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一、失地農民現狀描述

最近的一些研究表明，失地農民數量相當龐大，相當比例的失地農民的勞動就業、社會保障問題沒有得到很好的解決，不同程度的面臨生活水平下降等問題。

（一）失地農民的規模估計

一般來講，除大中型基礎設施建設外，非農建設占用耕地主要集中在城郊和相對發達地區。據國土資源部統計,1987—2000年，國家建設占用耕地226.44萬公頃（3395萬畝），其中，征地160萬公頃（2400萬畝）。[1]從經驗數據看，每征用0.0667公頃（1畝）的土地，就伴隨著1.5個農民失地，這樣的話，估計建設占用耕地導致失地農民約5000萬人。按照目前城市化進程和基礎設施建設步伐,2006年后每年需征用農民土地至少500萬畝,若按照城郊農民人均0.7畝地計算,就意味著每年增加700多萬失地農民,10年后失地農民總數將達到1.3億左右。而根據《全國土地利用總體規劃綱要》,2000—2030年，國家控制的建設用地363.51萬公頃（5450萬畝），其中，征地253.46萬公頃（3800萬畝），預計仍可導致8000萬人以上的農民處于既失地又失業的狀態。這種情況在大中城市的城鄉結合部和人多地少的發達地區尤為突出。

（二）失地農民的勞動就業和社會保障狀況

在城鄉分割的二元體制下，土地不僅是農民重要的生產資料，而且還是農民重要的生活資料，是多數農民經濟收入的重要來源，具有國家所賦予農民的社會保障的性質。因此，土地一旦被征用，對農民來講就意味著失去了賴以生存的重要手段，甚至淪為“種田無地、就業無崗、低保無份”的三無游民。在計劃經濟時代，我國對失地農民一般采取“誰征地、誰安置”的原則，要求征地單位解決失地農民的就業問題。然而隨著改革的深化和企業改制的深入，這一安置方式已難以應付如此龐大的失地人口。國家對失地農民的安置也轉向一次性支付一定的貨幣補償的模式。按照有關政策，一般給予失地農民1.5萬到3萬元不等的一次性補償金，讓被征地的農民自謀職業。即便是那些被安排了就業的農民大多也是從事一些沒有多少勞動技能、勞動報酬低的行業，以綠化、環衛、治安等行業為多。事實上，多數農民由于受教育程度低，就業能力和社會生存競爭能力較差，很難順利實現再就業。這樣對于多數失地農民來說，失地就意味著失業。

就社會保障而言，由于普遍實行了貨幣補償，在城鄉二元體制下，基本上由農民自行解決養老、醫療、失業等社會保險。換言之，大部分失去土地的農民并沒有什么社會保障可言，即便是有，其保障的水平和層次也非常之低。

二、造成農民失地的原因分析

（一）城市化和市場化。城市化是人類社會進步的必然趨勢，是衡量一個國家現代化水平的重要標志。從歷史上看，任何國家的現代化無不伴隨著農村的城鎮化以及大量農業人口和土地的分離。英國歷史上的著名的圈地運動就是一個典型的例子，正是由于圈地運動造成的大量失地農民為后來的工業革命提供了大量自由勞動力。可以說，沒有圈地運動就很難出現工業革命，也就沒有英國現代經濟制度。[2]一方面，大工業的建立迫切需要大量的自由勞動力；另一方面，農業生產力的提高和現代農業的發展也無法容納原來龐大的農業勞動人口。這樣，必然使得廣大農民與土地分離，流向城市自由勞動力市場，從而加速城市化和市場化的進程。

