導語：我國農地產權制演變歷程探析論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：從制度內在矛盾運動的角度看，產權制度變遷是一個從均衡到非均衡再到新的均衡的動態過程。我國農村土地家庭聯產承包責任制的建立曾取得過較好的歷史績效，實現了一定時期內的制度均衡；但隨著我國改革進程的不斷深入及經濟社會環境的變化，農村土地家庭聯產承包責任制也日益暴露出諸多缺陷，家庭聯產承包責任制下的土地規模碎化、農地產權邊界的模糊性、農地產權的凝固性說明這一制度安排的非均衡的出現并日益加劇，同時也昭示了我國農地產權制度進一步變遷的路徑：構建邊界清晰的、流轉規范的農地產權制度。

關鍵詞：農地產權制度；家庭聯產承包責任制；變遷

土地是農業生產的基本要素和農民生存的根本保障，優化農地資源配置、提高農地資源利用效率，對農業發展、農民增收和農村經濟的增長具有十分重要的現實意義。長期以來，我國“三農”問題的解決一直受到來自自然、技術、經濟、社會及制度等諸多因素的影響和制約，特別是隨著新制度經濟學的發展及其在我國研究的深入，人們愈加認識到制度尤其是產權制度對于經濟發展的重要性。自十一屆三中全會以來，我國逐步建立和實施了以家庭聯產承包經營責任制為主要內容農地產權制度，取得了較好的歷史績效，給我國農村經濟的發展注入了新的活力。但隨著改革的不斷深入及經濟社會環境的變化，以家庭聯產承包責任制為主要內容的農地產權制度的缺陷日益顯露，成為我國農地產權制度進一步變遷的內在依據。鑒于此，筆者首先以相關的產權理論為基礎、從矛盾辯證運動的視角闡釋產權制度變遷理論，形成產權制度變遷的理論范式；其次，以產權制度變遷的理論范式為分析工具，對我國現行農地產權制度存在的問題進行透析；最后，提出我國未來農地產權制度變遷的路徑選擇。

一、產權制度變遷理論范式：基于制度內在矛盾運動分析視角

(一)相關概念界定

1．產權制度概念界定

筆者對產權制度作如下界定：所謂產權制度，是指包括所有權、使用權（或經營權、管理權）、收益權、處置權等權能在內的具體制度安排組成的制度體系。

2．產權制度變遷概念界定

一般而言，所謂制度變遷就是制度的替代、轉換與交易的過程；它既表現為一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程，又表現為一種更有效益的制度的生產過程，還可理解為人與人之間交易活動的制度結構的改善過程。據此理解，產權制度變遷是新的產權制度安排對舊的產權制度安排進行替代的過程。而產權制度變遷作為一個過程或一種運動同樣具有哲學意義。筆者借用經濟學中的均衡概念為分析工具，從產權制度內在矛盾運行的視角對產權制度變遷概念擬做如下界定：產權制度變遷是產權制度均衡與非均衡狀態的辯證統一體，是一個從初始的均衡到不均衡再到新的均衡的動態過程。從本質上講，經濟學中的均衡是一種行為均衡，因此，對產權制度均衡可以理解為：在某種產權制度安排下，產權制度主體從該制度安排中所獲利潤實現了最大化，從而產權制度主體無意改變這一制度安排的情形，亦即產權制度需求者和制度供給者同時實現均衡的情形。相反的情形稱之為產權制度非均衡。如下表1所示，制度狀態A屬于筆者所說的產權制度均衡，另外三種狀態則屬于產權制度的非均衡情形。

(二)產權制度變遷理論模型：一個新的視角

1．模型假設

首先，產權制度主體是追求自身利益最大化的、具有有限理性的經濟人。其次，存在一個初始的產權制度均衡（即產權制度供、需雙方同時實現了均衡）狀態。最后，產權制度效用給定不變，從而制度效率取決于交易成本（即制度成本）的高低。制度具有“公共物品”特性，即作為一種規范人們行為的規則，某一范圍內的特定制度安排對該范圍內從事某種或某些特定活動的人具有“共享性”，亦即制度對其所輻射范圍內的活動者或者說交易者起到同樣的規范作用。也正是從這個意義上講，可以假設產權設制度效用給定不變。這樣，制度效率的高低便取決于制度成本或者說交易成本的大小。

