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摘要：1997年以來,我國城市地區的行政區劃調整變更頻繁,突出表現在“市”建制的設置上,變化的原因多出于經濟發展以及政府主導型的城市化進程加快的需要。文章全面梳理了1997年以來我國城市行政區劃調整的過程,并分析其所產生的影響?？偟膩砜?這一時期城市行政區劃的調整對我國經濟、社會和政治文明的發展和進步,對城市化進程的推進,對城市管理，都起到了一定的促進作用；但仍然存在一些問題。

關鍵詞：城市；行政區劃調整；變化；影響

Abstract:Since1997,theadministrativedivisionofcitiesinChinaisbeingadjustedfrequently,esp.theurbanizedareas,andthereasonsaremainlyoutofthedemandsofgovernment-leadingurbanizationandthedevelopmentofeconomic..Thisarticlestudiestheprocessofadjustmentofadministrativedivisionsinourcitiessince1997,andanalyzewhatithasaffected.Generallyspeaking,theadjustmentofcityadministrativedivisionhashadgreateffectonthedevelopmentofeconomy,societyandpoliticalcivilizationandontheurbanization.andoncities’administration.Meanwhile,thereexistssomeseriousproblems.

Keyword:cities；adjustmentofadministrativedivision；change；effect

1997年以來，我國城市高速發展，城市化水平提高很快。但城市經濟社會的迅速發展和城市化進程的加快對現行的城市行政區劃設置提出了新的任務和要求，舊有的城市行政區劃已成為城市進一步發展的約束。因此，有必要對城市地區的行政區劃進行調整，使之能適應經濟發展的需要，促進城市的發展。

1關于城市行政區劃問題的研究綜述

行政區劃是國家權力的空間或者地域的分割和配置，包括地域范圍、等級層次及行政中心的劃分等。行政區劃是國家結構的一種基本組織形式，是中央政府統治和管理全國各地的一個有效手段，是事關國家政治、經濟、社會發展全局的重大戰略問題。近年來，我國對城市地區的行政區劃進行了頻繁的調整，以使其適應經濟發展的需要。

隨著我國行政區劃調整的頻繁與行政區劃研究的日益深入，行政區劃調整的研究在國內正引起越來越多學者的關注，尤其是在行政區劃調整的理論研究領域，已經有不少學者對其進行了研究。自1997年以來，有很多學者對中國的行政區劃調整內容進行了研究。據粗略的分析，主要可分為行政區劃調整的理論研究和行政區劃調整的專項研究。

