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編者按：本文主要從減輕農民負擔應該以農民稅費負擔為研究對象；當前農民負擔過重僅僅是稅外收費負擔過重，還是整體負擔過重；農民負擔過重的根本原因是鄉鎮政府行為扭曲；減輕農民負擔的治本之策是“費改稅”，還是改革城市偏向的分配政策；堅持城鄉分割的戶籍制度和城鄉二元稅制幾個方面進行論述。其中，主要包括：這是研究減輕農民負擔問題的起點，它決定著研究路徑的基本方向、農民稅收負擔是指農業稅收和鄉鎮企業稅收扣除財政支農資金后的余額、我國農業已經改變了為非農產業乃至國民經濟“貢獻”的地位、鄉統籌費是強加給農民的額外負擔等。具體材料請詳見。

農民負擔過重問題從根本上講是城鄉居民之間負擔失衡的反映，而平等是我國改革開放的基本訴求。因而，減輕農民負擔成為當前社會經濟體制改革一個無法回避的重要課題。近年來，理論界已經形成了一個主流性的研究路徑：以農村稅費制度為研究對象，將農村基層政府行為扭曲作為農民負擔過重的根本原因，把“費改稅”作為減輕農民負擔的治本之策。不過我們認為，減輕農民負擔仍然是一個有待深入探討的開放性課題。本文以若干體現主流研究路徑文獻為基礎，對減輕農民負擔的幾個基本問題進行討論。

一、減輕農民負擔應該以農民稅費負擔為研究對象，還是應該以農民總負擔為研究對象？

這是研究減輕農民負擔問題的起點，它決定著研究路徑的基本方向。以“費改稅”論為代表的主流理論是以農民稅費負擔而不是以農民總負擔作為分析的邏輯起點。

所謂農民總負擔是指農民在國民收入分配中無償向政府、工商企業以及城市居民提供的各種資金、產品、勞務等各種資源總和。從我國當前實際情況看，它主要包括稅收、稅外收費和工農產品剪刀差三部分。

農民稅收負擔是指農業稅收和鄉鎮企業稅收扣除財政支農資金后的余額。

稅外收費負擔是指農民向政府有關部門以及各種社會組織繳納的費用。

此外，農民還承擔著由于工農產品價格剪刀差而形成的負擔。由于工農產品之間的比價存在著差距，農民與工商企業交易必然會損失一部分收入，損失的這部分收入實際也是農民的一種負擔。由于剪刀差是以收人減少體現出來的隱性負擔，因而人們往往將其稱為“暗稅”。

減輕農民負擔顯然應以農民總負擔為研究對象。然而，在有些文獻中，未作任何論證或計算就忽略了剪刀差，認為“農民實際承擔的國家稅金、提留統籌、義務工及各種集資、攤派的數據資料，是農民實際負擔的絕大部分……農民負擔總水平是指以上可統計部分的總和”（國家稅務總局農稅局課題組，2000）。或者認為“農民負擔的復雜性，給統計調查帶來了難度。但通過農村住戶調查取得的農民實際承擔的國家稅收、上交集體承包任務、集體提留和攤派，即通常所指的三項負擔支出額，基本上可以對農民的負擔狀況作出判斷”（孫梅君，1998）。這樣“農民負擔”實際被窄化為“農民稅費負擔”，減輕“農民負擔”問題也就轉化為減輕“農民稅費負擔”問題。

如果剪刀差占農民總負擔的比重很低，忽略它則不影響農民負擔水平，也未嘗不可以稅費負擔代表農民總負擔，然而問題恰恰在于，近年來剪刀差已經占農民總負擔的40％以上，是農民最主要的負擔。因此，忽略了剪刀差，實際上就使研究農民問題失去了可靠的前提。

