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摘要：“農民真窮，農村真窮，農業真危險”的根源是農民的權利貧困，農民土地產權貧困是權利貧困的核心。消除農民土地產權貧困，保護農地產權對于農村經濟發展、激勵農民增加投資、建立良好信用和建設農村和諧社會具有重要意義。消除農民土地產權貧困的根本出路在于實施三元農地所有權制度和農地承包權的物權化。

關鍵詞：農民土地產權貧困；農地產權保護；三元農地所有權制度；承包權物權化

農村土地產權制度是目前研究的熱點課題之一，而農民土地產權貧困是農村物質貧困、能力貧困、權利貧困和動機貧困的核心，完善農村土地產權制度改革的重要內容是消除農民土地產權貧困，切實保護農地產權。農民土地產權貧困是指農民由于使用土地、處分土地和收益土地權利遭到排斥和剝奪，使農民缺乏獲取土地使用價值、處置資產、決定土地用途和享受土地轉讓收益的應有權利。“農民真窮，農村真窮，農業真危險”的根源是農民的權利貧困，而權利貧困的重要因素之一，是農民的土地產權不斷遭到來自政府、農村集體和各類經濟組織的“合法”剝奪和非法侵犯。

一、農民土地產權貧困

在農村土地產權制度安排中，土地使用權是農地產權的基礎，土地處分權是農地產權的象征，土地收益權是農地產權的實質，農民土地產權貧困主要表現為使用權、收益權和處分權的貧困。

（一）農地使用貧困

從法律和理論上講，農民擁有土地的承包權和使用權，但在現實生活中，農民的土地承包權和使用權常常被侵犯。

1、婦女的承包權常常遭到歧視和剝奪

目前，農村婦女不僅在土地承包數量上與男性農民不同，而且在土地承包期內，當婦女出嫁，她們的承包地往往遭到沒收。中國婦聯婦女研究所的研究表明，承包責任田、土地入股分紅、征用土地補償、宅基地分配這四大權益是農民立身存命的根本，但農村婦女卻往往難以享受。尤其是適齡未嫁女、有女無兒戶、外村娶來的媳婦和“農轉非”的出嫁女等婦女階層，是農村土地承包和調整中權益最容易遭到剝奪的群體，一些地區在進行土地分配時，婦女只有分到男性50%-70%的土地。中國經濟改革研究院課題組的問卷調查顯示，有7．2%的受訪婦女目前沒有土地，其主要原因分別是“出嫁后失地”（占45%），“國家征用后失地”（占17%），從未分配土地（占31%）。2001年中國農村大學農村發展學院對全國17個省22個村的19163人進行調查，無地婦女494人，占婦女人數的5%，無地男性196人，占男性的2%，無地婦女是男人的2．5倍。全國婦聯對全國1212個村的抽樣調查發現，在沒有土地的人中，婦女占70%，其中有26．3%的婦女從來沒有分到過土地，有43．8%的婦女因結婚而失去了土地，有0．7%的婦女在離婚后失去土地。另一項對湖南、江西4個縣、12個村的400戶農民的調查表明，在無地人群中，男性有50人，占男性的6．3%，無地婦女102人，占婦女的12．9%，高出男性1倍多，2002年中國（海南）改革發展研究院對西部12省（區、市）農村作了綜合調查，當問到婦女對包括土地使用權在內的財產繼承權的理解時，有13．9%的受訪者認為“女孩”、“妻子”不能繼承土地使用權，而“男孩”和“丈夫”則可以繼承。

2、對農地的變動實行行政強制，土地發包的程序不公正、不透明

具體表現在：一是對外出打工的農民的承包地往往實行非法剝奪，抵頂欠款。同時，隨意改變農民的承包土地現狀，一些地方政府通過行政規定，農地幾年調整一次，并經常利用承辦人或負責人的職權變動，解除土地承包合同。二是國家規定第一輪承包合同期滿后，一些地方在進行第二輪承包時拒絕落實土地承包期延長30年的政策，不發放土地承包權證書。三對農民土地承包權實行雙重強制，一方面，強制收回農民承包地，搞土地流轉，強制租賃農民承包地，強迫農民放棄或變更土地承包經營權，另一方面，又強力阻礙農民依法流轉土地的承包經營權，人為設置多種行政障礙，不讓農民的土地脫手。

3、地方政府對農民的土地使用權保護不力，農民有冤無處伸

一些地方行政、司法機關和村級組織對侵犯農民土地使用權和承包權的行為，實行“五不”政策。即一是基層法院不受理農村土地承包糾紛訴訟，二是農村土地承包仲裁管理機構不受理農村土地承包糾紛仲裁請求，三是鄉鎮人民政府不受理農村土地承包糾紛調解，四是農業行政主管部門不受理農民有關農村土地承包糾紛的來信來訪，五是村級組織不執行仲裁、司法結論，或者名義上執行，實際上拖延不辦。