國內學者對行政區劃的理論研究比較深入，也比較全面。謝元魯（2000）總結了中國歷代政區制度變遷的特點。他認為，中國歷代政區制度在二千年左右的歷史變遷與發展中，形成了自己獨有的特點，即歷代政區的變遷呈現繼承性與變革性的共存，設置政區的等級和密度受人口、形勢、經濟影響很大，縣級基層政區較為穩定而一、二級政區變動較為頻繁，邊疆政區設置受民族因素強烈影響而出現與內地政區的差異。李剛（2001）從歷史的角度論述了新中國成立以來的行政區劃的變革。汪宇明（2001）對中國城市地區行政區劃體制的改革進行了研究。他首先研究了城市地區的行政區劃體制，以及城市地區的行政區劃的矛盾，接著指出了城市地區行政體制改革應遵循的原則，以及改革的重點，即創新城市地區行政區劃管理的法律制度，協調市制與省制、縣制等廣域型政區的關系，改革與創新城市地區行政等級制度與通名制度，建構城市地區之間的協調管理機制。戴君良（2001）對市領導縣體制進行了研究，他主張適當劃小省份，逐步撤銷地級管理層，鄉鎮逐步向基層自治轉變，最終形成省→縣(市)二級制的地方行政體制。汪宇明（2002）再次對城市地區的行政區劃體制進行了研究。他指出，中國的城市化發展很快，崛起了大批建制市，但中國的城市絕大多數是城鄉合治型的廣域型行政區，城市建制與行政隸屬關系轉型過程中存在一系列矛盾和問題。因此，中國城市行政區劃管理體制需要創新，以促進中國城鄉社會結構轉型，全面提高城市化質量和水平。陳雄，李植斌（2003）分析了城市化中行政體制改革與行政區劃調整的必要性及面臨的問題。他指出，中國行政體制改革面臨許多問題，其中比較突出的就有城市型政區的改革與調整問題。劉君德（2004）對中國轉型期凸現的“行政區經濟”現象分析，指出必須對行政區劃進行調整，打破行政區劃對經濟發展的約束。王英津（2005）分析了市管縣體制的利與弊。市管縣體制實施了20多年，有其積極的功效，但也有很多消極影響。他認為，市管縣體制的未來改革思路是在縮省的基礎上將其取消，但目前尚不具備取消的條件；將來可以通過一定的過渡機制，按照穩中求進、由點到面等原則逐步加以改革。羅震東（2005）認為分權化改革推動了中國地方行政區劃的變革，撤縣(市)設區與擴權強縣成為當前中國行政區劃實踐的兩個主要方向。肖金成（2005）對我國行政區劃體制改革也進行了研究，提出了中國省，城市以及縣行政區劃的改革思路。劉君德（2006）指出必須學習貫徹十六屆五中全會精神，推進我國行政區劃體制改革健康發展。他認為減少層次、合理幅度、規范功能是我國政區改革的總方向；中國的政區制度應當回歸《憲法》確立的省縣主體結構；從中國的國情出發，建立城市政區新模式；新的城市政區體系是近期政區改革的重點。李曉杰（2006）從歷史的角度分析了當代行政區劃層級與幅員改革的必然性。馬彥琳中國城市型政區的發展趨勢是以“城鄉分治”為指導思想，逐步取消“市管縣”體制。而且還需改革設市模式。

在進行行政區劃理論研究的同時，也有不少學者對行政區劃調整中的專項進行研究。有的把其他國家或地區的行政區劃調整的模式和先進經驗介紹到國內，有的就某一區域或具體的城市展開研究，有的對行政區劃調整產生的某方面的影響進行研究，出現了不少研究成果。馮春萍（1999）對倫敦、巴黎、東京三大國際經濟中心城市行政區劃組織和管理模式進行了詳細的評述，希望能為上海城市的規劃管理提供借鑒。在某個具體的區域研究方面，汪宇明，劉君德，戴君良（2000）對上海大都市區行政區劃體制進行了研究。他們認為，上海是中國面積最小的直轄市，受政區空間與行政區劃體制的制約，發展面臨一系列的矛盾。解決行政區劃矛盾的政策性思路一是內部改革，充分發揮現有政區空間的潛力；二是以上海為中心，建立長江三角洲地區城市聯合政府，在長江三角洲地區范圍內解決國際大都市的政區空間問題，以便形成上海創建國際大都市的區域互補優勢。在行政區劃調整產生的影響方面，趙紅紅等（2002）對行政區劃調整后的城市濱水區開發進行了分析。劉君德，陳占彪（2003）對長江三角洲地區的行政區劃體制進行了詳細的分析，認為目前的行政區劃格局造成了長三角的區域分割和行政壁壘，打破行政區域對長江三角洲經濟一體化的嚴重制約和束縛是十分必要和急迫的。因此要科學合理地劃分行政區，提出了長三角地區行政區劃的模式。周婕，鄧飛（2004）分析了行政區劃調整對大城市邊緣地帶發展的影響，魏立華，閻小培（2004）詳細地研究了珠江三角洲地區城市化過程中城市規劃和行政區劃的關系，謝滌湘等（2004）則研究了“撤縣(市)設區”的行政區劃調整對提高城市競爭力的影響。范今朝（2004）對1979年以來浙江省的行政區劃調整變更進行了梳理，總結出了浙江行政區劃調整的原因及所產生的作用，并對中國未來的行政區劃走向進行分析，提出了一些改革的政策建議。施鎮平（2005）對解放以來的上海行政區劃調整進行了梳理，分析了行政區劃調整后上海城鄉關系的變動，陳忠祥，李莉（2005）研究了行政區劃變動對寧夏中北部城市群結構變化的影響。龔敏，洪木妹（2006）對廈門與漳州兩地經濟增長進行了分析，提出縮小這兩地經濟增長差距的一種有效方式就是靠政府力量推動行政區劃調整完成廈漳合并，促進中心城市的建設發展。呂憲軍，王梅（2006）分析了南京市的行政區劃調整特別是行政級別調整對城市擴張造成的影響。陳釗（2006）認為行政區劃調整對區域經濟發展有一定的影響，他以四川地級行政區劃調整為例分析了這種影響。操世元（2006）研究了長三角地區一體化過程中存在的行政壁壘。他指出，要打破行政壁壘，必須注意弱化行政區劃觀念，建立共同的市場規則，克服不同地區政策和體制的落差，挖掘地域共同的文化資源。