（二）征地制度的設計不合理，導致征地的程序不民主，漠視農民的意志。我國《憲法》第十條“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。賦予國家征用土地的權力，“任何組織或者個人不得侵占，買賣，出租或者以其他形式非法轉讓土地”。《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法使用國有土地”，規定農村土地轉化為建設用地，必須通過國家征收。本來，只有農民和村集體才是農村集體土地的所有者，享有對土地的占有、使用和轉讓等處置權，可以買賣土地。但是這一規定使得在事實上只有國家才是買賣土地的合法主體，農民和農民利益代表者的村集體卻無權享有對土地買賣處置權，農民無權作為賣方與購買土地的買方處于平等的談判和簽訂契約的市場主體地位上，無論是公用事業用地，還是商業用地，都必須先由國家征收變為國有土地之后，由國家作為市場主體與開發商談判土地交易合同。《土地管理法》第四十七條規定“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償”，政府通過低價補償或強制征地之后,憑借自己對城市建設用地市場(一級市場)的壟斷地位,采取拍賣、協議等方式將土地使用權有償出讓、轉讓給土地使用者。但征收后轉讓所得卻遠遠高于補償價格，政府可以獲得壟斷利益，并長久形成制度租金。據農業和國土資源有關專家測算，改革開放以來國家通過征地的剪刀差從農民身上取走了近5萬億元。這些巨額收益悉歸政府所有，對于農民極不公平。在巨額利益驅動下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“與民爭利”之實，低價征之于民，高價賣之于商，既違背了《憲法》和《土地管理法》為公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府與農民之間的矛盾。但目前還沒有一種法律能為農民土地提供有力的保護，使土地集體所有權能夠成為農民對抗政府濫用職權，維護自己合法利益的保障。

（三）安置辦法單一，補償費用低，且支付方式不合理。目前對于失地農民的安置多是采用一次性的貨幣支付，只是保證農民失去土地后幾年以內生計的貨幣發放，而對于失地農民的居住安頓、再就業等問題，卻極少考慮。在補償的標準上，根據1998年重新修訂的《土地管理法》及其配套的《土地管理法實施條例》，規定對征地一律按照土地的原用途給予補償，只是對農民原來在土地上從事生產收益的補償，完全沒有考慮到土地的非農化價值以及土地非農化后級差收益的增值。征用土地的補償包括土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費。現行法律規定的征地補償標準是按照產值倍數來計算，法律規定為高限產值的16倍，最高不超過30倍。[3]另外在支付方式上，《土地管理辦法實施條例》規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”，而不是直接歸農民。這一規定實際是將村民作為集體成員所享有的土地收益權收歸了集體經濟組織，在實際操作中往往為鄉村兩級干部貪污、浪費、挪用土地補償費提供了方便，為基層組織通過參與征地謀取利益提供了動力。

（四）城鄉二元體制下的社會保障制度不健全，使得失地農民成為“網”外人。長期以來我國實行的是城鄉二元的社會體制，這一體制構成了失地農民享受社會保障的制度障礙。城鄉二元的社會結構制度以嚴格限制農業人口向非農業人口轉變、農村人口向城市流動的嚴格的戶籍制度為特點，在勞動就業、社會保障、義務教育、戶籍管理等方面構成了城鄉之間難以逾越的障礙。目前，在城市居民中已基本建立了失業、醫療和養老保險等社會保障制度，實現了“應保盡保”的城市居民最低生活保障制度，但這一制度并沒有惠及廣大的失地農民。如1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其適用范圍僅僅限于城市居民，而將廣大的農民排除在最低生活保障范圍之外。失地農民是不同于“農民”（純粹意義上的農民）又有別于城市居民的邊緣性群體。他們已經不再享有土地保障，也不能和城市居民一樣享有最低生活保障。

