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摘要：本文對目前影響中國“三農”政策的主要問題因素進行分析，并對此提出了彌補方案。

關鍵詞：三農政策；缺陷；彌補

中國的農村在公共服務、社會福利、生活水平、經濟狀況與城市相比差距很大，中國的農業生產率與其他產業相比非常低下，中國的農民收入與城市居民相比少的可憐（不足城市居民人均收入的1/3），城鄉二元經濟結構特征明顯，矛盾突出。“三農”問題已成為中國全面建設小康社會的重要屏障之一，若不加以解決，中國的小康社會將難以實現。目前盡管影響中國“三農”問題解決的因素較多，但財政支持力度不足、政策錯位和缺陷較大，不乏是其中重要因素之一。

一、“三農”上的財政政策缺陷

（一）財政對農業的支持力度不足，支農支出比重逐年下降

1950～1994年，國家直接來自農業的稅收收入2733億元（不包括正常收費、“三提五統”、“亂收費、亂罰款、亂集資”等），同期向農業投入5346億元，同期通過工農業產品剪刀差間接取得大約20100億元，加減后國家提取農業剩余凈額達17487億元，合計占農業GDP的25.5%.另據資料顯示，1979～2000年，工農業產品剪刀差（1.6～1.8萬億元）、農村儲蓄流失（550～600億元）、土地資源直接損失（1.7～2萬億元）三項使農民為此付出了約3.4～3.9萬億元。由此可見，在中國實現工業化的過程中，農村是貢獻最大的區域，農業是貢獻最大的產業，農民是貢獻最大的群體。中國“三農”積累受到盤剝，而對“三農”的反哺卻很小，農村經濟結構調整、農業經濟發展和農民增收受到嚴重的影響。據測算，目前我國農業的綜合支持量只有2%，而許多發達國家對本國的農業支持水平很高，1996～1998年，美國的農業支持量為9.5%、歐共體為25%、日本為41%、加拿大為15%，屬于發展中國家的墨西哥也達到了34%.1978年我國財政用于農業的支出占全國財政支出的比重為13.43%，2000年則降為7.75%（見表1）。如果把本來屬于教育事業費的部分剔除，這一比例還會降低。2000年31個省區市地方財政支援農村支出為249.11億元，僅占地方財政總支出的2.7%.

表1國家財政用于農業的支出

年份197819801985199019911992199519992000

數額(億元)150.66149.95153.62307.84347.57376.02574.931085.81231.54

比重(%)13.4312.27.669.9810.2610.058.438.237.75

資料來源：《中國統計年鑒（2002）》

（二）財政支農支出結構不合理，農民直接受益的支出較少

我國財政農業支出用于人員供養及行政開支部分大體維持在60%左右，教育支出和農業科技支出較少。2001年國家對農村固定資產投資占全社會固定資產投資的比重只有19.38%，2001年國民經濟按行業分的基本建設投資中農林牧漁業僅占2.93%，其中更新改造投資僅占各行業總額的0.36%.在財政農業建設性資金中，用于大中型水利建設比重較大，農民直接可以受益的中小型基礎設施建設的比重較小，況且水利、生態建設的受益對象不僅僅局限于農業，財政用于這些方面的投資一直全部統計在農業投入中，在一定程度上夸大了政府農業投資規模，并且政府對農業的投資多采用有償的方式，增加了還款的負擔。2000年全國農村義務教育階段預算撥款僅占全部經費的65.7%，農村教育費附加、農村教育集資和學雜費收入三項占35.3%.據2001年國務院發展研究中心的調查，中國的義務教育經費78%由鄉鎮負擔，而中央、省、縣三級財政負擔的比例分別占2%、11%、9%.若把鄉鎮上繳縣級財政的收入計算在內，實際上最終由農民負擔的義務教育投資約占農村義務教育總投資的80%～90%.農村教育投入不足，農民素質提高滯后于科技發展速度。嚴重影響了現代農業對勞動力的需要，制約了農民向城市和非農產業的轉移。農民素質低已成為現代知識經濟、科技經濟和信息社會制約農民增收的關鍵。中國的農業已開始從提高農業土地生產率和勞動生產率，滿足人們對農產品數量不斷增長的需要，在此基礎上增加農民收入，轉向提高農業生產收益，維持農業高速發展，滿足人們對農產品質量和種類要求，在此基礎上增加農民收入。農業經濟將從物質經濟轉向知識經濟。農業的轉型，科技進步是必要條件。我國對農業的科技投入遠低于對非農的科技投入。“七五”期間財政的農業科技三項費支出從2.7億元增長到3.11億元，年均增長2.87%，同期整個科技三項費年均增長5%：“八五”期間財政的農業科技三項費支出從2.93億元增長到3億元，年均增長0.47%，同期整個科技三項費年均增長13.2%.1979～1996年間，農業科技三項費占整個科技三項費的比重由5.35%下降到2.88%.1996年我國對農業科技投資強度不及發達國家平均數的1/10，也不到30個最低收入國家平均數的1/3.目前我國每年對農業的科研投入占農業總產值的0.25%，而發達國家平均為2.37%，發展中國家平均為0.7%～1%.在較少農業科技投資的條件下，投資結構又不盡合理，資源開發技術投資多于生態環保技術投資，基礎研究投資多于應用研究投資。每年約有3000多項農業科技成果，平均轉化率為30%左右，而發達國家為70%～80%.由于農業科技應用成本高于預期收入，加之農民資金短缺，農業信貸風險高而信貸支持不足，農業保險缺位，以及農業技術推廣體系不健全，機制不靈活，經費嚴重短缺，隊伍不穩定，人員素質不高等，導致農業科技含量低，制約了農業的發展，進而制約了農民的增收。