4、農地制度改革過程中對農民土地承包權的侵犯

目前流行的“土地股份合作制”也在一定程度上侵犯了農民的土地承包權和使用權。“土地股份合作制”的基本理念是農民將所承包的土地在相關企業中入股，長期分紅。例如，自1996年起，四川省三圣鄉紅砂村采用土地入股方式，參與花卉公司的花卉種植；到2003年8月，紅砂村將所有的1100畝土地以出租形式入股，農民的好處包括各大花卉公司每年支付村民每畝1500元的租金、村民將獲得由土地承包權入股的保底分紅，出租土地的農民還可以在花卉公司工作。但實行“土地股份合作制”后，農民不再直接擁有土地財產權利，土地承包經營權轉變為土地股份合作制企業中的股份。這樣，建立在股份收益上的保障和過去建立在土地實物上的土地承包經營權的保障，有了很大差別。后者的保障相當于物權的保障，而前者的股份收益保障僅僅是一種債權保障，其保障程度取決于土地股份合作制企業的收益水平和股份分紅，很不穩定。一旦土地股份合作制企業的效益不佳，股份分紅很低，而農民又難以收回自己的土地，農民的土地財產權利必然受到侵害。即使土地股份合作制企業的效益很好，在“集體股”一股獨大的情況下，企業內部很容易形成少數村干部“內部人”控制的局面，農民的土地財產權利也同樣會受到侵害。

（二）農地處分權貧困

1、強迫農民進行土地流轉

按現行法規，農村土地歸集體所有，土地發包方是村民委員會，一些基層干部就以土地所有者代表的身份，運用行政權力硬性強迫農民參加土地流轉。例如，2003年6月，蘇州市光福鎮黃渠村村民正準備栽秧，村委會突然通告大家不要干了，因為稻田已被鎮里租給了“太湖國家旅游度假區”，每畝地年租金為560元（含代交農業稅60元），租期為25年。在村民的反對下，租金有所提高，但村民仍不答應。鎮政府為了達到目的，2003年12月初派人到村小學，聲稱如果家長不在租地合同上簽字，將不許其小孩到校上學。過了幾天，鎮村兩級又出動100多人、6輛警車，帶著電棍、手銬等，強行把煤渣填在稻田里。為此，村民不斷到省市集體上訪。

2、政府征地也嚴重剝奪了農民處分土地的自主權

越演越烈的政府征地也嚴重剝奪了農民處分土地的自主權，成為造成農民貧困的一大根源，1990年以來，中國的“圈地運動”造成數千萬農民失地失業，平均每年流失的耕地數量為1000萬畝以上，人為征、占耕地數量為500萬畝，按人均2畝耕地計算，13年間失地農民數量至少達6500萬人次。國務院發展研究中心課題組提供的數據表明，1987年至2001年，中國非農建設占用耕地2394．6萬畝。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，至2010年全國共安排非農建設占用耕地1850萬畝，其中90%以上為征用農村集體土地。按照目前人均耕地水平計算，將新增約1200多萬被征地農民。國土資源部《21世紀我國耕地資源前景分析及保護對策》研究課題也指出，在嚴格控制的前提下，2001-2030年的30年間我國年均建設占用耕地，將超過5450萬畝，新增失地農民7800萬人，如果用地指標突破，違法用地得不到控制，失地農民的隊伍還將大大增加。

3、農民的土地產權日益成為私營企業“圈地”的犧牲品

目前將農民的土地納入私人的公司化經營已經成為一種趨勢。不少村委會和農村集體經濟組織往往越俎代庖，搞“捆綁式”的土地流轉，不讓農戶與有關的公司或企業直接談判，侵犯了農民的自由意志與參與權利，這樣在農村土地市場發育的過程中土地的真正所有者農民卻不具備市場主體地位和自主決策權利。在農民與公司的談判過程中，任何徹底放棄土地承包權和使用權的合同都會傷害農民的根本利益。有專家指出：如果能夠通過“公司+農戶+基地”的方式組織生產經營和配置土地，就應該盡量不實行土地租賃或土地轉讓；如果適宜與農民簽訂產品合約的，就應當盡量不簽訂土地要素合約；如果適宜短期土地租賃的，就盡量不簽訂長期土地租約。但在許多情況下，公司與農民談判時并不遵行這3條原則，經常損害農民的權益。中國農業部副部長齊景發也認為，正在興起的“公司＋農戶＋基地”的發展模式，將使這些“基地”上的農民從此演變為“基地”的依附，其產品的供銷渠道完全由這些公司控制，農民將失去選擇權和自主權，僅僅成為“基地”的生產工具。

