導語：城市化進程的三農問題探討一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、引言

農耕社會，鄉土中國。中國這個以農業為基、從農村起家、以農民為主要國民的國家，正悄然發生變化。在過去30年的經濟轉軌過程中，中國取得了巨大的經濟成就。這應歸功于漸進式的制度變革及其所導致的資源配置和激勵改進。但是，自20世紀90年代中期以來，這種改革所帶來的矛盾開始顯現。其中特別突出的是農村土地產權的不穩定性，以及城市化、工業化過程中的農村剩余勞動力就業等問題（陶然等，2005）。由于戶籍制度改革的滯后，進城農民工并沒有取得城市戶口以及相應的社會保障，這就使得他們無法切斷與農村土地的關系，這種“離鄉不放土”的遷移模式不利于土地的集中經營。與此同時，我國正處在城市化和工業化發展的加速時期，土地由農業用途轉為非農業用途的審批權掌握在政府手中，農民處于弱勢地位，由于補償方式不當、標準偏低或地方政府侵吞農民利益等帶來了一系列社會矛盾和沖突。城市化過程中從農村遷移到城市的流動人口的社會保障問題等也是現階段中國轉軌與經濟發展過程中面臨的重大政策問題。對以上每個問題的研究已經非常多，但上述問題相互之間聯系非常密切，需要一個整體性系統性的思路進行分析，不可頭痛醫頭，腳痛醫腳，更需要在分析的基礎上給出各方都能接受的的解決方案。文章在回顧改革開放以來關于“三農問題”幾個具有重要歷史意義事件的基礎上，對這些問題進行了思考；并提出系統性解決以上問題的政策組合，最后提出應特別注意糧食安全。

二、改革開放以來“三農問題”重大歷史事件回顧

家庭聯產承包責任制的試驗成為中國經濟新的動力。由于土地包產到戶，因此農民耕作效率在很大程度上有了提高，農村出現了勞動力相對過剩的問題，這就使大量的農村人口能夠從土地中解放出來，從事別的行業來創收。但是由于當時戶籍制度的限制，農民難以在城市正常就業，更無法享受醫療、教育、養老保險等公共服務。針對這種現象，社會學家費孝通先生提出了“離土不離鄉”政策，即過剩的農村勞動力可以通過發展鄉鎮企業來解決就業。這樣農民既可以利用原有的資源、設施等，去鄉鎮從事商業活動，又沒有真正的離開耕作的土地，兩邊都可以兼顧，在當時是最行之有效的方法。很快，數以千萬計的農民辦起了鄉鎮企業，也正因為鄉土企業自身所具有的雙重屬性，使得這些企業具有較高的經營靈活性企業較為僵硬的體制相比，具有很大的優勢。因此，它很快構成了國有體制外的一股重要力量。鄧小平同志后來回憶說，“農村改革中，我們完全沒有預料到的最大的收獲，就是鄉鎮企業發展起來了。突然冒出搞多種行業、搞商品經濟、搞各種小型企業，異軍突起”。但是由于農民缺乏經驗和指導，所從事的商業活動從根本上不具有很強的競爭優勢，因此注定會走向失敗。而當時的政策和戶籍管理的限制，使得這些過剩的勞動力無法得到解決，最終加劇了經濟結構二元化，嚴重制約了城鎮化水平的提高。中國的城市體制在80年代中后期進行了改革，這種改革導致農村過剩勞動力的大量遷入。這些農民很快成為最廉價、沒有任何社會保障的勞動力，依靠這些廉價的勞動力，中國迅速成長為“世界工廠”。到90年代末，房地產業異軍突起，成為經濟增長的新動力。隨著城市的擴張，城市用地的需求在不斷加大，現有的土地已經不能夠滿足建房用地，于是房地產開發商們將目標指向了外圍的農田。由于農民們對土地只有使用權，沒有所有權，所以政府通過低廉的價格征用農田，然后以數十倍乃至數百倍的價格出讓給開發商，這再次讓農民成為“城市經營”的利益奉獻者。地方政府獲得了豐厚的創收，但是，農民卻失去了賴以生存的根本，這就導致了農村勞動力的進一步過剩。2008年，受全球金融危機影響，我國東南沿海大量的工廠陷入困境，開始大幅度的裁員甚至是停業調整，在這個過程中，利益受到損害最嚴重、首當其沖的是農民。