（三）財政補貼方式不合理，農民得到的實惠較少

總體上來說，一個國家農業支持水平與支持力度，與其經濟發展水平和經濟實力有很大的關系，尤其是一個國家經濟實力對通過財政預算支持農業規模的影響程度更大。但是，從農業支持來源或者承擔者來說，可能是納稅人，也可能是消費者。因此，除了財政預算途徑支持農業外，還可以通過價格支持由消費者承擔的方式對農業的支持，即實施農業補貼。通過價格干預實現農業補貼是很多國家支持農業的主要方式。以農業生產者為受益對象的農業補貼一般通過以下兩種途徑實現：其一，通過財政預算直接補貼農業生產者，費用承擔者是納稅人；其二，通過政府干預價格，使農產品銷售價格對農業生產者有利，一般以國際市場為參照系，高于國際市場價格的差價部分，可以通過財政補貼由納稅人負擔，也可以通過放開農產品的銷售價由消費者承擔。盡管主要發達國家在農業補貼方式的選擇上總體趨于削弱價格干預對農業生產者的支持，但目前價格干預仍然是這些國家實現農業補貼的重要途徑。1999～2001年間，OECD成員、澳大利亞、美國、日本和韓國由消費者承擔的價格干預而實現的農業補貼占對農業生產者支持總量的比重分別為：64%、9%、36%、90%、95%.日本農業生產者收入總額中有60%來自政府補貼；2000年美國對小麥的直接補貼每噸45美元，玉米為27美元，歐盟對每噸谷物的補貼為55美元。我國對農業的補貼主要是在流通環節，價格干預補貼農業生產者為負數，農業生產者受益較少，基本上是消費者受益。目前財政用于農村的支出約1/3是農產品政策補貼（糧價補貼和糧食風險基金），僅這1/3支出還多數是直接用于流通環節的補貼，最終落到農民頭上的實惠不足50%.據國務院發展研究中心《調查研究報告》2002年第54號的數據顯示，如果收購糧食一年內銷售不出去，政府保護收購的補貼支出與農民受益之比為5：1；如果連續三年銷售不出去，其比例上升到15：1.由此可見，財政支農支出比重低并下降，投入結構不合理，農業生產條件改善的投資不足，財政補貼方式不當，制約了農業的發展和農民增收的基礎，影響了農民的增收速度。

（四）農業稅制顯失公平，農業和農民得不到休養生息

我國現行的農業稅制是在經濟發展落后時期，農業經濟占主導地位的計劃經濟下設計的稅制，從建立時基本上就是以獲取財政收入和糧食儲備為目的。隨著農業收入通過稅收、收費、工農產品剪刀差等形式轉移到工業，促進了工業發展，工業很快占據了經濟主導地位，但農業稅制仍未改變，只是稅收由實物稅轉向貨幣稅（折征代金）。特別是在市場經濟下，重新審視農業稅制，農業稅制與現代稅制的“公平與效率”原則大相徑庭，農業稅收的超額負擔（農民的相對負擔過重和對農業經濟運行產生負面影響）表現的尤為突出。農村稅費改革后，農業稅稅率為7%，附加為20%，合計稅負為8.4%，沒有起征點，也沒有扣除額，農民稅負明顯偏高。如果把農民上繳的稅費看成是個人所得稅的話，農民稅負遠遠高于城鎮居民的稅負，城鄉名義負擔相差4倍以上。若從農民繳納的各種直接和間接稅費、工農業產品剪刀差等綜合計算，農業的宏觀負擔率（農業上繳的收入/農業GDP）約為25%～30%，而財政預算收入占整個GDP比重則在20%以下。農業稅是一種四不象的稅收。其一，城鎮工商稅收中的流轉稅收以商品銷售額和非商品營業額（貨幣收入額）為征稅對象，而農業稅按農業總收入征稅，農業總收入按常年產量核定，農民生產的農產品無論是否實現銷售，取得貨幣收入，都要按核定的常年產量折算成貨幣繳稅。其二，城鎮的所得稅收，主要是以純貨幣所得為征稅對象，而農業稅是以未扣除任何成本費用的總收益為征稅對象。城鎮所得稅所得額的計算通常是取得的貨幣收入，工廠的庫存商品在未銷售之前，既不征收流轉稅，也不征收所得稅。農業總收益的計算既包括貨幣收入，又包括實物收入，并且主要是實物收入。農民生產的農產品即使放在家中，沒有取得貨幣收入，也要計算總收益繳納農業稅。