2．產權制度變遷的基本理論命題及證明

命題一：任何一項產權制度安排的確立都取決于產權制度主體的理性選擇，進而取決于產權制度利潤的最大化或交易成本的最小化狀態。

證明：一方面，任何一項產權制度安排都可發揮多種功能，提供多種服務，從而交易者可從該項產權制度安排中獲得一定的效用；另一方面，任何一項產權制度安排的確立和運行都要花費一定的成本，即產權制度構建成本和產權制度運行成本。因此，任何一項產權制度安排的選擇都取決于產權制度主體從該項產權制度安排中所獲效用與產權制度成本的對比。根據產權制度主體的理性假設，產權制度主體對一項產權制度安排的選擇應包括兩步：第一，所做的選擇要使其效用大于產權制度成本，即產權制度利潤大于零。第二，在所有可供選擇的產權制度安排中，選擇產權制度利潤最大的那一個產權制度安排。因此，根據產權制度主體的理性假設，一項產權制度安排的確立取決于產權制度利潤的最大化。在產權制度效用給定不變的情況下，產權制度利潤的最大化就等價與交易成本的最小化。

命題二：產權制度的內部矛盾運動導致對其初始均衡態的否定。

證明：從內部因素看，產權制度需求者和產權制度供給者構成產權制度的內在矛盾。一方面，產權制度的需求者作為特定產權制度安排下的交易者，與產權制度的供給者相比往往具有數量眾多、交易方式多樣、交易發生頻繁等特點。加之新技術和工藝的采用、市場范圍的擴大、人口和資本存量的增加、自然資源狀況的變化以及交易者的機會主義傾向或行為，作為一種每日每時都發生的有形或無形支出，Trc2有增加的趨勢。交易成本的每一次增加都會使產權制度需求者從該產權制度中所獲產權制度利潤低于產權制度利潤最大化狀態，每一次產權制度利潤與其最大化狀態的向下偏離都會導致產權制度需求者對新產權制度需求的增加。另一方面，與產權制度需求者不同，產權制度供給者的產權制度利潤取決于Trc1，與Trc2相比，Trc1是一次性支出，一項產權制度安排建立之后這項支出就會停止，因此，在一項產權制度安排的存續期間，產權制度供給者的產權制度利潤往往是一個處于最大化狀態的常量，從而產權制度供給者對新產權制度安排的供給與產權制度需求者對該新產權制度安排的需求相比就具有明顯的滯后性。這樣，當產權制度需求者對新的產權制度安排產生需求即出現產權制度需求者的非均衡狀態時，產權制度供給者常常仍處于原有的均衡狀態，產權制度供給者不僅沒有提供新產權制度安排的欲望或動機，而且往往盡力去維持原產權制度的運行。在這樣的情況下，現行的產權制度安排不能滿足產權制度需求者的需求，產權制度的有效供給不足，產權制度的非均衡狀態（表現為產權制度狀態B）出現。

命題三：產權制度變遷的完成意味著對產權制度非均衡態的否定，亦即對產權制度初始均衡態的否定之否定。

證明：產權制度非均衡的出現和加劇成為產權制度變遷的前提和動因。產權制度非均衡的出現和加劇一方面說明產權制度初始均衡態的打破，另一方面又孕育著新的獲利機會，即在可供選擇的產權制度集合中，存在著比原產權制度安排的產權制度利潤更大的產權制度形式，或者說存在潛在利潤，主要包括：規模經濟帶來的利潤、外部經濟內化帶來的利潤、克服對風險的厭惡或者說對風險的分散與克服所帶來的利潤、降低交易成本帶來的利潤。潛在利潤成為不斷推動產權制度供給者去進行產權制度創新的內在動力。制度變遷的完成意味著新產權制度安排的建立，同時也意味著在新的、更高的效率水平上實現了產權制度需求者的均衡和產權制度供給者的均衡，實現了產權制度供給與產權制度需求之間的協調，亦即產權制度在更高的效率水平上演變成為產權制度狀態A的情形。需要說明的是，由于Trc1與Trc2之間的差別從而產權制度供求之間差別的存在，產權制度均衡的實現往往是一部分一部分地進行的，是一個從量變到質變的過程。從一定意義上來看，產權制度均衡往往是先有一個局部均衡，然后才可能出現產權制度的一般均衡和總體均衡。然而，不論產權制度均衡實現的路徑如何，新的產權制度均衡狀態的實現既實現了產權制度利潤的最大化，也實現了產權制度供給和需求的相互一致，從而實現了對產權制度非均衡狀態的否定。這種否定既是在方向上對初始均衡狀態的回歸，又是在內容和程度上對初始均衡狀態的發展，是一種辯證的否定，體現了產權制度創新過程中產權制度均衡狀態從低級向高級的演化和變遷。