三、對以上問題的深入思考

（一）原因分析

從以上事件可以看出，農民———這個處于社會最底層的階層對外在環境的變化顯示出極大的脆弱性。那么，占中國人口大多數的農民，這么大的一個社會群體居然沒有內在的穩定性，原因何在呢？實行家庭聯產承包責任制之后，雖然農民沒有對土地的所有權，但是有了經營權，農民充分發揮自身積極性，大大提高了效率。這時的農民以農為業，依靠農業產出來養活自己，雖然不太富裕，但能解決溫飽。伴隨著城市化的發展，一些農民淪為失地農民，地方政府為了自身利益，不管農民同意與否，幾乎不受約束地大量出賣農地，使得農民失去了賴以生存的土地，農民不得出外出打工。他們在城市享受不到各種福利，倘若遇到形勢不好時，又不得不返回原居住地，而此時已無地可種，無業可依。出現這些問題的根源在于我國目前所采取的工業化、城市化模式不符合我國國情。“三農”問題的關鍵是農民收入水平低，若要提高農民的收入水平，必須要解決農村勞動力向非產業轉移問題（師連枝，2007）。如果繞過農村就業轉移問題而去單純地追求工業化、城市化目標，那么這個目標只會變成一個口號，盲目的追求甚至還會導致城市經濟越來越脆弱。所以，我們必須把工業化、城市化的發展目標和農村就業轉移結合起來，選擇一條更適合我國國情的發展路徑。

（二）對策思考

我們到底要走什么樣的路徑來實現發展的目標，同時把“三農問題”解決好呢？我們的目標是城市化，但城市化并不必然意味著鄉村的終結。城市化或城鎮化并不能解決所有的“三農”問題，因為我國有一個龐大的農村人口。在城市化或城鎮化的同時，要加強新農村的建設，使這一部分農民在農村很好地生活和生產。以此為出發點，筆者認為，在走向城市化目標的過程中，一手不斷進行城市化或城鎮化，一手大力推進新農村建設，發展農村工業，農業、農村、農民的問題可以逐步解決。

1．農村工業在吸收農村勞動力方面具有優勢。第一，農村工業的特點是投資規模小，需要的啟動資金少，技術含量較低，對勞動力的素質要求也比較低。第二，農村工業以簡單的勞動密集型產業為主，一旦形成了一定的規模后，必定會形成有效的產業鏈。比如產品的輸出對運輸業形成了需求；隨著農民收入的提高，其對餐飲業、服裝業、娛樂行業等第三產業的需求也逐漸形成。因此以農村工業為基礎所形成的產業鏈，能夠為農村勞動力提供巨大的就業市場。

2．對那部分進城的農民工，如何讓他們在進城后無后顧之憂是個重要的問題。現有的戶籍制度使得城鄉之間在福利政策方面存在巨大差異，有什么樣的一種機制使得引入農民工的城市愿意向這些移民提供福利服務呢？在享受不到這些福利服務的時候，這些移民不會放棄他們在農村的土地。而土地的流轉對于城市化又具有重要意義，在這種情況下的得出的唯一答案應該是改革戶籍制度，實行城鄉統一的福利政策。

3．對于那部分仍以農業為生的農民，他們的存在對于我國仍具有極其重要的意義。農業是我們賴以生存的根本，“民以食為天”這一經過長期實踐檢驗的政策理念，生動地揭示了農業對于國民經濟和社會穩定的支撐作用。

