導(dǎo)語：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的運作研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力運作模式績效

論文摘要：本文以個案調(diào)查為基礎(chǔ)，描述了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的運作模式及其特征，在此基礎(chǔ)上，對影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效的幾方面因素進(jìn)行了合理解釋。

一、引言

在我國農(nóng)村。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，政治體制改革實際上也從農(nóng)村基層拉開了序幕。使得農(nóng)村基層政治體制改革也成為我國學(xué)術(shù)界所關(guān)注的一個熱點問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家行政體系在鄉(xiāng)村基層設(shè)立的行政組織．是整個國家行政體系運作的基礎(chǔ)，國家的各項農(nóng)村政策、工作任務(wù)必須通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府才能貫徹落實。它是國家意志在鄉(xiāng)村社會的輸出終端，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一切行政活動，無論領(lǐng)導(dǎo)、決策還是實施。都是通過政府行政權(quán)力的運作來實現(xiàn)的。正如諾頓·朗所說“行政管理的生命線就是權(quán)力。權(quán)力的獲得、保持、增長和喪失是實踐工作者和研究者所不能忽視的。忽視了這點。其后果幾乎可以肯定就會是喪失現(xiàn)實性和導(dǎo)致失敗。”

如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體系中出現(xiàn)權(quán)力失效或部分失效。這一行政體系在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中就很難發(fā)揮應(yīng)有的作用，不僅影響到國家政策的貫徹和執(zhí)行，而且直接影響到我國廣大鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展．其地位與作用可見一斑。

二、理論關(guān)照下的實證調(diào)查

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的運作建立于政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)之上。因此，必須首先考察該鄉(xiāng)政府行政權(quán)力的實體性結(jié)構(gòu)。所謂行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是指“行政權(quán)力整體性的關(guān)系狀態(tài)和有序性的活動過程。”[從縱向來看。它表現(xiàn)為與行政組織體系相一致的層級結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)出行政權(quán)力主體在垂直方向上的差異。韋伯把這種結(jié)構(gòu)稱作科層制或官僚制，認(rèn)為它具有強(qiáng)制性的法規(guī)、明確的分工與責(zé)任、穩(wěn)固而有秩序的上下級制度和層級制原則．其中的權(quán)力地位按照等級排列．存在著一種上級機(jī)關(guān)與下級機(jī)關(guān)之間命令與服從的關(guān)系[；從橫向來看，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)包括行政體系中的部門結(jié)構(gòu)以及行政部門之間進(jìn)行管理活動所需要的專業(yè)化分工，表現(xiàn)為功能、資源、技術(shù)、信息等方面的差異。這種橫向的部門結(jié)構(gòu)往往為研究者所忽視。這里，我們以鄉(xiāng)為例進(jìn)行實證分析。

H省縣位于該省中部．鄉(xiāng)位于縣境內(nèi)北部偏東。據(jù)2000年統(tǒng)計轄31個行政村，196個村民小組，12000戶，51585人。鄉(xiāng)政府西南距縣直新區(qū)18公里。鄉(xiāng)政府有鄉(xiāng)長1人．副鄉(xiāng)長2人．

其中一個分管工業(yè)、小城鎮(zhèn)、土地等．另一個分管農(nóng)業(yè)。全鄉(xiāng)31個行政村，分為五個工作區(qū)，有5名區(qū)長，5名副區(qū)長，由副書記、副鄉(xiāng)長兼任。在鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)方面，屬于鄉(xiāng)政府“塊塊”管理的有：水管站、財政所、農(nóng)經(jīng)站、林業(yè)站、土管所、民政所、廣播站、計生指導(dǎo)所、農(nóng)機(jī)站、水利站、統(tǒng)計站、畜牧站、文化站．它們的人、財、物權(quán)全部由鄉(xiāng)政府全面管理和領(lǐng)導(dǎo)；屬于上級對口機(jī)構(gòu)“條條”自上而下垂直領(lǐng)導(dǎo)的有：郵政所、電信所、工商所、法庭、保險站、交管站、電管站、煙草專賣站．其行政隸屬關(guān)系以及人、財、物均由上級業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)：屬于鄉(xiāng)政府和縣對口組織雙重領(lǐng)導(dǎo)“條塊”共管的有：地稅所、糧食所、信用社、供銷社、派出所、教育辦，其中地稅所、信用社、供銷社的人、財、物都由上級主管部門管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)黨團(tuán)組織關(guān)系和政治學(xué)習(xí)，派出所和教育辦的業(yè)務(wù)由上級主管部門管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)其工資的發(fā)放、黨團(tuán)組織關(guān)系和政治學(xué)習(xí)。