二、農地家庭聯產承包制度的建立：農地產權制度初始均衡的實現

所謂農地產權，是指基于農村土地而產生的財產權利的總稱，亦即包括農村土地所有權及其衍生出來的使用權、收益權、處置權等權能在內的權利束；農地產權的各項權能既可完備地集中起來由一個主體行使，也可分散地由不同的主體分別行使。相應地，所謂農地產權制度，是關于農地產權各項權能歸屬及分割的制度規范的總和，是指包括所有權、使用權、收益權、處置權等權能在內的具體制度安排組成的制度體系，具體可分為農地所有權制度、農地經營權制度、農地收益權制度以及農地流轉制度等具體組成部分。從新中國成立至今，我國農地產權制度主要經歷三個階段的變遷：第一，從新中國成立至1953年，確立了實施了土地的農民個人所有制，實現了“耕者有其田”，使農民擺脫了封建地主的剝削，從而極大地激發了農民的生產熱情，農業生產呈現出快速增長。第二，始于1953年的互助合作社，經過1954年的初級社，再到1956年、1957年的高級社和1958年的運動，形成單一的土地集體產權制度，這一農地產權制度安排一直延續到20世紀70年代末和80年代初為止。第三，20世紀70年代末和80年代初至今建立和實施的以農村家庭聯產承包責任制為核心的農地產權制度安排。筆者以家庭聯產承包制度為例加以分析。

(一)家庭聯產承包責任制的建立

1978年，安徽鳳陽小崗村18戶農民掀開了中國農村的序幕；1979年中央轉發的國家農委黨組《關于農村工作問題座談會紀要》規定：邊遠山區單門獨戶允許搞“包產到戶”、“分田單干”，其它地方的包產到戶也不必禁止和勉強糾正；1980年，包產到戶擴大到整個貧困地區；1982年，中央一號文件正式肯定了土地的農民家庭承包經營制度，這標志著農村土地家庭聯產承包責任制作為一項正式制度安排的確立。以家庭聯產承包責任制為核心內容的農地產權制度的改革，改變了農地所有權、經營權、收益權等各項權能集于于一身的狀況，農地所有權與經營權在很大程度上實現了分離，集體組織與農戶間的權、責、利關系得到一定程度的明晰，農戶成為自主經營、自負盈虧的經濟單位和市場主體。

(二)農地家庭聯產承包制使農地產權制度在一定時期內達到了均衡狀態

1978年，中國農村啟動了由于農戶被賦予從事家庭經營的包括使用權、經營權和收益權在內的農地承包權，相應地確立了以農戶為單位的農業經營制度，農民的生產經營和勞動計量都在家庭單位中進行，其生產成本與收益趨于一致，因此自動建立起了“多勞多得”的激勵機制，極大地克服了農地集體產權制度下農業生產所面臨的嚴重的外部性問題。這種農地產權制度的建立使農民的生產積極性得到了空前的釋放，農村經濟有了相當大的發展，或者說農地產權制度達到了均衡狀態。

1．農地家庭聯產承包責任制下的制度需求者達到了均衡狀態

以家庭聯產承包責任制為核心內容的農地產權制度安排制度極大地適應了農戶（制度需求者）生產經營的特性，極大地降低了交易成本，農戶從該制度安排中所獲效用極大地提高（產量增加、收入提高），農戶對這一制度安排感到滿意，制度需求者達到了均衡狀態。