21997年以來我國城市行政區劃調整狀況

行政區劃是國家行政管理制度的空間安排，是國家權益的地方配置。行政區劃調整變更的內容按具體情況可以分為以下6類[21]：建制變更；行政區域界線變更；行政機關駐地遷移；隸屬關系變更；行政等級變更；更名和命名。在實際工作中，一個地方一次行政區劃變更，可能只涉及上述6類中的一項，也可能涉及幾項。

截至1996年12月底，中國的行政區域劃分為：第一級：31個省級單位――3直轄市、23省、5自治區；第二級：335個地級單位――218地級市、79地區,30自治州、8盟；第三級：2858個縣級單位――717市轄區、445縣級市、1522縣、118自治縣、49旗、3自治旗、3特區、1林區[29]。1997年以來，隨著中國經濟的發展，我國的行政區劃調整比較頻繁，這主要是為了適應城市經濟發展的需要。總體來看，我國的行政區劃調整雖然頻繁，但是省級行政區劃相對穩定。1997年，設立了重慶直轄市，撤銷了原重慶市，這是我國省級行政區劃調整的一個較大變動。1997年，我國收回了香港，建立了香港特別行政區；1999年又收回了澳門，建立了澳門特別行政區。1999年以后，我國省級政區就包括4個直轄市，23個省，5個自治區，2個特別行政區。本文主要談論的是城市行政區劃調整，因此，省級政區之中，除了4個直轄市之外，其余將省略不談。

1997年至今短短10余年的時間，我國的行政區劃調整變更相當頻繁，前述6類情形均有涉及，但突出表現在城市化地區和“市”建制的設置上，尤以建制變更最為突出，影響也最大，故下面的分析主要以此展開。建制變更各級政區均普遍出現，包括地市級、縣(市、區)級和鄉鎮(街道)級等?，F將縣級以上政區調整狀況列表說明如下。

表11997以來我國縣級以上行政區劃調整情況（單位：個）

Tab.1Adjustmentofdivisionofadministrativeareasinchina

since1997(above“county”lovel)

地級縣級

地級市地區自治州盟合計市轄區縣級市縣自治縣旗自治旗特區林區合計

1996218793083357174451522118493312858

1997222723083327274421520117493312862

1998227663083317374371516117493312863

1999236583073317494271510117493212858

2000259373073337874001503116493212861

2001265323053328083931489116493212861

2002275223053328303811478116493212860

2003282183033338453741470117493212861

2004283173033338523741464117493212862

2005283173033338523741464117493212862

2006

*資料來源：中華人民共和國行政區劃簡冊，1997－2006年整理。

從上表可以看出，我國1997年以來的城市行政區劃調整，大體上經歷了這樣幾個階段(這里的階段劃分只具有相對意義，即該階段占主導地位的政區調整模式，但并非僅局限于該時段；此前此后都仍有該類政區設置方式出現)。