廣義而言，行政權(quán)力是一種政治權(quán)力，因而其運作也體現(xiàn)出一種南權(quán)力作用的方向、方式、軌道、層次、時間和結(jié)果等要素有機(jī)組合而成的權(quán)力運行模式。}1同家行政管理的目的與使命只有通過行政權(quán)力的運作才能實現(xiàn)，這一運作過程即是行政權(quán)力主體對客體施加影響并使客體按照主體意愿采取行動的過程，包括計劃、組織、用人、指揮、執(zhí)行、控制、監(jiān)督和反饋等一系列具體行為。

首先，行政權(quán)力是一種矢量，其作用方向和軌道具有明顯的指向。在運作過程中其作用呈現(xiàn)出自上而下的方向。運行軌道呈傘狀放射。從鄉(xiāng)政府行政權(quán)力的實際運作過程來看．它主要通過個渠道來貫徹上級的行政命令、執(zhí)行縣級政府及上級政府部門的政策和決定以推動行政權(quán)力的運作：一是縣級政府直接對鄉(xiāng)政府下指令．如縣提出爭創(chuàng)“三城”(即衛(wèi)生城、園林城、旅游城)，實施藍(lán)天綠水工程，并成立了爭創(chuàng)“三城”指揮部，下發(fā)有關(guān)文件到鄉(xiāng)政府．要求以任務(wù)形式完成；二是通過縣黨委對鄉(xiāng)黨委下指令．如強(qiáng)制性完成黨報黨刊和各種機(jī)關(guān)刊物的發(fā)行任務(wù)：三是通過縣直下派部門和機(jī)構(gòu)對鄉(xiāng)政府下指令，如每年的國稅、地稅任務(wù)。

其次，行政權(quán)力的運作呈現(xiàn)出明顯的層次性．其中間過程存在許多中介。國家行政體系從中央到地方再到基層按照嚴(yán)密的層次進(jìn)行劃分．行政管理的主體和客體之間往往不能簡單地發(fā)生直接作用．而是要經(jīng)過若干中介的傳遞過程。在鄉(xiāng)政府組織的人事權(quán)上．人事變更由鄉(xiāng)黨委提議，黨政聯(lián)席會議(包括鄉(xiāng)黨委全體黨委委員和鄉(xiāng)政府各機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人)決定：在事務(wù)權(quán)上，重大決策由鄉(xiāng)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)集體作出，具體事務(wù)分工負(fù)責(zé)，政策性事務(wù)由集體研究；在財權(quán)上，2000元以內(nèi)的費用由鄉(xiāng)長一支筆審批，200010000元的費用由鄉(xiāng)長、書記共同審批．1萬元以上的費用由黨政聯(lián)席會議共同審批。這樣就形成了鄉(xiāng)黨委／鄉(xiāng)政府——各職能站所——各村黨支部／村委會——各村村民的行政權(quán)力運作的層次，鄉(xiāng)行政權(quán)力正是在權(quán)力體系中的不同層次運作中產(chǎn)生效用。

再次．行政權(quán)力的根本目標(biāo)，是要通過貫徹執(zhí)行國家法律、法令和各類政策來有效地實現(xiàn)國家意志．行政權(quán)力的作用方式主要是強(qiáng)制性地推行政令。鄉(xiāng)政府開展工作時經(jīng)常向村下達(dá)種類繁多的指令性任務(wù)，凡是涉及到公糧收購、計劃生育、稅費收取及上報各種材料統(tǒng)計等大都下達(dá)嚴(yán)格的任務(wù)指標(biāo)，并規(guī)定完成期限及獎懲辦法；同時縣級下達(dá)的各項指標(biāo)任務(wù)，鄉(xiāng)政府每年分解到各村，向村下達(dá)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務(wù)及工業(yè)產(chǎn)值指標(biāo)，如鄉(xiāng)政府制定的有關(guān)建立鄉(xiāng)工業(yè)企業(yè)和有關(guān)調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的文件中就明確劃分了各村的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，并將完成任務(wù)的情況與村干部的工資待遇直接掛鉤，年終結(jié)算，給予一定的獎懲。