首先，這一農地產權制度安排與農業生產過程的自然性和生產成果的直接性相一致。農業（這里指狹義的農業或稱種植業）生產過程是人類通過利用植物有機體的生命力將自然界中的光、熱、水、汽以及各種礦物質養料等物質和能量轉化為生物產品，以滿足社會需要的過程。農業勞動對象——農作物生產發育的規律決定了農業生產的季節性、周期性、時序性，進而決定了農業生產只能按自然界的時間，即受季節約束的生長過程依次進行各種作業，加之農業生產一般在固定的土地上進行，不宜移動，不能像工業生產那樣把非常大量的生產條件進行集結，采取多種和大量作業同步并進的辦法。這就決定了農業生產過程中，同一時期的作業比較單一，不同時期的不同作業多數又往往可以由同一勞動者連續完成。這樣，農業生產過程中的協作多是簡單協作。簡單協作在許多人手同時共同完成統一的、不可分割的操作時優于單獨勞動，但在管理水平不高的情況下，往往還不如單個勞動者力量的機械總和，因為這既要增加監督成本，又有可能產生偷懶等機會主義行為。因此，農業生產的自然性及由此決定的季節性使得農業家庭經營成為一種較為合適的形式。另外，農業勞動成果的直接性是指農業勞動很少有中間產品，成果大都集中在最終產品上。這一特點決定了勞動者在生產過程各環節的勞動支出狀況只能在最終產品上表現出來，而各個勞動者物化在最終勞動成果中勞動量的多少、質的高低卻很難計量。因此，只有將農業生產者在生產過程中的各項勞動與最終的勞動成果及其分配直接掛起鉤來，才能對農業勞動者產生最大的激勵，而這只有在家庭經營時才能更好地做到。

其次，這一農地產權制度安排與農業自然環境的復雜性、多變性和不可控性相一致。這些特點要求農業的經營管理要具有靈活性、及時性和具體性，種植決策、生產決策、經營決策都要因時、因地、因條件制宜，要準、要快、要活。要做到這一點，只有將農業生產經營管理的決策權分散到直接生產者身上，即將勞動者和經營管理者結合起來，才能取得好的效益。從某種意義上講，農業勞動和經營管理具有較強的分散性，其成果具有很大的差異性。農民的勞動成果，在很大程度上要靠各個農民對生產進行合理安排，靠農民對全過程細心地作業和管理，以及對市場的預測。這些特點決定了家庭經營是農業生產的一種較為合適的組織形式。

最后，這一農地產權之端安排與農戶自身在生產經營上所表現出的目標的一致性、激勵的多樣性、持久的穩定性、分工的靈活性相一致。農戶不是單純的經濟組織，也不是單純的文化或政治組織，維系家庭存在的，決不限于經濟利益這一紐帶，而且還有血緣、感情、心理、倫理和文化等一系列超經濟的紐帶。這就使家庭成員可以從多方面對組織的整體目標和利益認同，即把家庭其他成員的要求、利益和價值取向，比較自愿地當成自己的要求、利益和價值取向。多半是由于這種互補機制的存在，家庭無需靠純經濟利益的激勵就能保持對其自身的目標和利益的基本一致性。另外，家庭成員具有利益目標的認同感，使得農業家庭經營的管理成本最小，勞動激勵多樣。同時，家庭的婚姻、血緣關系，使得家庭經營具有持久的穩定性，上一代對下一代多方面的寄托所形成的繼承機制，使得家庭經營一般具有較長的預期，并能為實現這種預期而長時間地自愿協作，這使得農業家庭經營表現出其他經濟組織都不具有的激勵規則，家庭成員的工作努力無須以內部精密的勞動計量并同報酬掛鉤來激發。因此，農業的家庭經營，一般無需監督，管理成本差不多總是最小的。除此之外，家庭成員在性別、年齡、體質、技能上的差別也可實行分工和勞動力的充分利用，即家庭勞動者及其全體成員可以進行家庭內部分工，使勞動力得到充分利用[3]。

2．農地家庭聯產承包責任制的制度供給者達到了均衡狀態

農地家庭聯產承包責任制的實施，有效地實現了政府制度供給的目標，政府（制度供給者）從這一制度安排中所獲效用極大提高，從而也對這一制度安排達到滿意狀態，即制度供給者也實現了均衡：一方面，這一制度安排有效地實現了政府的效率目標。效率目標是我國以市場化為主要價值取向的經濟改革的主要目標之一。以家庭聯產承包經營責任制為主要內容的農地產權制度安排，賦予了農戶一定的土地經營使用權和收益權，奠定了農戶家庭作為農業生產基本組織單元的地位，把農戶塑造成了自主經營、自負盈虧的農業市場經濟中的微觀經濟主體，從而可有效地提高農業生產的效率。另一方面，這一制度安排有效地實現了公平目標。以農地家庭聯產承包責任制為核心的農地產權制度安排確保了農地產權的集體所有制特性，有效地適應了我國人地比例關系緊張、農村經濟發展水平較低的外部環境，為廣大農民擁有最基本的生活條件及農村社會的公平與公正，防止兩極分化，實現共同富裕，提供了基本的制度保障。