二、當前農民負擔過重僅僅是稅外收費負擔過重，還是整體負擔過重？

這是研究減輕農民負擔中的核心問題之一，對農民負擔過重性質的評價，直接關系到確定農民負擔過重的根本原因。

持主流觀點的各種文獻普遍認為，我國農業已經改變了為非農產業乃至國民經濟“貢獻”的地位，甚至開始受到保護，不存在農民總負擔過重問題。“以前，農業通過低價和稅收等形式向非農產業繳納了大量的‘貢獻’，而獲得的國家投入卻很少。進入90年代后，這種情況發生逆轉。一方面國家連續大幅度增加了農業投資。……另一方面，以前所未有的幅度提高農副產品的收購價格。……意味著非農產業乃至國民經濟由向農業索取或‘征稅’轉為向農業提供支持和保護”（當前我國農業重大問題研究課題組，1999）。

這種觀點不正確。統計資料顯示，當前我國農業資源仍在通過財政渠道、價格渠道以及金融渠道流失，國際通用衡量農業政策的“生產者等值補貼”仍是負值，農業并未擺脫向非農業產業“貢獻”（農業投入總課題組，1996）。

改革以來中央政府對農業的投入總量雖然不斷增加，從1991年的347億元增加到1997年的938億元，6年間增加了2．7倍。但同期農業稅與鄉鎮企業稅也在逐年增長，其中農業稅從90億元增加到397億元，增加了4.4倍。由于農業稅和鄉鎮企業稅的增加速度大大超過了財政支農資金的增長速度，因而導致了農民的稅收凈額由1991年的197.7億元增加到1997的879億元。

提高農產品價格也未能消除剪刀差。理論界雖然對剪刀差概念有不同的理解，但通常是從工農產品價格指數變動的相互比較上衡量剪刀差。因此，“農產品價格由低于轉向高于國際市場價格”并不能說明不存在剪刀差。據統計，在1979－1994年的16年間，政府通過剪刀差從農民那里占有了大約15000億元收入（農業投入總課題組，1996），平均每年為9375億元，是改革前175億元的5．3倍。

持主流觀點的各種文獻中還一致認為“農民負擔重在稅外負擔”（國家稅務總局農稅局課題組，2000）。“農村亂收費也加重了農民負擔，影響了農業生產正常進行。農民除了交農業稅以外，還有提留給集體經濟的‘三提五統’，其余的就是苛捐雜稅了，農民對其感受是‘一稅輕、稅重、三稅是個無底洞”’（“稅費分流研討會”1997）。

評價與衡量農民各種負擔程度，嚴格地講應該有一些量化的標準。如農民稅負占農民純收入的比重等。然而，由于剪刀差的存在，使這種常規的分析手段難以直接使用。因此，我們建議以相對標準評價農民負擔水平，即以平等作為評價農民負擔是否合理的原則。在我國當前城鄉二元體制的條件下，平等負擔主要是指城鄉居民之間的負擔平等。如果農民不再承擔超過城市居民的額外負擔，就可以認為農民負擔合理，反之，就說明農民負擔不合理。

以上述標準衡量，不僅各種亂收費是農民的不合理負擔，合法的鄉統籌費與剪刀差也是農民的不合理負擔。相對于城市居民而言，農業稅負擔也存在著不合理成分。正是這些不合理的負擔構成了農民總負擔過重。

鄉統籌費是強加給農民的額外負擔。按照現行法規的規定，鄉統籌費屬于鄉鎮集體所有的資金。但實際上是用于鄉鎮政府舉辦教育、優撫、民兵訓練、計劃生育、道路建設等各項社會公益事業的支出。舉辦各項社會公益事業屬于鄉鎮政府行使職能，其經費應來源于財政支出。鄉鎮政府征收鄉統籌費實際上是將本應由自己承擔的公共產品成本轉嫁給了農民承擔，從而形成了城市公益事業政府花錢辦，農村公益業農民出錢辦的不合理現象。

剪刀差也是強加給農民的額外負擔。農民與工商業者之間應當是一種等價交換關系，但政府對城鄉經濟活動有傾向性的干預，破壞了他們之間的平等的分配關系。據統計，近年來剪刀差占農民總負擔比重一般在40％左右，最高達70％，是當前農民最主要的負擔。