2.1建制變更調整階段（1997－2003年）

這一階段，是我國經濟社會發展迅速發展、城市化迅速推進的時期，而這是與行政區劃及其管理體制的調整密切相關的。因此，這一階段也是我國地級市建制增加最多，同時也是地區數量和縣級市、縣數量減少最多的時期。這一階段，主要是通過同時撤銷一個地區（盟）和一個縣級市（或者縣、自治縣）來設立一個地級市。僅1997年，就撤銷了7個地區和7個縣級市（縣、自治縣），建立了7個新的地級市。如山東省撤銷聊城地區和縣級聊城市，設立地級聊城市；河南省撤銷商丘地區和縣級商丘市、商丘縣，設立地級商丘市；湖南省撤銷懷化地區和縣級懷化市，設立地級懷化市；廣西壯族自治區撤銷玉林地區和縣級玉林市，設立地級玉林市；撤銷賀縣，設立賀州市；貴州省撤銷遵義地區和縣級遵義市，設立地級遵義市；云南省撤銷曲靖地區和縣級曲靖市，設立地級曲靖市、撤銷玉溪地區和縣級玉溪市，設立地級玉溪市。此后每年，建制的變更調整更加頻繁，每年都有一些的新的地級市建立。1996年底，我國共有地級市218個，到了2003年底，共有地級市282個。7年我國新增了64個地級市，平均每年增加9個。1997年至2003年期間，每年增長的地級市數量都比前一年要多。如，1997年，我國增加了4個地級市，1998年增加了5個，1999年增加了9個，2000年更是增加了23個，為新中國成立以來我國地級市建制數量增加最多的一年。2000年后，地級市增長的趨勢有所減緩，但數量仍有很大增長。2001年我國增加了6個地級市，2002年增加了10個，2003年增加了7個。

在這一階段，主要的設市模式是撤銷地區和縣級市（縣、自治縣）來設立地級市。因此地級市數量增加了，地區、縣級市（縣、自治縣）的數量都相應地減少。1996年底，我國共有地區79個，到2003年底，共有地區18個，共減少了61個，平均每年減少9個；1996年底，我國共有縣級市445個，到2003年底減到了374個，共減少了71個，平均每年減少10個；同時，我國縣的數量也有很大的減少，從1522個減少到2003年底的1470個，共減少了52個，平均每年減少7個。

地級市多為一個地區的中心城市、中等規模的城市，地級市下可設立市轄區。1997年至2003年，我國增加了64個地級市，因此，市轄區數量也有很大的增加，既有由原來的縣級市的行政區域改設為市轄區，也有由縣級市改設成一個或幾個市轄區，還有由縣撤銷了改為市轄區等。1996年底，我國有市轄區717個，2003年底就增加到了845個，共增加了128個，平均每年增加18個。同時，我國縣的數量由1996年底的1552個減少到了2003年底的1470個，共減少了82個，平均每年減少14個。這些被撤銷的縣大多被建成了市轄區（也有一些縣升級為縣級市）。例如，1997年以后，上海撤縣建區的步伐不斷加快。1997年，撤消金山縣，與原石化地區合并成立新的金山區；1998年，松江縣撤縣建區；1999年，青浦縣撤縣建區；2001年，南匯、奉賢兩縣同時撤縣建區等。另外，在大量設立市轄區的同時，我國也有一些市轄區被合并，如，2000年上海市合并了黃浦區和南市區，成立了新的黃浦區；也有一些市轄區被撤銷，如2003年福建省撤銷廈門市鼓浪嶼區和開元區，將其行政區域劃歸廈門市思明區管轄等。

另外，也有一些城市撤區設縣，如1997年江西省撤銷萍鄉市上栗區，設立上栗縣；1998年湖北省撤銷荊州市江陵區，設立江陵縣等。還有一些縣升級為縣級市，如1997年安徽省撤銷了寧國縣，設立縣級寧國市；湖北省撤銷了漢川縣，設立縣級漢川市等。也有撤銷地級市設立市轄區的情況，如1998年云南省撤銷地級東川市，設立昆明市東川區等。