三、農地家庭承包制的內在缺陷：農地產權制度非均衡的出現和加劇

以農地家庭聯產承包責任制為主要內容的農地產權制度安排，曾取得了較好的歷史績效，但隨著經濟社會環境的變革、農村市場化改革的不斷推進，這一制度安排的缺陷與不足也日漸顯露出來，亦即這一制度安排的非均衡狀態產生并日益凸現。

(一)農地家庭聯產承包責任制下的農地規模碎化制約著農業規模化經營的實現和農業勞動生產率的提高

1．農地家庭聯產承包責任制下農地規模狹小和碎化

家庭聯產承包責任制下，戶均經營土地規模很小，更由于實行聯產承包制之初，不僅人均占有耕地面積要公平，而且土地質量好壞也要公平，使得農戶承包土地的地塊分割零亂，農地空間分割的碎化，農戶經營土地的零碎現象更加嚴重。例如，1985年，全國農戶平均經營土地只有半公頃，且被分為8～9塊，每塊不足0.1公頃，其中，人均擁有0.05~0.18公頃的土地農戶占全部農戶的88％。

2．農地規模碎化制約著農業規模化經營的實現

一方面，在現有的農戶家庭分散經營的條件下，農戶家庭經營的目的主要是滿足家庭生活的需要，這種經營還具有小農經營的很多屬性和簡單商品經濟的特征；而現代市場經濟是生產高度社會化的經濟，產品生產的首要目的就是滿足市場需求，與之相聯系的是專業化、產業化、規模化的生產經營模式。另一方面，農地規模碎化不僅從客觀上限制了農戶的生產投入，而且由于單個農戶力量弱小、信息不暢、對市場需求缺乏有效預期，在市場競爭中處于弱勢地位，難以承擔投資失敗的風險，這又從主觀上限制了其生產投資的愿望和偏好，進而限制農業規模化經營的實現，形成一種惡性循環。

3．農地過分細碎也制約了農地勞動生產率的提高

農地過分細碎，還造成了土地資源的浪費，影響國家的宏觀調整和布局，從而導致農業生產的單位成本不斷上升和農業勞動生產率下降。

(二)以家庭聯產承包責任制為主要內容的農地產權制度表現出明顯的模糊性導致農民權益的被侵蝕

1．農地產權主體模糊導致農民權益的被侵蝕

誰是農地集體所有權的所有者？雖然法律規定農地屬農村集體所有，但在農村存在鄉、村、村民小組三級集體經濟組織，究竟誰是真正的所有者，卻沒有做出明確的界定，現行有關法律中也沒有明確的規定。誰是發包人？是鄉、村民委員會還是村民小組同樣缺乏明確界定。如《土地管理法》規定，“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營管理，已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有，村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有”。這樣的法律規定很難保證農地產權主體有明確的邊界。農地集體所有權主體的模糊或者說虛置和缺位，使得農民集體缺乏行使自己權利的組織、機制和途徑，最終無法行使自己的權利，致使農村土地所有者權利不斷遭受剝奪和侵犯。

2．農地產權內容模糊導致農民權益的被侵蝕

首先，所有權的具體內容沒有嚴格界定，國家的土地管理權和集體的土地所有權內容交叉。農地承包制度雖然規定實行所有權與經營權分離，所有權歸農村集體經濟組織，經營使用權歸農戶，但對所有者和經營者各自的權、責、利都沒有明確規定，致使產權邊界模糊。

其次，我國現行法律對農地集體所有權的約束和限制性條款很多，而保護性規定卻很少且抽象模糊，明顯地存在著土地管理權優于所有權的現象。例如，《土地管理法》第五章“建設用地”中就有如下規定：農村集體經濟組織或農村村民利用集體所有土地舉辦企業或建住宅都必須經縣級以上或縣級人民政府批準；集體土地所有權主體不能向集體組織以外的民事主體出讓土地使用權用于非農建設，集體組織以外的民事主體若要取得集體土地使用權用于非農建設，必須通過征用。而在實際操作中，地方政府受利益的驅動，常常濫用土地征用權，造成大量不合理征地，導致集體和農民利益被侵害。