現行農村稅制是一種明稅與暗稅（剪刀差）相結合的征收制度，而且暗稅遠遠重于明稅（改革以來剪刀差是農業稅的8．5倍）。這種以暗稅為主的農村稅制本身就有掩蓋農民負擔的作用，因此，單純地以農業稅衡量農民的稅負并不能反映真實狀況。何況，即使不考慮剪刀差問題，農民的稅負也并不輕。只要對城鄉居民之間的稅負進行橫向比較，就可以看出農民負擔遠遠重于城市居民。

本文贊同張元紅（1997提出的比較農民與城市個體工商戶稅負辦法。按現行稅制規定，城市居民從事工商業要繳納增值稅和所得稅，但增值稅的起征點是月銷售額600－2000元，折合年銷售額7200－24000元。而一般小農戶的年收入都達不到這個起征點，可不考慮增值稅問題，而以農民種田承擔的各種稅收與個體工商戶所得稅相比較。農民人均年純收入一般不超過5000元，個體工商戶所得稅實行五級超額累進稅率，年應稅所得不超過5000元適用5％稅率。因此，稅收負擔占純收入的5％即可作為參照標準。依據農產品成本效益資料計算出1997年主要農作物每畝實際稅收負擔率（稅金／純收益）為：稻谷：8．63％、小麥11．88％、玉米10．61％、大豆8．59％，計算結果表明，四種重要農產品的農業稅實際負擔都超過了個體工商戶所得稅5％負擔率。

三、農民負擔過重的根本原因是鄉鎮政府行為扭曲，還是中央政府實行的城市偏向分配政策和制度？

這個問題的答案取決于對農民負擔的評價。如果認為農民負擔重在稅外收費，必然圍繞鄉鎮政府與農民的分配關系探尋農民負擔過重的根本原因；如果認為農民總負擔過重，必然從中央政府的分配政策取向方面分析農民負擔過重的根本原因。

國家稅務局農稅局課題組（2000）認為農民負擔過重主要原因是：“農村地方政府巨大支出壓力，是農民負擔不斷膨脹的原動力”；“農村財政分配體制混亂，事權與財政嚴重分離”；“農村政府行為不規范，部門利益膨脹，損害農民利益”；“平均分攤的農村公共支出籌集制度使一部分低收入農民的負擔問題更加突出”。中國社科院農村發展研究所認為農村稅費制度存在問題的深層原因是：“農村公共物品決策機制不能反映農村公共物品的需求狀況”；“對農村公共資源的使用過程監督不力”；“不清晰的農村集體產權制度為侵害農民利益提供了可能”；“農村基層組織管理出現‘過度組織化’問題”。國家計委宏觀經濟研究院課題組（2001）則認為農村稅費膨脹的主要原因有：地方政府“有目追求發展速度，超過地方經濟能力，以各種方式向農民伸手”；“鄉鎮機構臃腫龐大，行政經費支出膨脹”；“名目繁多的升級達標活動”，超過了農村政府以及有關部門的承受能力。

上述各項分析各有側重，但有一個共同的特點，即都是從農村內部的分配關系的視角揭示了農民負擔過重的原因。而如果從農民整體負擔的視角分析，中央政府實行的城市偏向的分配政策和制度則是農民負擔過重最根本最深刻的原因。

中國政府在20世紀50年代實行優先發展重工業的經濟發展戰略過程中，為了解決優先發展重工業目標與資本相對稀缺的矛盾，一方面實行占有全部工農業勞動者剩余價值，投入以重工業為主的擴大再生產的高積累分配政策和制度；另一方面實行過度提取農業剩余，為工業發展積累資本和對城市進行補貼的城市偏向的分配政策和制度。

改革后，中國政府放棄了重工業優先發展的戰略，改革了高積累的分配政策和制度，使國民收入分配不斷向城鄉居民傾斜。當前城鄉居民收入已經占國民總收入的60％以上。

但由于沒有改革城市偏向的分配政策，從而導致了在城鄉居民總收入占國民收入份額增加的情況下，農民收入占國民收入份額不但沒有增加，反而有所減少，1992－1997年間，除1992年外，其他年份占全國人口70％以上的農民其總收入占城鄉居民總收入比重都不足50％，而占全國人口不足30％的城市居民則占有了總收入的51％以上。

