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如果全中國農民真正享有穩(wěn)定的土地權利，那么可以預期中國農民也會對增加土地投入和投資進行高附加值的農業(yè)生產。同樣，也只有在穩(wěn)定的土地權利下，農民現(xiàn)有的承包經營權才能夠進入農用地市場，從而具有農用地價值。

“三農”問題的癥結是農民的土地權利問題，這已是不爭的事實；解決這一問題的基本目標是還權于農民，保障農民的土地權利，這似乎也沒什么異議。但是，通過什么樣的途徑實現(xiàn)這一基本目標，卻是眾說紛紜。本文將提出本人的一些粗淺認識，供探討。

談到中國農村土地問題，必須有兩點基本認識。首先，土地權利是農民的基本經濟權利，是因為土地所具有的兩種基本功能。一是其生產功能，即農民通過土地的耕作生產人們所需的食物；二是土地作為不動產的財富功能，即農民通過土地的市場交換，無論是農用目的的流轉或者是非農目的的轉用，使土地具有貨幣價值。近年來所強調的土地的社會保障功能，也完全基于土地的這兩種基本經濟功能。也就是說，土地生產功能和財富功能的大小，決定了其保障功能是否能真正起到保障作用。假如這一說法成立，那么，我們農村土地的政策法律設計必須著眼于如何提高土地的這兩種功能。

第二，無論中國的經濟如何發(fā)展，科技如何進步，從事農業(yè)的農民人數(shù)如何減少，中國的絕大多數(shù)耕地必須用于農業(yè)。這是中國固有的基本國情所決定的，因為中國的糧食安全問題不能成為他國制約中國的工具，同時他國也難以大量提供中國所需要的食物。將這一基本國情納入我們對中國土地問題的探討，必然得出這一結論：中國目前有18多億畝耕地，盡管再拿出一兩億、兩三億畝耕地用于城市化和工業(yè)建設也許還可以承受，但中國絕不可能將其大多數(shù)耕地轉為非農用途。這一現(xiàn)實告訴我們，談到中國的農村土地制度改革，必須立足于增強大多數(shù)中國農村土地的農用生產功能和農用市場價值。當然，征地制度的改革非常重要，但是必須注意到，無論怎么改革，涉及的可能僅僅是十分之一左右的耕地；決不能就此設想中國的多數(shù)農村土地都可以拿出來進行非農流轉或非農抵押，決不能就此推出這樣的結論：只要還權于農民，全國農民都可以通過賣地或抵押農地謀取非農用途利益。

那么，應該如何在中國基本國情之下提高農村土地的生產功能和財富功能呢？有人提出土地私有是根本的途徑。不否認，土地私有再加上有效的執(zhí)法體系可能保護農民的土地權利，但同樣也要看到，土地私有并不是保護農民土地權利的惟一途徑；相反，如果沒有相應的法律措施和執(zhí)法體系，相應的權利并不能得到保證。俄羅斯在前蘇聯(lián)解體之后實行了土地私有化，但是到今天為止，很少有農民像全中國農民那樣建立起高效率的私人農場。其重要原因之一，就是農民要從原國有或原集體農莊中拿出私有的土地份額、拿出哪塊地來建立私人農場，必須要經過其他原農莊莊員的同意。我國的香港從未采用法律意義上的完全農地私有，香港農民擁有的是50年農地使用權，但由于這種使用權的穩(wěn)定和香港執(zhí)法體制的完善，農民的土地權利并沒有因為土地所有權的公有（回歸之前是英王所有）而受到損害。

顯然，農村土地兩大功能是否能得到增強，關鍵并不在于所有權是否在法律上私有，而在于所蘊含的各種權利是否穩(wěn)定。衡量土地權利是否穩(wěn)定，有三大標準。一是權利的廣度，即在占有權、使用權、受益權、排他權、處分權等等權利中，權利人持有多少。二是權利的期限，期限越長權利越穩(wěn)定。三是權利的保障，即權利的廣度和期限是否得到法律的認可，受到有效執(zhí)法的保障。