二、財政政策缺陷的彌補

（一）增加支農資金的絕對量，提高財政支農支出的比重

《中華人民共和國農業法》規定：“國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度”。這一規定為增加農業投入提供了法律保障。現實情況下，關鍵是各級政府預算必須遵守《農業法》的規定，一是嚴格執行法律規定，加強人大的預算監督，確保農業支出的法定增長；二是科學界定農業支出的范圍，把農業直接受益的支出列入財政支農的統計范圍，剔除其他與農業非直接相關的支出或超出農業本身受益的支出，使農業支出和農民增收緊密的掛起鉤來。三是把各級政府的各部門預算外資金（特別是農口的預算外資金）納入預算，增加預算資金總量，做大支農資金總量，在遵循法定農業支出比例的基礎上，增加支農支出的絕對量。同時應加快支農支出的國庫集中收付制度改革，防止和杜絕轉移支付下的支農資金層層截留改變用途的現象，確保支農資金的實際使用量；全面實施支農支出的政府采購制度，節約支農資金，相對增加支農資金，提高支農支出的管理效率。

（二）優化財政支農支出結構，提高支農支出效益

在優化財政支農支出結構上，一是大力壓縮農業支出中的養人支出，增加農業建設支出。二是增加農村和農業的基礎設施支出，特別是增加農業科技開發和技術推廣的支出，健全農村社會服務化體系并將之落到實處。據測算政府對農業科技每增加1元投入，可使農牧業產值增加11.87元，減少農牧戶9.35元投入；政府每增加1元農村基礎設施建設投入，可減少農牧戶物質費用5.31元；而農牧戶自身每增加投入1元物質費用，農牧業產值僅增加1.27元。三是增加增強農民增收本領的農村教育支出，包括義務教育和農民培訓教育，改善農村的教育條件，提高教育質量，實現城鄉教育一體化。我國農村的教育條件和教育水平總體上遠遠落后于城市，農村的大學升學率極低，通過教育途徑實現農村人口向城鎮的轉移速度非常慢。另外，“十五”計劃綱要和黨的“十六大”提出的國民終身教育體系，對政府機關和事業單位來說，可通過財政撥款解決培訓經費；對企業來說，可通過沒有成本的社會招聘和極少的培訓費用解決人員素質提高問題，而對農村而言，農民只能固定在土地上，農民的繼續教育是一個空白，除了落后的農村義務教育外，農民素質的提高基本上沒有其他途徑。通過增加農村教育支出，使更多的農民在素質上符合現代農業發展的需要，符合從事非農產業的需要。據測算政府每增加1元農村教育，可減少農牧戶物質費用6.64元。四是逐步實施農村社會保險制度，增加對農民的社會保障支出，給予農民市民待遇，解除農民的后顧之憂，增加消費刺激經濟，增加生產投入，形成收入增長的良性循環。

（三）在WTO規則的“綠箱政策”下，最大限度的對農業實施補貼政策

借鑒國際經驗，必須加快農業補貼方式的改革。一是明確農業補貼的重點，減少流通環節的補貼，增加生產環節的補貼。二是將農業補貼直接發放到農民手中。三是將取消農產品出口補貼節省下來的財政資金和流通環節減少下來的補貼中的一部分，轉投到政府對農業的一般服務領域，加強農業的公共品的供給。四是把財政的直接農業補貼與農業的政策性保險補貼有機的結合起來，把財政預算途徑由承擔的補貼方式與非財政預算途徑由消費者承擔的補貼方式有機的結合起來。五是按市場規則提高糧食的收購價格，運用糧食風險基金保護糧食價格。