城鄉居民收入分配之間的巨大差距表明，政府仍在繼續實行城市偏向的分配政策。“假如政府不對城鄉的生產活動和要素市場進行干預的話，資本和勞動力的配置將會作出調整，使得兩個地區的報酬趨于相等。相反，當觀察到在城鄉之間同質勞動力之間有很大的收入差異時，就意味著存在政府干預及其相應制度扭曲導致的生產要素的錯誤配置”（蔡防、楊濤，2000）。

中央政府過度提取農業資源，為城市工業發展積累資本和城市居民補貼的政策手段主要是農業稅制度、農產品統購派購制度、制度和城鄉隔絕的戶籍制度。

實行改革后，中央政府雖然廢除了農產品統購派購制度和制度，農產品市場逐漸放開，工農產品可以自由交換。生產要素市場也開始出現，使勞動力和資本在農村內部和城鄉之間流動。但由于繼續維持城鄉隔絕戶籍制度，并且一些地方還制定了歧視農民的就業政策，從而嚴重地阻礙了農民向城市的永久性遷移，使大量的農村剩余勞動力仍滯留在農村。在這種條件下，實際上不可能存在真正的農產品市場價格。因此，盡管政府一再提高農產品收購價格與限制農用工產品的價格，但這并不能改變工農產品之間的比價。農產品收購價提高后，工業品價格也跟著上漲，產生了工農產品比價復歸的現象。工農產品剪刀差不但依然存在，近年來還呈擴大趨勢。

中央政府實行的城市偏向的分配政策也是農村稅外收費泛濫的重要原因。當前的分稅制的財政體制與農村稅外收費泛濫有密切的關系，這主要表現在以下兩方面：

第一，中央稅與地方稅結構不合理，預算內收人不能滿足基層政府的基本需要，因此不得不允許基層政府通過稅外收費籌集資金。按照《鄉（鎮）財政管理實行辦法》和《農民承擔費用和勞務管理條例》的規定，原應由財政預算負擔的鄉村教育、計劃生育、優撫、民兵訓練、道路建設等公益事業，都通過征收鄉統籌費、教育集資自籌資金或義務工解決，甚至一些行政人員的工資也要自籌資金解決。

第二，財政轉移支付制度不完善，中央財政實際上降低了對農村的資金投入。改革以后，政府雖然開始重視對農業的財政投入，這一時期政府對農業投入的總量不斷增加，但1992－1996年間，財政支農支出年均增長16.8％，同期財政經常性收入年均增長對見，前者比后者低6．2個百分點。財政支農支出占財政總支出的份額也呈下降趨勢，由1978年的13．4％下降到1997年的8．3％；財政支農支出占農業增加值的比重也由1978年的14．79％下降到1997年的5．49％。財政資金支出的城市偏向是農村稅外收費泛濫的根源。

四、減輕農民負擔的治本之策是“費改稅”，還是改革城市偏向的分配政策？

對農民負擔過重根本原因的判斷，決定了減輕農民負擔的政策和措施。凡是認為農民負擔過重根本原因在于鄉鎮政府行為扭曲亂收費的，無疑視“費改稅”為減輕農民負擔的治本之策。凡是認為現行的中央政府分配政策是農民負擔過重根本原因的，自然主張改革城市偏向的分配政策。

各種“費改稅”方案具體內容不盡相同，但核心內容無非是“除費并稅加返還”，即廢除各種稅外收費，將其中的鄉統籌費村提留等并入農業稅及農業特產稅，或者開征“農村公益事業建設稅”；并且增加對鄉鎮財政的撥款，以彌補由于改革而造成的資金缺口。“費改稅”的實質是繼續實行城市偏向的分配政策，意圖在維持當前國民收入分配基本格局的前提下，通過規范鄉鎮政府的行為，調整鄉鎮政府與農民之間的分配關系以減輕農民負擔。