（三）農地收益權貧困

1、作為土地所有者的農民無法參與征地費用補償的決策過程

補償多少、何時補償、補償多久，完全由政府和村民委員會確定。例如，《土地管理法》規定：農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，但在現實中，多數村委會往往不經過任何民主程序就將土地轉讓，并將機動地長期用于對外發包，甚至故意泄露土地招標、承包標底的秘密，取悅于征地單位，從而讓村委會的經辦人獲取不當利益。

2、農民失去了被征用土地補償決策的參與權利，其經濟利益必然受損

低價征地是當前損害農民利益的最突出問題。低價征地已成為新時期“以農養工，以鄉養城”的一種新形式。來自江蘇的調查表明，在全省農地轉用增值的土地收益分配中，政府大約得60%-70%，農村集體經濟組織得25%-30%，而農民只得5%-10%。有人對我國35個城市計量分析，發現在我國土地征用-出讓過程中，政府和農村集體的土地收益分配比例嚴重失調(約為17∶1)，農村集體潛在的經濟福利嚴重損失。

3、征地單位和農村集體肆意克扣農民的土地轉讓收益

在土地轉讓過程中一般是對村民集體和農戶這兩方面實行補償，許多征地補償費經過村委會截留后，實際到達被征地農民手中的已經很少。這種借助國家權力對農民的土地財產進行不對等補償的國家征用，直接損害了農民的利益。例如，湖北省襄荊高速公路荊州段給農民的安置補助費是每畝500元，僅為法定最低標準4800元的10．4%．浙江省上虞市2000年土地出讓收入為2．19億元，可付給農民的征地補償費僅為可憐的591萬元，只占總數的2．7%．而且，征地補償費還經常被層層克扣，湖北省襄荊高速公路征地補償費下撥后，被省襄荊公路指揮部克扣837萬元、被荊門市指揮部克扣1502萬元、被荊門市東寶區克扣190萬元、有關鄉鎮共克扣1192萬元，這筆補償費到農民手中之前已被截掉了45%。

4、有關部門還極力壓低地價

有關部門還極力壓低地價，推行“廉地引商”政策，慷農民的血汗利益之慨，以“改善”所謂的投資環境。目前，不管是體現公共利益的國家重點工程，還是以營利為目的的房地產開發，一概都是由政府以較低的價格強制性征用農村的土地，土地的這種低價流轉往往以低于正常水平的價格出租或發包，而農民得到的征地補償費遠小于政府收繳的土地使用權出讓金。這樣做是不等價、不平等的土地產權交換，嚴重剝奪了農民的財產權利。同時，許多地區不惜犧牲農民利益，壓低地價，以地引商，普遍以“優惠政策競賽”來招商引資，他們只講“為老板鋪路”，不講“為農民服務”，寧可得罪農民也不愿得罪投資商。

二、消除農民土地權貧困，保護農民土地產權的意義

（一）有利于生產發展

世界銀行在《2005年世界發展報告》中指出：“權利越有保障，經濟增長越快……即便產權的安全性只改進一點點，就能使年均經濟增長率提高一個百分點”，就世界銀行的研究來看，不管用什么樣的措施來保障產權安全，其結果都是一樣的，即產權安全與經濟增長之間具有密切的關系。在泰國，農民在已經明確屬于自己的土地上投資，耕作的產出量比在同樣品質的但產權不明的土地上的產出高出14-25個百分點。因此，要促進農村經濟持續增長，必須消除農民土地產權貧困，切實保護農民土地產權。

（二）有利于激勵農民進行投資

從世界銀行的考察來看，在越南，擁有表明產權證明文件的農村家庭，會比那些沒有明確產權文件的家庭多拿出7．5%的土地來種植，并且進行更多的投資，在秘魯利馬，有明確土地產權的人差不多有一半已經進行了投資，以改善自己的生活；相反，在沒有明確土地產權的人中只有13%的人這樣做。從國內研究來看，也是這樣，有保障的農地產權有利激勵農民對土地進行投資，一是農地承包權的穩定性對與農地相關的投資具有正的影響。如那些只被部分調整農地的農戶比那些被打亂重分的農戶更愿意對農地進行投資；當農地實際使用權穩定時，資源稀缺的農戶甚至把對其它固定資產的投資轉移到對農地的投資上來。二是穩定的農地產權能夠激勵農民增加綠肥種植，以改善土地肥力。三是穩定的農地產權能夠刺激農民施用更多的農家肥，從而讓土地肥力不斷上升。

（三）有利于建立良好的信用

從世界銀行的考察來看，保證農民產權有利于信用制度的建立，從而為建設鄉風文明的農村創造條件。例如，農村土地產權市場的有序發展應以信用為基礎，而土地產權是信用價值的重要指標，農民擁有安全和有保障的產權，能夠減少“欺詐的風險以及產權交易中的錯誤，因此買主、租賃人、出借人以及對土地或者其他產權有興趣的人可以放心投資，因為他們對能最終得到已經協議好價的標的物充滿信心”。