2.2城市部分行政區劃調整階段（2004－2006年）

1997年至2003年，我國行政區劃調整主要表現為建制變更，這是我國行政區劃比較大的調整。2004年以后，我國行政區劃沒有大的調整，縣級以上行政區劃基本穩定，行政建制數量、類別基本沒有變動，只是調整一些城市的部分行政區劃。這一階段，前述六項行政區劃調整類型都有涉及，但主要表現為行政機關駐地遷移、隸屬關系變更、更名和命名，其余三類情況較少。這一階段，我國只新增了一個地級市。2004年，甘肅省撤銷了隴南地區和隴南縣，設立了地級隴南市。同年我國增加了7個市轄區，其余的行政區域數量基本沒有變動。2005年我國行政區劃調整更少，成為1978年以來縣級以上行政建制數量、類別唯一沒有變更、調整的一年[30]。這一時期我國的行政區劃已基本上適應了經濟社會發展的需要，因此不會再進行大的調整。

3．十年來城市行政區劃調整的影響分析

近十年來，我國的經濟、社會發展取得了巨大的成就?？偟膩砜矗覈?0年來經濟、社會的迅速發展，城市化的迅速推進，是與行政區劃的調整改革分不開的。城市行政區劃的調整有著深遠的經濟與社會效應，對經濟社會發展顯示出了巨大的促進作用，但其中仍然存在一些問題。

3.1促進了城市化的發展

經濟基礎決定上層建筑。我國的經濟發展取得了巨大的成就，但我國的政治體制仍沒有進行有效的改革。由于我國政治體制改革滯后于經濟體制改革，因此必須對我國的行政區劃進行調整。我國對行政區劃進行調整，有著許多不同的發展動機，但相對而言，城市型政區的改革更多源于經濟層面的發展動機。就推動經濟發展而言，“城市”越來越扮演著比單純的企業組織或其他級別的政府更為積極的“領頭雁”角色。城市政府通過提供產業布局和經濟規劃、招商引資、提供城市基礎設施和管理服務等一系列“產品”，使“城市經濟”正成為一個區域經濟騰飛的主要形態。因此，我國行政區劃調整改革的重點在城市型政區(地級市、縣級市、鎮和市轄區)。為了順應國家發展戰略重點的轉移和城市化發展的需要，在不同階段，采用多種方式，嘗試理順城市型政區的管理體制，以保證和推動城市化進程。如先后采取地、市合并，市(地級市)領導縣(縣級市)的體制來加強和發揮區域中心城市的作用；適應大都市發展的需要而調整和增加市轄區的建制；撤并鄉(鎮)建鎮、設立街道等以促進小城市和小城鎮發展等。綜觀1997年以來我國發生的行政區劃調整案例，除了1997年經八屆全國人大五次會議批準，重慶市升格為我國第四大直轄市外，一般都是縣改市、縣改區或大中城市轄區內的區劃調整，表現為明顯的城市化趨勢。而近年來上海市、杭州市和廣州市的區劃調整，更顯示出國際化大都市或區域都市化的趨向，這大大促進了我國城市化的發展。這可以從1997年以來我國城市化的發展水平迅速提高來證實（表2）。

表21997年以來我國城市化發展水平

Tab.2ThelevelofurbanizationofChinasince1997

年份1996年1997年1998年1999年2000年2001年2002年2003年2004年2005年

城鎮人口/萬37304394494160843748459064806450212523765428356212

城市化率/％30.4831.9133.3534.7836.2237.6639.0940.5341.7642.99

*資料來源：中國統計年鑒2006。

*這里的城市化率采用城鎮人口與全國總人口的比值。

從表2可以看出，2006年較之1996年我國的城市化水平提高了10多個百分點，其中，又恰恰在1997—2003年建制變更調整（撤地區和縣級市或縣改地級市）階段，城市化水平提高最快（將近10個百分點），充分說明了兩者的互動。