“費改稅”不可能徹底解決農民負擔問題。當前農民總負擔大約4000億元，其中各種稅外收費約1200億元，通過除費可以減掉600億元（按合法收費與亂收費各占一半計算），提高農業稅率可增加200億元，費改稅實際可以減少農民負擔400億元，不過占農民總負擔的10％。杯水車薪，不能從根本上減輕農民負擔。

本文認為，“費改稅”不是減輕農民負擔治本之策，改革城市偏向的分配政策，實行城鄉平等的分配政策才是解決農民問題的根本出路。

實行城鄉平等的分配政策是結束非農產業乃至國民經濟對農業“征稅”，給農業平等發展的地位。市場經濟國家經驗表明，農業作為一種特殊產業，在市場競爭中是一個弱勢產業，完全依靠市場機制的調節農業的發展就會受到制約，農業生產者的收入就不可避免地降低，導致城鄉居民收入差距擴大。而農產品是生活必需品，農業是一切社會發展的基礎，農業萎縮將影響到整個社會和經濟的發展。鑒于農業這種特殊性質，沒有一個發達國家單純依靠市場指導農業生產，而是以農業保護政策促進農業技術進步，提高農業生產力，穩定農產品市場和農產品價格。通過實行農業保護政策，使農業生產者從納稅變為接受補貼。

我國農民占全國人口的70％以上，非農產品效益普遍低下，從向農業征稅轉變為向農業提供保護將有一個長期的過程。因此，實行城鄉平等的分配政策不是實施工業反哺農業，對農民給予財政補貼，而是停止實行歧視農業和農民的政策，改變農業重稅政策，盡快結束農業資源的流失。也就是說，只要政府對城鄉居民實行一視同仁的政策就可以認為是減輕了農民負擔，解決了農民負擔過重問題。

由于中國長期推行城市偏向的分配政策，城鄉居民的收入與負擔差距如此之大，這使得人們面臨著兩難抉擇。如果改變現行城市偏向的分配政策，調整國民收入分配的基本格局，將會造成城市居民的相對收入水平和福利水平下降，損害其既得利益，這必然對社會穩定構成潛在的威脅；如果不改變城市偏向的分配政策，農民負擔問題則難以徹底解決。但應該看到，農民負擔問題遲早都要解決，拖延下去不僅兩難問題依然存在，而且越往后解決起來難度會越大。現在問題的關鍵在于，是不是真想徹底減輕農民負擔問題。如果不想徹底解決農民負擔問題，自然可以在維持現行國民收入分配基本格局的前提下實行“費改稅”這樣的治標之法。而如果想徹底解決農民負擔的問題，那么只有改變城市偏向的分配政策，舍此沒有其他出路。

中國改革已經進行了20余年，市場價格機制不斷完善、城市社會保障制度的建立以及個人所得稅制的發展已經使城市居民增強了對改革的承受能力。城市偏向的國民收入分配政策不僅是非公平的，而且對經濟效率也是一種損害，改變這種分配政策，加快經濟發展速度最終將有利于城市居民。因此，應盡快改革城市偏向的分配政策。

五、堅持城鄉分割的戶籍制度和城鄉二元稅制，還是取消城鄉分割的戶籍制度和統一城鄉稅制？

現行的戶籍制度、農村稅費制度和財政支出制度都是政府推行城市偏向分配政策的手段。這些歧視農民的制度規定既背離了我國經濟市場化改革的大方向，也有悖于現代社會的平等原則，必須進行改革。

第一，取消城鄉分割的戶籍制度。

消除工農產品剪刀差的關鍵是改革城鄉分割的二元體制，溝通城鄉社會經濟，建立統一的要素市場。通過勞動力以及資本自由流動這種市場化的過程修正工農產品的不合理比價，逐步消除剪刀差。這既是提高農民收入的根本出路，也是實現城鄉居民負擔平等的根本措施。