最后，農地收益權和處分權界定不清，進而導致以下結果：要么是集體動輒以土地所有者的名義，隨意侵犯農民承包土地的使用權，隨意向農民攤派，更有甚者隨意收回農民的承包地；要么是農民把土地看成自己的私有財產，不承擔相應的義務，集體利益得不到相應的保障，承包合同糾紛也日趨增多。

3．農地產權期限的模糊性導致農業經濟效益的被侵蝕

盡管第二輪承包將農地的承包期限延長為30年，但在實際工作中，許多地方仍然三、五年一調整，土地使用期限短，而且按農戶規模的變動重新調整土地，農民缺乏長期使用土地的安全感，對未來缺乏穩定的預期，難以形成長期投資。從本質上講，農地經營使用權的相對穩定與適時調整存在矛盾：為防止對農地掠奪式的經營、開發而導致的土壤肥力下降，破壞農地的可持續利用，在農地經營使用過程中，要求農地經營使用權相對穩定；但是農地的經營使用權又面臨著不斷變更和調整的客觀要求，這是因為農地的經營使用權是基于成員權獲得的，有新增人口的農戶往往會要求調整農地以獲得應該增加的農地，因此，農地調整就難以避免。農地的頻繁調整一方面使農地經營使用者不能從長計議，追加投資以改良土地，影響了農業發展；另一方面，農地調整本身還需要花費大量成本進行協調、談判、發放農地使用權證書等，費時費力，增大了土地承包的成本；同時，土地周期性的調整必將影響農戶投入的長期效率，導致農戶經濟行為的短期化傾向甚至對土地進行掠奪性的利用，從長期看，最終會導致我國農業經濟效益被侵蝕。

(三)以農地家庭聯產承包責任制為主要內容的農地產權制度表現出明顯的凝固性導致農地資源配置的低效率

1．以農地家庭聯產承包責任制為主要內容的農地產權制度表現出明顯的凝固性

首先，兩權適度分離、家庭承包分散經營的農地產權制度模式，雖然消除了土地收益分配中的平均主義，卻導致了土地使用權的平均化和土地經營主體的細小化，從而極大地阻礙了土地的適度流轉與合理集中。

其次，相關法律規定限制了農地產權的流動性。我國的相關法律規定，“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地”，即使法律規定土地使用權可以依法轉讓，也只是“允許農戶將無力耕種的土地在經集體同意并不能擅自改變承包合同的前提下自找對象、協商承包”，“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議2/3以上村民代表的同意，并報鄉鎮人民政府批準”。這樣的法律規定基本上排除了集體所有權形態的土地流動，而農戶土地使用權形態又只能通過農民的相互轉包與集體調整來進行，這樣就排除了農地的商品屬性及引入市場機制的可能性；況且現實中的農地轉包與調整缺少必要的法律規范與制度保障，帶有明顯的自發性、盲目性和隨意性。

最后，上述兩方面的制度安排的共同作用，導致了目前農地流轉基礎的非市場性、農地流轉內容的不完整性、農地流轉價格的不確定性、農地流轉目標的非效率性以及農地流轉格局的不穩定性，最終無法形成適度規模的、符合市場經濟發展要求的農地產權制度。

2．農地產權的凝固性在一定程度上導致了農地資源的配置的低效率

由于農地產權的凝固性，一方面，大量的農地棄耕、撂荒；另一方面，一些勞動力較多的農戶或那些愿意經營較多農地的種田能手卻沒有足夠數量的土地進行耕種。這就使得在一些地方出現了有地不耕和無地可耕的兩難局面。同時，一些地區由于農地頻繁調整、好壞搭配，使農戶使用的土地地塊過多而面積極為狹小，不利于耕種，更不利于機械化耕作，也破壞了農地資源的合理配置。