從鄉(xiāng)政府行政權(quán)力的具體運作來看，具有以下幾方面的特征：

第一，鄉(xiāng)政府行政權(quán)力基礎(chǔ)性的組織結(jié)構(gòu)受到縣級政府的控制，縣級政府對鄉(xiāng)十部擁有較強(qiáng)的人事管理權(quán)。曾在縣委組織部、政研室工作過的鄉(xiāng)現(xiàn)任黨委書記和曾經(jīng)在基層工作過十幾年的現(xiàn)任鄉(xiāng)長就是由縣委、政府直接任命；縣政府在鄉(xiāng)村下派機(jī)構(gòu)的人、財、物大都由上級部門控制，其行政隸屬關(guān)系以及人、財、物均由上級業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)，即使屬于雙重領(lǐng)導(dǎo)、“條塊”共管的地稅所、信用社、供銷社等，其人、財、物都由上級主管部門管理。

第二，鄉(xiāng)政府行政權(quán)力在運作中的實際能力和影響力是有限的，對重大經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)沒有最終處理權(quán)。鄉(xiāng)造紙產(chǎn)業(yè)由于污染嚴(yán)重，而且過度開采當(dāng)?shù)赜邢薜乃Y源，使得水資源枯竭，吃水灌溉困難，給鄉(xiāng)政府所在地的村民生產(chǎn)和生活造成了極大的不便利，村民因此4年未繳納農(nóng)業(yè)稅費。水污染問題曾多次受到新聞媒體的曝光，但由于造紙產(chǎn)業(yè)的高利潤和高稅收，縣政府在與鄉(xiāng)的稅收分成中占有大頭，而且這些紙廠每年交給縣環(huán)保局的排污費就有80萬一100萬元，出于地方利益的考慮，縣政府一直遲遲未能關(guān)閉該鄉(xiāng)造紙廠。

第三，鄉(xiāng)政府的行政權(quán)力在運作中權(quán)限不明確，尤其表現(xiàn)在政企不分的問題上。首先，鄉(xiāng)政府雖然表面上不干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)銷售經(jīng)營活動，但是在企業(yè)投資方向上卻經(jīng)常指手畫腳。其次，在企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)和規(guī)模上，鄉(xiāng)政府作出了強(qiáng)制性的規(guī)定，如在有關(guān)文件上規(guī)定，“十五期間每年新增公有制企業(yè)10家，其中500萬元以上的企業(yè)2家”，這種發(fā)展速度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出整個鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的承受力。

第四，鄉(xiāng)政府目前采取的行政強(qiáng)制手段已經(jīng)不能保證行政權(quán)力正常的運作。在調(diào)查中了解到各村與鄉(xiāng)政府之間的矛盾使得鄉(xiāng)政府的行為方式有所改變。在不發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，自上而下層層加碼的各種收費攤派、日益加重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)是矛盾的現(xiàn)實根源所在。過去那種體制下的政治動員和行政強(qiáng)制的工作方式已經(jīng)不能完成當(dāng)前的各項任務(wù)，更不用說化解矛盾和沖突。在調(diào)查中鄉(xiāng)的鄉(xiāng)干部有一個共識，即“過去的手段粗暴，但是行之有效”，“(現(xiàn)在)工作手段太軟，對不盡義務(wù)的群眾沒有有效的辦法”，“軟辦法不管用，硬辦法不敢用”。環(huán)境的變化和形勢的變遷使得鄉(xiāng)干部不得不采取由過去簡單的工作方法轉(zhuǎn)變到“恩威并施”的手段，既有說服動員、講道理的一面，又不得不“拿出狠氣”，粗暴地對待不上交公糧、稅費的“刁民”。