（四）有利于建設農村和諧社會

農民土地產權貧困，使農民應有利益大量流失，農民生活更加困難，并由此引發了農民與農村基層黨政組織、農村基層干部、農村企業等的糾紛不斷上升，矛盾不斷激化，是農村社會不和諧的制度根源。因此，必須消除農民土地產權貧困，建立長期有保障的農民土地產權制度，為建設農村和諧社會奠定良好基礎。

三、消除農民土地產權貧困，保護農民土地產權的對策

（一）實行三元農地所有權結構的制度安排

就如何創新我國農地所有權制度來講，其典型的思路有四：一是農地所有權國有；二是農地所有權私有；三是農地所有權集體所有；四是國家擁有農地社會所有權，農戶擁有農地個人所有權的雙重所有權結構。筆者的觀點是實行三元農地所有權結構的制度安排，即把農地所有權分割為終極所有權、集體所有權和農民個人所有權。這里，筆者把農地終極所有權稱為農地所有權Ⅰ、農地集體所有權稱為農地所有權Ⅱ、農地農民個人所有權稱為農地所有權Ⅲ。農地所有權Ⅰ又稱農地終極所有權或單純的所有權或法律上的所有權，是指農地終極所有權主體把土地當做他自我意志支配領域而加以保持，排斥他人并得到社會公認的權利。筆者認為，農地所有權Ⅰ應歸農民個人所有，這一想法的法律依據是我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等法律中關于農地屬于社區農民集體所有的規定，其實踐需要用法律法規界定現實生活中的所有權模糊性。要明晰所有權，就必須知道其主體并使其享有相應的權利，否則，法律法規的規定就會具有不可操作性，有關農地所有權的條款也會按比例黯然失色。按筆者理解，農地所有權Ⅰ至少有這樣幾層含義：是農民要擁有農地所有權Ⅰ，必須成為社區集體的一員，如果不是某社區集體的一員，不享有對該社區農地所有權Ⅰ；二是社區集體成員無差別地或者說平等地享有對農地的所有權Ⅰ，換言之，要是社區集體的成員，無論男女老幼、健康與否、也不管民族如何，應享有相同份額的農地所有權Ⅰ；是農民享有對農地所有權Ⅰ的轉讓權，當某一農民不想擁有農地所有權Ⅰ或脫離某一社區集體時，可以把農地所有權Ⅰ有償或無償地轉讓給他人；三是不管農地客體被誰人使用或流轉到何人之手，農地所有權Ⅰ的主體不轉讓所有權Ⅰ,他仍享有對該農地的剩余索取權。農地所有權Ⅰ是第一層次的所有權，對明晰農地所有權主體，消除婦女等土地產權貧困具有重要意義。

農地所有權Ⅱ是從現行法律規定的集體所有權分割出的第一層次、第三層次的所有權后剩余的部分，第二個層次的農地所有權。就農地所有權Ⅱ來講，一點是至關重要的，農村集體執行由全體農民投票后所決定的發包權、收取有關費用如集體提留的權利。農地所有權Ⅲ是農地的農民個人所有權，是對農地集體所有權的分割，指在承包期內農民享有對農地的占有權、使用權、出租權、抵押權、收益權等權能，農地所有權Ⅲ具有排他性。公務員之家

（二）加快土地承包權的物權化進程

農民土地產權之所以經常受到各方面的侵犯，致使農民土地產權貧困，其中一個重的原因就在于土地承包權是一種債權，不能對農民土地產權進行有效保護。因此，應加快物權法的制定，推進農地承包權的物權化進程。土地承包權物權化，包括土地承包權的法定化、固定化、長期化、可繼承化和市場化。所謂法定化，是指對農戶土地承包權的規范、界定和保護，由主要依靠政策手段的做法過渡到依靠法律手段來規范的做法上來，通過完善我國的民法建設和農地制度立法，用具有嚴格物權法意義的農地使用權取代含糊不清的土地承包權，并最終將農戶的土地權利法定為農戶對土地的當然權利。所謂固定化，是指實行“增人不增地、減人不減地”的政策，對土地不再做行政性調整，把土地承包權最終完全固定在具體的地塊上。所謂長期化，是指農地使用權的期限應當符合農地利用和農業生產效率的要求，在一些地方或在適當的時候，不妨采用無期限的農地使用權。所謂可繼承化，是指農地使用權可按照法定繼承順序讓渡。所謂市場化，是指依靠農地使用權的流轉，建立跨自然村、村和鄉等行政區界的土地市場。總之，只有最終實現具有上述意義的土地承包權物權化，才能消除農民土地產權貧困，建立安全和有保障的農地產權。

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