四、系統性的解決方案：轉軌中發展的大國視角

（一）大力發展農村工業，通過農村工業化帶動農村就業轉移

發展農村工業要與當地的農業相結合，只有這樣才可以從根本上持續的解決農民的就業問題。第一，因地制宜，發展農產品加工業，促進農村勞動力就地或就近轉移。將農村工業建立在當地農產品的基礎之上，不但解決了農產品的銷路問題，而且也為農村工業的發展提供了原材料。第二，通過以鄉鎮企業為主要載體，引導農村工業向城鎮集中，將農村工業形成集群效應。由于農村工業規模小，高度分散，不能形成集聚效應，這樣在無形中增加了很多成本，比如管理成本，交易成本，運輸成本等。因此，農村工業的基本形態是鄉鎮企業，通過建立鄉鎮企業將農村工業向城鎮靠攏，進行資源的整合，提高效率。第三，實現農村工業與城市工業的有機結合。農村工業由于規模小，技術含量低，決定了其生存難度較大，需要依托于實力雄厚的城市工業才可以實現長遠的發展。而城市工業為了實現自身的利益最大化，可以將一些技術含量較低的產品外包給農村工業，這樣不但節省了自身的資源，而且實現了雙贏。

（二）加大對農業的投入，以提高農業生產率，發展當代農業

我國農業綜合生產能力還不強，基礎尚不牢固，因此大力度的支持與投入仍是當務之急。從西方國家發達的農業生產模式可以看出，我們應該把農業培養成可以自生的產業。但是由于長期以來我國農業政策對于該產業都是多取少予，所以目前仍然需要對農業給予反哺。實行城市支持農村、工業反哺農業的政策方針，應該建立在工農業均衡發展的理念基礎之上，繼而形成一個穩定和持續的支農制度框架，使之成為與當代市場經濟環境相適應的農業發展機制的有機組成部分。同時，要大力培育農村要素市場、產權市場。因為發展當代農業的過程，也是推進農村經濟結構性調整和農業結構升級的過程。但農村經濟結構性調整，不僅包括產業（產品）結構的調整，同時還包括土地、農資、企業家、勞動力等要素結構的調整和升級，甚至包括產權結構的調整。而農業要素結構的升級又為農業結構的升級提供了基礎。因此，要促進當代農村經濟的發展，就必須加快涉農要素和產權市場的發育，為涉農要素拓展市場，為促進涉農要素和產權的自由流動與優化重組創造條件。

（三）加快小城鎮建設，走中國特色城鎮化道路

中國是最大的發展中國家，經濟發展速度快，人均素質較低是中國目前的基本國情。這個國情決定了中國必須堅持走具有中國特色的城鎮化道路。黨的十七大報告指出“走中國特色城鎮化道路，按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展”，并強調要“以增強綜合承受能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極”。2009年召開的中央經濟工作會議又提出“要積極穩妥地推進城鎮化，提升城鎮發展質量和水平。要堅持走中國特色城鎮化道路，促進大中小城市和小城鎮協調發展，著力提高城鎮綜合承載能力，發揮好城市對農村的輻射帶動作用，壯大縣域經濟”。隨后召開的中央農村工作會議又提出“把建設社會主義新農村和推進城鎮化作為保持經濟平穩較快發展的持久動力”。這些建議均為實現有中國特色的農村城鎮化指明了方向。

（四）從一定意義上來說，城市化是為了更快更好地實現非農產業化

一個國家要城市化，要吸引農村勞動力進城工作，就需要不斷創造穩定的、長期的非農就業崗位及配套的設施，使農民不僅能夠進城，而且能夠在城市定居。這就要求在城市化進程中加快發展非農產業，同時在農村也要不斷推動非農產業的發展。