三、解決農民失地問題的對策

從根本上解決失地農民問題，需要有新的立法和政策，做到既要滿足城市住房和非農業用地的合理需求，又要給農民以公平的補償，給失地農民以妥善的安置。

（一）改革現有土地征用制度

第一，控制農業用地轉為非農業用途，將經營性用地與公益性用地分開，縮小政府征地范圍。為了保護耕地，中央政府提出要實行最嚴格的耕地保護制度，其宏觀目標是防止耕地總量降至最低警戒水平以下。“基本農田”，即國家按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需要，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地，未經國務院批準，不得轉為他用。但是，中國現在的土地征用制度形成于計劃經濟時代，其主要特征是政府行政命令代替市場機制。按照有關法規，農業用地轉變為建設用地，必須由政府征用轉變為國有土地后再出讓使用權。隨著工業化城市化的加速發展，大量的農業用地轉化為建設用地，如果所有建設用地全部采取征用方式轉變為國家所有，也就意味著要由政府承擔失地農民的社會保障。這不僅增加了政府的壓力，而且也難免出現大量的盈利性項目假“公共利益”之名，大量非法征地。所以，我們應把經營性用地與公益性用地分開，公益性用地可以啟動國家征地權，經營性項目用地不得啟動國家征地權，這樣就必然會縮小政府征地范圍，也可一定程度上遏制耕地減少的趨勢。

第二，明確土地的集體所有權，讓農民代表成為委托人。從法理上講，公有產權與私有產權、集體產權與國有產權應該是平等的，不能用公權侵犯私權，也不能用國有產權侵犯集體產權。然而就現行的法律而言，農村集體土地所有權是不完全的。集體經濟組織只有土地的占有權、使用權、收益權，而沒有處分權，不能通過買賣、轉讓、饋贈等方式改變所有權主體和所有權性質。集體土地必須首先轉化為國有，才可以進入土地市場，用于非農業用途。但是，由集體土地轉變為國家土地的過程，絕不是一個簡單的行政過程，而是一個復雜的財產權利交易過程，是國家和土地集體所有者之間的市場合約行為。[4]所以，首先必須完善有關法律，確保農村集體土地所有權的完整性和與國有土地產權的平等性。必須讓作為集體每一分子的農民享有對集體土地的所有權，給其以產權主體的地位，通過村民代表大會對涉及土地重大變革和切身利益的集體土地用途、征地賠償、征地款用途等進行決策。其次，土地的產權明確之后，還要讓農民在他們當中通過民主選舉，選出自己信任的代表來他們行使關于經營、出售土地所有權的事項。因為農民集體代表也是其中的一分子，在和地方政府交涉過程中會全力聽取農民的要求和建議，為集體利益著想。農民可以在征收土地的過程中，主動要求提供目前或附近地區的土地市場價格、以及未來可能的價值來確定出讓土地所有權的價格。這樣就讓農民直接參與到和政府的交易中來，真正成為這項交易事項的委托人，而避免了由于人的錯位，導致地方政府為自身利益著想產生由于業績和權利驅使的權力尋租的發生。

第三，改變以土地的原用途為標準的補償方式，提高補償標準，改善安置方式。按照我國的法律規定，征地補償費并不是按照土地的實際價格對失地農民進行補償，而是按照土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產值為標準，征地補償費明顯偏低，沒有體現土地的潛在收益和利用價值，沒有體現土地市場的供需狀況，不符合市場經濟規律。為了切實保護農民耕地，征地補償必須以土地的市場價值為依據，不能以侵害農民的利益為代價降低建設成本。給農民的補償，應當包括對生產資料的補償和對生活保障的補償。現行征地補償費中國家和集體截流的太多，個人的比例太少，應適當提高征地補償費中個人的補償比例。另外，還要考慮到其補償是否能產生持續性的保障功能，現行的一次性補償措施有時不但不能保障失地農民今后的基本生活，有些地區甚至連剛剛失去土地的安置問題都得不到解決。因此，還可以嘗試改變一次性補償的手段，采用連續性按損失程度補償。例如，可以從土地征收后的經營性收益中拿出一部分作為紅利或直接分配給失地農民或注入其社保賬戶。高補償和高保障可以激勵農民積極配合征收過程，大大減少社會矛盾。