3.2促進了城市經濟社會的綜合發展

行政區劃調整是城市發展到一定階段后的客觀需要，也是政府主動運用以拓展自身經濟社會發展空間的戰略手段。如上海是中國面積最小的直轄市，受政區空間與行政區劃體制的制約，發展面臨一系列的矛盾[15]。要解決這些矛盾，就需要對其進行行政區劃調整，拓展其發展空間。因此，上海市于1997年撤消金山縣，與原石化地區合并成立新的金山區；1998年，松江縣撤縣建區；1999年，青浦縣撤縣建區；2001年，南匯、奉賢兩縣同時撤縣建區；從2000年開始，上海郊區鄉鎮合并的工作也全面展開。經過行政區劃調整，上海市的面積有顯著擴大，1996年底，上海市的建成區面積為412.27平方公里，征用土地面積97.2平方公里；到了2005年底，建成區面積為819.9平方公里，征用土地面積為97.2平方公里，總面積增加了472.93平方公里，使經濟社會發展空間有了很大的拓展，使上海進一步向國際大都市戰略目標邁進。

行政區劃調整也是城市政府為轄區內各地區和部門重新定位經濟社會職能的有效途徑。促進本市經濟社會的綜合發展，需要政府統籌配置轄區內的各種資源，最大幅度提高資源的使用效率。其中最基礎的手段就是對轄區內政府部門各自的地理邊界重新劃定，為資源的優化組合和高效利用突破空間的限制。如2005年廣州市將東山區并入越秀區，實行強強聯合，大幅提高新越秀區作為大廣州的商貿中心的職能和地位，而對原先兩區內優質基礎教育資源的重新整合，有利于提升新越秀區的社會吸引力。再如對原先單純性的經濟開發區域分別設立南沙區、蘿崗區，就是為該地區增加提供社會服務和公共管理，實現單純經濟區域向綜合行政區域的轉型。

3.3提高了城市管理效率，降低城市行政成本

行政區劃調整是城市政府降低管理成本的重要舉措。過去，在計劃經濟思維模式下設置的多層級政府部門，“麻雀雖小，五臟俱全”，機構與職能重疊、人浮于事的現象嚴重。1997年以來，我國撤銷了很多縣級市（縣）設成市轄區，直接對市轄區進行管理。這減少了城市的行政層級，也減少了城市的行政機構和行政人員，從而就提高了城市的管理效率。政府機構和行政人員越精簡，行政效率就越高，管理成本就越低，反之亦然。近年來我國一些城市撤縣設區、以及對市區的合并，如2000年上海市黃浦區和南市區的合并、2004年南寧市部分城區的撤并和2005年廣州市東山和芳村兩區的撤并等，都將成為政府提高管理效率，降低行政成本的力舉。而現代交通、通信、網絡與電子行政等基礎設施建設的迅速推進，為政府管理創造了便利的條件，這也將大大降低政府的行政成本。

從1997年以來經濟社會的迅速發展，城市化水平的迅速提升和政治文明的進步等方面來看，總體說來，城市行政區劃這一上層建筑的調整是適應了城市發展的實踐的，成就也是主要的，從行政區劃上解決了束縛生產力發展的體制問題，促進了地區經濟的發展，特別是促進了中心城市的發展。但是，近幾年來城市行政區劃中也存在一些問題，在今后的行政區劃調整中應該引起進一步重視。如有的地方行政區劃調整的整體規劃工作做得不夠好，有的調整事項基本是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，沒有從長遠、從全局上去考慮某項行政區劃調整。市轄區調整沒有具體標準，不利于精減市轄區范圍，也不利于科學合理地設置市轄區。在大城市行政區劃調整中還存在個別地方追求機構升格、干部升級的問題，還有少數大中城市把調整行政區劃作為解決市縣矛盾或大市與小市矛盾的主要措施甚至唯一措施[31]。在今后的行政區劃調整中，應該高度重視這些問題并盡量解決，不斷地在實踐中摸索新的模式，進行制度創新，建立一個能完全適應現實經濟、社會和政治發展的需要的行政區劃體制，來促進城市地區的發展。

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