（五）更為重要的是，加快制度創新，提供制度支撐

當前最為緊迫的就是加快推進戶籍、社會保障、土地流轉制度的改革與創新，為勞動力的流動和城市化提供制度支持。具體來說就是要加快城鄉戶籍一體化建設，減少勞動力流動的制度障礙，建立城鄉統一的勞動力市場；為流動人口提供養老、醫療等社會保障；并且因地制宜地實行土地流轉，釋放農村剩余勞動力。

五、應特別注意的問題：糧食安全

近年來中國糧食連續增產，近期來看，我國的糧食生產和庫存可以滿足國內糧食需求。但是，從中長期的角度出發，加強糧食綜合生產能力建設仍然任重道遠。雖然從資源和技術的角度來看，中國在中長期實現糧食增產具有很大的潛力和發展空間，但要如何將這一增產的潛力轉化為現實，在方法和途徑上，依然面臨眾多障礙和約束。如城鄉之間、產業之間對土地資源和水資源等爭奪、競爭不斷加劇，糧食增產與臨耕地減少、水資源短缺之間的約束關系不斷強化，氣候變化的加劇等。同時，最近幾年在世界范圍內發生的糧食短缺給我們敲響了警鐘，作為一個發展中大國，在逐步走向這個充滿復雜的國際政治的世界市場舞臺的同時，我們還需要保證基本的農業用地，只有這樣才能夠使我國的糧食供求關系處于均衡的狀態，以作為我國經濟發展的穩定基礎。當前我們面臨的主要問題是，要更加有效地利用有限的土地資源進行城市化發展，就要求我國在有限的土地上規劃提供更多的住房、工業和商業的空間，要嘗試把轉移出來的農民所擁有的農村宅基地充分利用，與農民進城的過程相結合，以此滿足城市用地的基本需求。最重要的正如上文所講，是進一步提高農業的生產率，農業的機械化和集約化的水平，使農地集中利用并提高單位土地的糧食產出率。在農民減少的過程中，進一步將農業生產率提高，這樣能夠提高最終留在農業的勞動力人均收入水平，農業生產才能更穩定、更快速發展。當然，盡管農業生產率可以有效地通過集約化、機械化、科學化的途徑提高單位土地的產出率，節約土地資源，但是我國應當清楚，我國13億人口大國這一現實國情，決定了我國在經濟發展的、資源集約化同時仍然需要大量的土地用于農業，這也是我國糧食生產的基本保證。

六、結語

自1978年以來，中國在“摸著石頭過河”的改革模式下取得了相當大的成就。但是，現階段面臨的很多問題，包括戶籍制度、土地產權問題、農民社會保障問題等，都已經進入到攻堅階段，原來那套頭痛醫頭、腳痛醫腳的模式必須進行調整。雖然改革必然帶來一些既有利益格局的調整，但如果不進一步推動改革，目前存在的嚴重侵犯農民利益、并最終可能危害社會乃至政治穩定的局面就無法遏止。雖然進一步的改革可能會面臨一些困難，會遇到一些阻力，但它們都不應該成為拖延改革的理由。如果為遷移人口建立基本的社會保障、推進農地產權的穩定與保護，促進勞動力的正常流轉，使農民變市民等問題本身就是我國實現現代化、全面建設小康社會的題中應有之意，那么就要毫不猶豫地大力推進。但同時考慮我國所處的轉軌階段，仍然要充分利用既有制度安排中的合理成分，以盡量緩解經濟社會轉型時期的震蕩，避免過激的利益格局調整并實現平穩轉型。綜觀中國的各種問題，可以斷言，通過解放農村土地，從而解放農民，使農民變市民，這必將為中國經濟發展提供持久的動力，再造一個輝煌的30年。國學大師梁漱溟曾反思說，學習西方的過程，先是學技術，再學制度，學來學去的結果是西方的優點沒學來，中國自身的優勢卻喪失殆盡。最嚴重的后果便是“農村破產”，因此他說解決中國的問題就必須從農村開始。