（四）改革農業稅制，建立城鄉一體化的稅收體系

在稅收上，要賦予農村的城市稅收待遇，賦予農業的市場經濟下的稅收待遇，賦予農民的市民稅收待遇。目前我國的農業稅收入僅占2.17萬億財政收入的5%左右，政府已決定在5年內取消農業稅，不僅是必要的，也是可行的。具體來說：1.取消農業稅，開征農產品增值稅。一是符合市場經濟改革的要求。把農產品作為商品，大力發展農業商品生產，使農產品在市場競爭中，改良品種，提高質量，提高技術含量和附加值，提高農業盈利水平，讓農民在追求增加貨幣收入的目標中，自動調整農產品生產結構、經營行為和自發調整組織形式，參與整個社會的競爭，實現整個社會福利的最大化，這是市場經濟所要達到的效果。農民生產的農產品通過市場銷售，實現了銷售收入，才具備了納稅義務，繳納商品稅。這就解決了農民口糧、農民自己儲備糧、農產品作為深加工原料儲備，尚未實現貨幣收入就繳納稅收的不合理問題。二是符合現代財政收入的形式要求。自然經濟和計劃經濟下，財政收入形式是貨幣、實物、勞役，市場經濟下，財政收入形式只有貨幣一種形式。農產品只有實現了銷售，取得了貨幣收入，才能上繳財政收入，這就解決了農民尚未取得貨幣收入，卻要將農產品折算成貨幣交納農業稅的不合理問題，解決了農民無錢繳稅而不得不拖交和抗交稅款的問題。三是符合稅制公平原則。農業與工業都是生產有形商品的產業，實行商品課稅，是市場經濟下產業稅制公平具體體現。農民作為生產經營者，開征與其他生產經營者相同的稅種，也是稅制公平的客觀要求。應當指出，對農產品課征增值稅時，不是以農戶為納稅人，而是以生產并銷售農產品，有增值收入的單位和個人為納稅人。根據農產品的不同種類和不同盈利水平，制定不同增值稅率的同時，應借鑒國外的做法，采取低稅率、減免稅和其他一些特殊的照顧政策。我國目前應把糧食生產和流通放在首要的位置，實施更加優惠的增值稅，確保人口大國的糧食供給，穩定社會生活。

2.取消農業稅，開征農業純收益所得稅，按照從農業生產取得的貨幣收入扣除經營成本、費用和損失后的余額，計算征收所得稅，體現了有所得交稅，無所得不交稅，所得的多多交稅，所得的少少交稅的稅收公平原則。對于非農的經營所得理應按現行所得稅制征稅。鑒于農業收益水平低和農產品變現難的實際情況，為了促進農業生產和農民增收，可對農業純收益實行超額累進稅率，或實行高起征點（或免征額）的比例稅率，并且稅率應低于非農所得稅稅率，以便體現產業間的稅收公平原則。對農業純收益征收所得稅，應把企業所得稅和個人所得稅區分開來。對于規模化經營、組織化程度較高、具有農業企業性質的單位實行企業所得稅，對于單干的農民和農戶實行個人所得稅制。從中國目前的農民收入水平來看，絕大部分農民將被排除在個人所得稅之外，這體現了城鄉居民稅收上的公平，同時也體現了農民非農收益和農業收益之間的稅收公平。目前對農民外出務工收益可按城鎮職工收益征稅辦法進行稅收管理，對務農純收益可借鑒國外的農業標準課稅法，即以確定的標準農業所得作為基準，結合土地面積情況計算農業所得，作為課稅的依據。

3.取消農業稅，開征土地使用稅。我國現行的農業稅，從其征收方式上看具有土地資源稅的性質，更象地租。但是農業稅的計稅土地面積通常是種植土地面積（不包括農民的自留地和不在冊的土地—開荒造田），并且按常年產量征稅，這與規范的土地稅相比差距較大。從農業稅的計稅依據看具有混合稅制的性質，既包括種植業的收入，也包括非種植業的農業其他項目的折算收入；既包括農業增值收入，也包括農業企業所得收入和農民個人所得收入。實施農業土地稅制就是對農業征收增值稅和所得稅的同時，對農業用地開征土地使用稅。我國已對非農業用地開征了土地使用稅，農業用地屬于減免范圍。取消農業稅，對耕地、園地、林地、牧草地、水產養殖用地等分類分級分檔征收土地使用稅，符合稅收公平與效率原則。一是誰占用誰交稅，征稅對象明顯易查，征收成本低。二是計稅土地范圍擴大，稅源穩定，有利于財政收入。三是隨著土地用途的改變和土地面積的核實，有效的解決現行農業稅有稅無地和有地無稅的不合理狀況。四是對農業用地實行較低的稅額，有利于保護農業土地資源，促進土地的合理利用。隨著農村土地流轉制度和農村剩余勞動力轉移政策的實施，土地的集中和收益水平的提高，土地使用稅將成為重要的資源稅或財產稅，我國的稅收體系將更加完善。

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