中國的農村土地制度改革沒有走俄國土地私有的道路，而是通過弱化農用土地集體（或村社）所有權和強化農民的農用土地“私有”承包經營權來還權于農民，通過一連串的政策法律來穩(wěn)定賦予（或者說還給）農民的土地權利。劃時代的農村土地承包法正是這一主導思想下的產物。承包法讓農民享有為期30年的廣泛土地權利，并且規(guī)定除極個別特殊情形這些權利在30年內不得調整。遺憾的是，這一法律在全國相當多地區(qū)沒有得到有效的實施，其主要原因就是村集體組織不愿放棄對農民土地的控制，其主要表現(xiàn)形式是村集體組織置承包法于不顧任意對農民30年承包地進行調整。有專家認為，承包法涉嫌“違憲”，因為它剝奪了集體所有權的行使，要求集體必須把承包經營權從所有權中分離出來交給農民，而且30年內不得調整。這樣的指控，至少是缺乏常識。

國家有權通過法律對所有者的土地進行規(guī)范，對其用途進行限制，在土地所有權上設立某些特定的權利，或者對某些土地權利進行限制，這一原則為世界所公認。判斷涉及所有權的某一法律是否違憲，關鍵并不在于法律是否對所有權進行了限制，而是看這種限制是否符合公共利益，是否對所有權人造成實際上的傷害，如果有了傷害，是否有公平的補償。農村土地承包法在集體所有權上設立了30年承包經營權，這符合廣大農民的利益，否則，中國的農村改革本身就是違憲，因為它打破了集體所有制的一統(tǒng)天下，以外來的國家力量把所有權與使用權分離，把土地使用權分給了農民。它剝奪了所有權人的利益嗎？既然農村土地由農民集體所有，承包法不過是從法律上將所設立的承包經營權交給全部所有人而已，沒有任何傷害。不可否認，現(xiàn)行的征地法律給予國家“低進高出”的權力，有剝奪集體所有權之嫌，但征地問題不是承包法的調整范圍；如果說違憲，那也是征地法律違憲，不能因之而斷言承包法違憲。一句話，不能將征地法律與承包法混為一談。

強化集體對其農用土地的所有權或控制權能解決對農民土地的侵權行為嗎？多年的實踐證明，對農用土地而言，集體組織是最大的侵權者。1980年代中后期全國農村普遍采用的“大調整”、1990年代中期盛行的“兩田制”、1990年代后期出現(xiàn)的“返租倒包”、超標預留機動地、借口“村規(guī)民約”強行收回結婚離婚婦女承包地等等侵權行為，哪一件不是集體組織為始作俑者？哪一件不是中央明令禁止或限制、但集體組織置若罔聞一意孤行之舉？

承包法對農民土地權利提供了史無前例的保護，尤其是針對這些嚴重侵權行為作出具體規(guī)定，其立法意圖就是要穩(wěn)定賦予農民的土地權利，增強農用土地的生產功能和市場價值。盡管這些保護僅限于用于農業(yè)用途的土地權利，但決不可忘記，中國的絕大多數(shù)土地必須用于農業(yè)，而且這些土地的增值也是其農用價值的增值；不能因為看到農地轉用帶來的土地增值就斷言全國的農地都可以享有轉用的潛在增值效益。無論是糧食單產，還是單位面積的農業(yè)附加值，同樣人多地少的韓國和我國臺灣地區(qū)都超過中國大陸，就其制度差異而言，韓國和臺灣地區(qū)農民的土地權利是穩(wěn)定的，不會因為人口增減而調整，農民對土地的長遠投入和農業(yè)產業(yè)化的投入沒有后顧之憂。如果全中國農民真正享有穩(wěn)定的土地權利，那么可以預期中國農民也會對增加土地投入和投資進行高附加值的農業(yè)生產。同樣，也只有在穩(wěn)定的土地權利下，農民現(xiàn)有的承包經營權才能夠進入農用地市場，從而具有農用地價值。公務員之家版權所有

根據(jù)我們對亞洲一些與中國農業(yè)發(fā)展水平相似的國家的農地市場調查，中國18億畝耕地的30年農用使用權潛在價值估計達5萬億到6萬億元之巨。但是，中國農用土地承包經營權要具有市場交換價值，必須穩(wěn)定和不能調整，因為任何潛在的轉入方都不會貿然轉入有可能因土地調整而雞飛蛋打的承包經營權。顯然，要提高中國農地的生產功能和市場價值，必須全面落實承包法。