四、農地產權制度進一步變遷的路徑選擇：農地產權制度新均衡的實現

農地產權制度內在矛盾的日趨展開不斷動搖著其初始均衡狀態，導致制度非均衡態的產生和加劇，并不斷內生著對農地產權制度非均衡狀態的否定因素，最后導致否定之否定過程的完成，即農地產權制度新均衡的實現。以家庭聯產承包責任制為主要內容的農地產權制度非均衡的出現和加劇必將導致對這一制度安排自身的否定，即在原家庭聯產承包責任制下，農地產權完整性、明晰性和流動性的缺乏，導致了新的制度非均衡的出現，隨著制度非均衡的出現和加劇，以家庭聯產承包責任制為核心內容的農地產權制度的初始安排將被揚棄，而代之以一種新的農地產權制度。同時，這種取代是一種辨證的否定，它既是對原家庭聯產承包責任制中內在缺陷的克服，又是對原家庭聯產承包責任制中合理內核的保留，同時還將增加新的制度內容。作為一種辯證否定的過程，以家庭聯產承包責任制為主要內容的農地產權制度的內在矛盾——產權的模糊性和凝固性——已經昭示了農地產權制度進一步變遷的路徑：農地產權安排的清晰性和流動性。產權的清晰程度指的是產權的歸屬狀況，即產權是屬于國家、集體還是個人；而產權的流動性則描述了各產權主體的競爭狀況，它主要體現在產權是否可以自由流通上。因此，可以預言下一輪農地產權制度改革的目標將是構建邊界明晰、流轉規范的農地產權制度。

(一)構建邊界明晰的農地產權制度

首先，明確界定集體土地所有權主體及其權力。要解決農地產權主體模糊問題，必須構建能夠代表農民利益組織機構，使農民能夠通過這一組織形式真正行使其所有權，從而真正維護自身的權益。可考慮構建和完善村民委員會制度，使其成為農民集體土地以及農村其他公共資源有效配置和利用的決策機構，真正代表村農民意愿、切實維護包括農地權益在內的農民各項合法權益。其次，進一步完善土地征用制度，切實保護農民的土地權益。明確界定公益性建設用地和經營性建設用地的范圍，將征用的土地真正限定在公益性的公共設施建設和公用事業上；建立和實施土地征用聽證會制度，形成征地過程中農民、集體、征地單位及政府等各利益主體之間共同參與、共享信息、共同磋商、公平交易及有效監督機制；在充分考慮市場供求、當地經濟發展水平、轉用后的收益等各種因素的基礎上，確定被征用土地的價格，確保農民集體土地的財產權益；建立土地補償金的分配機制，承包主體未明的土地，其補償金歸農民集體所有，根據全體農民的意愿進行分配和使用；農民承包的土地，其補償金全部支付給被征地農戶，用于其發展生產或就業安置，嚴禁任何單位和個人侵占、截留或挪用；盡快完善相關法律制度，以法律形式規范農村土地征用主體與被征主體（農村集體及農民）之間的關系。

最后，進一步完善家庭承包經營權制度。一方面，從法律上明確農戶土地承包經營權作為物權的性質，即農民依法對承包土地享有包括所有權、用益物權和擔保物權在內的直接支配和排他的權利，我國《物權法》第十一章對土地承包經營權作了較為明確的規范，這為農地承包經營權的物權化奠定了法律基礎。另一方面，進一步拓展土地承包經營權內容，為適應市場經濟發展的需要，現階段的土地承包經營權拓展為包括法定承包權、占有權、經營權、收益權、轉包、轉讓權、入股權、抵押權和繼承權等內容在內的權利束。

(二)構建流轉規范的農地產權制度

首先，建立和完善有關土地流轉的法律法規，規范土地流轉的操作程序，把土地流轉納入法制化的軌道。例如，我國《物權法》第十一章、第一百二十八條規定：“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。未經依法批準，不得將承包地用于非農建設”；第一百二九條規定：“土地承包經營權人將土地承包經營權互換、轉讓，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經營權變更登記；未經登記，不得對抗善意第三人”，這些法律的制定和實施為構建流轉規范的農地產權制度提供了前提和基礎。

其次，規范和豐富農地經營使用權流轉的形式。可通過入股、抵押或租賃的方式將自己的經營使用權進行轉讓，特別是通過租賃的方式，可在很大程度上實現農地所有權和使用權的分離，即農民取得的土地經營使用權是一項財產權利，在履行合同的前提下，他既可以耕種土地，又可以依法將土地經營使用權轉讓。公務員之家

最后，進一步完善農村市場制度。制定切實可行的土地經營權轉讓市場管理制度，對土地流轉中的運行機制、價格、違約責任等問題嚴格規定；建立農地流轉的價格評估體系、培育農地流轉中介組織，使之在農地流轉的供需之間起媒介和橋梁作用；建立農村土地流轉登記制度，明確流轉的形式、數量、年限、條件及雙方的權利、責任和義務等。

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