顯而易見，農村勞動力流動對城市經濟和居民具有一定的負面影響，但并非如一些人想象的那么大。據李實（1999）的研究，農村流動勞動力所產生的就業替代率僅為0．L左右。從長期看，它會壓低城鎮職工的平均工資和抑制城鎮職工工資增長過快的趨勢，這對于經濟發展是一件好事。同時，農村勞動力流向城市還要受市場的力量的限制。這就是通過城市的“生存成本”的作用，限制農村勞動力向城市的過度流動和城市的過度膨脹。而且勞動力自由流動還引致一種自我調節機制。當城鄉統一的勞動力市場形成以后，勞動力流動本身就會有助于縮小城鄉居民之間的收人和負擔差距，自然會減慢農村勞動力流向城市的規模和速度。轉移農村剩余勞動力和實行城市化，不僅要發展小城鎮的建設，更重要的是發展大中城市的建設。通過大中城市的承載能力和輻射功能，大力發展勞動力密集產業，以這類產業的擴張增加進城農民的就業數量。

第二，統一城鄉稅制。

對我國這樣有上億過剩農村勞動力的國家來講，農村勞動力向城市流動將是一個長期的過程。因而，改革農村稅費制度就成為減輕農民負擔的關鍵措施。

當前改革農村稅費制度有兩種不同的思路，持“費改稅”論者無論是主張將鄉統籌費并入農業稅，還是主張開征農村公共事業建設稅；無論是主張“取消現行的農業稅及其附加、農業特產稅，改為單一的土地稅”（農村基本制度創新與稅費體制改革問題研究課題組，1999）；還是“改農業稅和農業特產稅為農用土地稅和農產品收入調節稅”（國家稅務總局農稅局課題組，2000）；都是在堅持城鄉元元稅制的前提下改革農村稅費制度。

本文認為，堅持城鄉二元稅制不可能徹底解決農民負擔問題。農民稅費過重的一個重要原因是在實行傳統的農村稅費制度條件下，鄉鎮政府與農民沒能形成規范的分配關系。因此，繼續實行傳統的稅制，不論其名稱是“農業稅”。“土地稅”、“農業收入調節稅”、“農業產品稅”，都不可能改變鄉鎮政府與農民的分配關系。對減輕農民負擔沒有多大的實際意義。經過1994年的改革，城市工商稅已經成為適應市場經濟體制的現代稅制，統一城鄉稅制將對農業也實行現代稅制，這就為實現鄉鎮政府與農民規范與法治的分配關系奠定了一個制度基礎。

統一城鄉稅制就是廢除專門對農民征收的各種農業稅和鄉統籌費、農村教育集資，將種田的農戶視同個體工商戶，征收增值稅和個人所得稅。同時廢除村提留、義務工。村級公共事業所需資金由村民大會自行決定，政府有關部門制定提留最高標準，控制提取的數額不得超標，不對村民自治范圍內的分配問題橫加干涉。

廢除傳統的農村稅費制度，實行法治和規范的現代稅制，不但可以理順鄉鎮政府與農民之間的分配關系，而且也理順了中央政府與農民之間的分配關系、城鄉居民之間的分配關系，這就為徹底解決農民負擔過重問題提供了制度保障。

本文的建議實際上是分兩個階段減輕農民負擔：第一個階段是通過對絕大多數小農戶依法減免增值稅和所得稅以減輕農民負擔。統一城鄉稅制初期，由于絕大多數農戶生產規模小，經營收入達不到增值稅的起征點，純收人也在個人所得稅免征額之內可以免稅。第二個階段是在農業經濟發展到農民收入不低于城市居民收入80％，國民收入分配呈現城鄉居民基本平等格局時，農民再依法納稅。

第三，改革財政支出制度。

統一城鄉稅制減輕了農民負擔，必然相應減少鄉鎮政府的財政收入。因此，應該在規范鄉鎮政府職能和精簡機構的前提下，按照科學的標準核定鄉鎮財政的支出數額，并保證鄉鎮財政預算內資金的撥付，徹底消除鄉鎮政府制度外收費的根源。這就要求，首先按照公共財政的要求改革支出管理制度，改變重城市輕農村的支出政策，增加對農村的投入，完善財政轉移支付制度向城鄉提供相對均等化的公共服務。其次在統一城鄉稅制后，重新確定地方稅的主體稅種，優化地方稅結構，以保證鄉鎮政府實現其職能與農村公共事業的資金來源。