（二）建立健全農民的教育培訓和再就業機制。其一，對進城入鎮失地農民的教育培訓保障，主要包含四大塊：一是子女的九年制義務教育。失地農民進城后，其子女入學應與城鎮居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務教育所賦予的所有權利。這樣才能夠保證其將來作為新市民的競爭力。二是對失地農民的職業技能培訓。目前，失地農民的再就業面臨兩方面的困難：就業渠道不暢和就業技能缺乏。因而加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓，提高失地農民轉崗再就業能力已成為當務之急。加強教育培訓，首先應建立健全以職業技術教育為主的、多層面的縣鄉村三級農民職業技能培訓網絡體系；其次是各級財政應撥出專款，建立農民職業技術培訓專項資金，以黨校、職工校、鄉職業教育中心和農技推廣中心、鄉村成人學校等為載體，建立培訓基地，充分利用公共財政資源，開展免費培訓。三是對農業結構調整后的農村富余人員和失地農民進行現代市場經濟知識和轉崗再就業技能培訓。四是把失地農民的培訓工作，納入城鎮下崗人員再就業培訓體系。其二，在引導失地農民就業方面，政府可以在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業和自主創業的失地農民提供優惠政策。金融部門應適當放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶植失地農民發展生產。失地農民如申請個體工商經營，各部門要簡化手續，并保證其在一定年限內享受城鎮下崗職工的稅費待遇。

（三）建立失地農民社會保障制度。從長遠看，農民失地后，建立健全失地農民的社會保障機制，以解決農民的養老、醫療等問題才是保障失地農民權益的治本之策。

其一，建立失地農民的最低生活保障制度。最低生活保障是一個公民應該享有的最基本權利，在農民失去其最基本的生活保障——土地之后，就應該將其轉為城市居民，納入城市居民社會保障體系，和城市居民一樣有機會享受最低生活保障。

其二，建立醫療、養老社會保障機制。應逐步消除造成失地農民問題的城鄉二元結構制度，盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接，切實改變農村人口與城市居民社會權益不對等的局面。由于失地農民受教育程度一般較低，在就業和社會競爭力上處于弱勢地位。在操作上，政府應當從土地補償金和土地征收后的經營性收益中拿出一部分注入失地農民的就業、養老保障基金賬戶。此外，政府也應從土地補償費中列支部分資金，依托集體經濟組織和社區，通過合作醫療、統籌醫療等形式，建立醫療保險、醫療救助制度，幫助失地農民解決看病難、住院貴的問題。

總之，農民失地問題已成為威脅社會安全穩定的重大隱患。必須改革現有土地征用制度，解決失業農民的就業和社會保障問題，使農村人口非農化和就業的非農化同時實現，農村人口向城市的空間轉移和農民就業的產業轉移同時實現，讓農民真正享受到城市擴張和城市化進程加快帶來的收益，從而真正融合到現代城市經濟社會生活之中。□

參考文獻：

［1］楊志華，徐恒杰，寧啟文.關注四千萬失地農民［N］.農民日報，2004-03-10,（1）.

［2］張洪武.城市化進程中失地農民問題研究［J］.中國黨政干部論壇，2006,（5）.

［3］王凱.關注城市化背景下農民失地現象［J］.經濟導刊,2006,（4）.

［4］韓俊.聚焦失地農民［J］.中國改革（綜合版）,2005，（9）.

［5］遲福林.走入21世紀的中國農村［C］.北京：中國經濟出版社，2000.

論文關鍵詞：城市化農民失地征地制度社會保障

論文摘要：城市化是人類文明進步的必然趨勢，也是我國現代化的一大戰略，是解決三農問題的根本出路之一。在城市化的過程中，由于基礎設施建設、城市住房等非農用地需求的增加，必然造成一定數量的農民失去土地。由于征地制度的設計不合理，對被征地農民的安置辦法單一、安置費用低加上社會保障制度的不健全等原因，失地農民的勞動就業、社會保障等問題都沒有解決好。只有改革現有的土地征用制度，建立健全失地農民的社會保障制度，才能妥善解決農民失地問題。