三、梳理與思考

與西方發(fā)達(dá)國家相比較，我圍行政權(quán)力的狀況異常復(fù)雜，它既要受到各種傳統(tǒng)因素的影響，同時也受現(xiàn)代化及全球化的沖擊，其運作及績效呈現(xiàn)出復(fù)雜的局面公務(wù)員之家:

從鄉(xiāng)的狀況來看，其行政權(quán)力的運作并不令人滿意。在我們看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力運作不暢主要是由行政權(quán)力的目的、手段、基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)、客體狀況和環(huán)境因素所決定。就其自身而言，提高鄉(xiāng)級政府績效主要有以下幾點考慮：

首先。從行政權(quán)力體系的組織結(jié)構(gòu)來看。組織結(jié)構(gòu)合理與否對行政權(quán)力的運作具有決定性的作用。鄉(xiāng)黨政關(guān)系的現(xiàn)實結(jié)構(gòu)和狀況受制于上級政權(quán)的黨政關(guān)系現(xiàn)狀，它直接決定著鄉(xiāng)政府行政權(quán)力的運作狀況。在縣鄉(xiāng)兩級政府之間的縱向行政組織關(guān)系上，鄉(xiāng)政府與縣政府及其下屬職能部門爭奪資源。如果要求縣政府放權(quán)讓利，勢必侵害縣政府及其下屬部門的利益，上下級之間的組織矛盾與摩擦將會加劇。

其次，影響行政績效的原因也包括行政權(quán)力作用的范圍。范圍的大小需要視權(quán)力的強(qiáng)度、基礎(chǔ)、手段、社會發(fā)展水平等情況而定，范圍的適當(dāng)與否會影響到行政權(quán)力的實際作用力并進(jìn)而影響到政府的行政績效。在鄉(xiāng)黨政組織之間的橫向關(guān)系上，黨政權(quán)力不分，鄉(xiāng)政府行政權(quán)力缺乏自身應(yīng)有的獨立性和自主性。鄉(xiāng)政府管了不該管的事。耗費大量的人力物力財力，干預(yù)鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)，將行政、政治職能和經(jīng)濟(jì)職能、社會職能混為一談，造成了行政資源的極大浪費、行政成本的極大增加和行政績效的降低。

再次，行政權(quán)力的目的與手段的合理性與正當(dāng)性是一個根本的因素。從整體上保證行政權(quán)力目的與手段的合理與統(tǒng)一，是保證政府行政績效的首要前提。行政權(quán)力集中體現(xiàn)在進(jìn)行公共管理和公共服務(wù)、維護(hù)公共利益等活動中，而作為公共權(quán)力之一的行政權(quán)力，就是實現(xiàn)公共利益的手段。鄉(xiāng)政府行政權(quán)力運作的目的與手段的合理性與正當(dāng)性不統(tǒng)一。直接影響到行政權(quán)力主體自身的權(quán)威性。鄉(xiāng)政府行政權(quán)力的目標(biāo)直接體現(xiàn)為地方行政管理的政策和目標(biāo)，這與國家的政策目標(biāo)具有很強(qiáng)的相關(guān)性，但同時又具有“搭便車”為自身謀取利益的傾向。其合理性與正當(dāng)性不能完全反映國家權(quán)威的合法性，也就不能為鄉(xiāng)村社會所接受和認(rèn)同。同時，行政目標(biāo)會影響到行政權(quán)力運作的方式和手段，產(chǎn)生不同的行政績效，這也是為什么調(diào)查中許多農(nóng)民認(rèn)為在鄉(xiāng)“國家的政策是好的，被鄉(xiāng)里的干部搞壞了”的原因所在。

最后。行政權(quán)力的方式與強(qiáng)度對行政權(quán)力的運作產(chǎn)生重要影響，其方式和強(qiáng)度取決于行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)。不同層次及不同功能方面的職位權(quán)力。其權(quán)威的大小是不同的。在行政權(quán)力運作中的作用也不同。在目前國家所大力推行的“鄉(xiāng)政村治”體制下。鄉(xiāng)村社會有效的治理不僅取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村社會有效的行政引導(dǎo)。而且行政權(quán)力的充分運作也取決于村民群眾對社區(qū)公共事務(wù)的自我管理，更取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織之間、行政權(quán)力與自治權(quán)力的密切配合和良性互動。