鎮黨委和村黨支部，實質上是同級組織中的“領導核心”，擁有事實上的“最高權力”。有鑒于此，我們主張：第一，黨政分開的改革要從中央轉移到基層，先從基層試點和突破。這有利于確保政局的穩定和改革的成功。中國共產黨是執政黨，執政黨的地位要通過執掌國家政權來體現，這是毫無疑問的，但執政黨執掌中央政權與執政黨基層組織的權力化、行政化是兩碼事，是可以分離的。第二，鄉鎮和村級黨組織應該率先實行黨政分開，使基層黨組織向非權力化、非行政化轉型。這決不是某些人誤解的放棄“黨的領導”。“黨的領導”首先表現在執政黨對全國政權即中央政權的領導；其次表現在黨將自己的主張和人民的愿望通過法定程序上升為國家意志成為法律，各級組織和個人遵守法律就是接受和服從了黨的領導；再次表現在執政黨基層組織與鄉鎮自治組織和公民個人一樣有共同遵守法律的義務和責任。所以，執政黨黨員可以依法擔任鄉鎮長，各派和非黨人士同樣可以依法擔任鄉鎮長。第三，從長遠看，基層黨組織的干部編制和各項經費應該從國家公務員序列和國家財政預算中剝離出來，使基層黨組織真正從一個權力和行政組織向“先鋒隊”組織的回歸。

四是放手組建農會。改革開放以來，市場化取向的改革自然培育和形成了多元化的利益主體，不同利益主體之間的利益實現程序在很大程度上依賴于自身的組織化程度。只有制度化了的利益集團才能在市場經濟的博弈中起到維護本集團利益的特殊作用。上個世紀90年代以來，農民逐漸演變為改革成本的主要承擔者和利益受損階層，而沒有制度化的利益表達組織是農民利益嚴重受損的根本原因。農民要具備表達自身利益訴求的渠道和能力，就必須從高度分散的狀態中組織起來，成立農會和其他農民經濟合作組織。世界各國大都有農會組織，建國前農會與工會一樣是中國共產黨動員民眾革命的重要渠道。建國后，工會仍然存在，農會卻被人為地取消了，致使世界上農民人口最多的中國卻沒有一個維護農民利益的農會組織。這種極不正常的現象，并不是經濟社會發展的自然選擇，也不是農民的自身意愿，而是計劃經濟條件下公共權力擴張的必然結果。在加入WTO后的今天，對于農會組織，不是要不要成立的問題，而是如何重建的問題。第一，農會不是權力組織。農會是農民表達利益訴求的非政府組織而不是權力組織。理解這一點非常重要。在革命戰爭年代，“一切權力歸農會”的傾向使農會成為取代基層政權的權力組織，這就扭曲了農會的性質，成為建國后農會被取消的重要原因。第二，成立農會既符合農民的利益，也符合執政黨和國家的根本利益。農會作為農民利益的表達組織，能夠通過制度化的渠道與政府和其他社會強勢集團平等“議價”，在合作與妥協中平衡各方面的利益，能有效化解矛盾沖突，有利于社會的長治久安。臺灣學者在總結臺灣農業和鄉村發展的成功經驗時指出，臺灣政府與農民之間有明確的責任劃分，在臺灣，農會經收三分之一的生產稻谷，分配五分之四農民使用的肥料。農會辦理農業推廣計劃。臺灣政府的責任減輕至僅限于政策制定和輔導監督，而將實際執行之責任交付農會。［23］第三，放手組建農會，可先進行試點。組建農會可能比撤并鄉鎮的更有價值，因為組建農會更有利于農民維權和自治。公務員之家版權所有

新一輪的鄉鎮體制改革必須有新的理念和舉措。必須充分認識到，我國是一個中央集權的單一制國家，鄉鎮體制改革的成敗和農民自由發展的程度，實質上取決于國家宏觀制度的設計和創新。從國家宏觀制度層面上來說，一要統籌城鄉發展，盡快改變城鄉二元結構，二要普遍實行免費式義務教育，建立健全包括農民在內的社會保障制度，三要實現司法獨立，保障新聞自由，四要實行對農業的扶持和對農民的直接補貼。當前，進行鄉鎮體制根本性變革的時機已經成熟，這是因為我國實現了從計劃經濟向市場經濟的轉變，從傳統人治向現代法治的轉變，從單純追求經濟增長向政治經濟社會協調發展轉變，從忽視人的權利向以人為本、尊重和保障人權、促進人的自由而全面發展轉變。