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1我國社會保障制度改革歷程及基本經驗

1.1我國社會保障制度改革歷程

我國社會保障制度改革的歷程，根據不同時期的社會保障制度改革目標、重點和重大政策舉措，可劃分為改革探索、制度框架初步形成與統籌城鄉發展三個階段。

1.1.11978～1992年間的改革探索時期

這一時期，我國經濟體制改革的核心是轉變企業經營機制、增強企業活力，實行以承包為主的多種形式的經濟責任制。在這種改革背景下，社會保障改革的指導思想定位于服務企業改革的需要，國家把社會保障改革作為企業改革的配套措施來進行，以單項制度改革為突破口。在改革步驟上，首先從改革城鎮企業養老保險制度和建立失業(待業)保險制度入手，再隨著有關企業改革政策的出臺，陸續制定了其他相關的社會保障改革措施。

1.1.21993年～2004年的制度框架初步形成時期

1992年，黨的十四大提出我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，把建立社會保障制度作為社會主義市場經濟基本框架的五個組成部分之一，明確了我國社會保障體系的基本內容。隨后，城鎮社會保障制度改革按照黨的十四屆三中全會確定的目標、任務和基本原則來進行，重點是養老保險、醫療保險和失業保險制度，目標是建立一套適應社會主義市場經濟要求的社會保障制度。到2004年底，以養老保險、醫療保險、失業保險和城市居民最低生活保障制度為主要內容的、適應社會主義市場經濟基本要求的社會保障體系框架初步形成。

1.1.32005年以后的城鄉社會保障制度統籌發展時期

2005年以來，《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》等文件的出臺，標志著我國經濟社會進入以人為本、落實科學發展觀和統籌城鄉發展的時期。在這一大的背景下，我國社會保障制度發展進入統籌城鄉、全面覆蓋、綜合配套、統一管理的階段。社會保障是民生之安。“社會保障全民覆蓋”是黨的十八大提出的新要求。黨的十六大以來，我國先后建立了新農合、城鎮居民醫保、新農保、城鎮居民養老保險等制度，社會保障實現了制度安排從城鎮到農村、從職業人群到城鄉居民的重大轉變和發展，覆蓋人群迅速擴大。到2013年底，醫療保險覆蓋了城鄉13億人以上，全民醫保基本實現;城鄉基本養老保險覆蓋了8．61億人。

1.2我國社會保障制度改革基本經驗

1.2.1社會保障制度改革堅持服務經濟社會發展全局

社會保險制度是一項重要的社會、經濟制度，黨的路線方針政策是綱領性文件，它決定了社會經濟發展的終極目標，決定了我國社會保險制度建制理念和階段性目標。1992年前轉換國有企業經營機制的成功，以及1993年后市場經濟體制的建立，2005年以來統籌城鄉發展取得的初步成績，重要因素之一是社會保障制度建設服務于黨的路線方針，恰到好處地處理了作為局部的社會保險事業與作為整體的經濟社會發展之間的關系，既推動企業轉換機制、充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，減少企業富余人員，又堅持黨為人民服務的宗旨，不是簡單地把富余人員推向市場，而是堅持以人為本的理念，建立下崗再就業服務中心，保證下崗人員基本生活，提供培訓、轉崗和再就業能力，幫助他們再次進入勞動力市場，緩沖了當時背景下從就業直接到失業的社會和個人震動，建立失業保險制度，完善失業保險政策，調劑失業保險基金用于下崗職工生活保障。經濟社會發展需要改革社會保障制度，社會保障制度建設則進一步推動了經濟社會發展，實現了社會保險和社會經濟的互動發展。

1.2.2立足于國情，堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的方針

在以經濟效率為中心和經濟總體發展水平還比較低的總體背景下，致力于保障職工基本生活，堅持了低水平、廣覆蓋和保基本的原則，避免高福利傾向;既強化政府責任又履行單位和個人義務，突出社會保障的公平效應，兼顧制度運行的效率，重視長效機制建設和可持續發展。

2南陽市統籌城鄉社會保障體系建設面臨的挑戰及問題

當前，我市正進入全面建設小康社會新的發展階段，人民群眾的社會保障需求與社會保障發展不足的矛盾將長期存在。在新的歷史起點，統籌城鄉社會保障體系建設面臨諸多新挑戰。一是進入工業化中期階段，工業化進程加快，產業結構深度調整，社會結構和利益格局發生變化，社會風險加大，城鄉間、不同職業群體間保障待遇攀比現象突出，公眾利益均等化、多元化訴求強烈。二是城鄉結構急劇變化，城鎮化加速，2020年城鎮化率有可能到達60%，一方面，農村社會保障問題凸顯，另一方面，大量青壯年勞動力轉到城鎮就業，傳統的土地保障和家庭養老難以為繼。三是人口老齡化程度加劇，且具有“來得早、來得快、持續時間長、未富先老”等特征，養老保險和醫療保險基金長期支付壓力加大。同時，老年人的生活照顧、醫療護理、精神慰藉需求突出，對社保服務質量的要求越來越高。四是市場化帶來就業方式的多樣化，靈活就業群體的數量和比例呈明顯上升趨勢。傳統的以穩定就業人員和單位為依托的社會保障管理，難以適應數以億計、時常變動的個人參保。五是經濟全球化的影響不斷深化，社會保障基金投資風險加大，社會保障面臨多重挑戰。

3南陽市統籌推進社會保障體系建設的重點任務

根據我市經濟社會發展狀況、城鄉居民社會保障需求和各方面承受能力，制定我市城鄉社會保障中長期發展規劃，統籌推進社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業發展，重點是養老保障、醫療保障和最低生活保障要覆蓋全體居民。

3.1堅持“社會公平”原則，逐步擴大社會保障范圍

只有實行全覆蓋、多層次的社會保障制度，讓社會成員都能受益，才能真正發揮社會保障制度在社會發展中的作用。要將擴大社會保障覆蓋面作為我市社會保障改革的目標。在社會保險方面，應逐步將范圍擴大到所有與用人單位建立勞動關系的勞動者，包括靈活就業勞動者，并最終包括一些自我雇傭者和自我服務者。在社會救助方面，應當加大地方財政開支，建立完善的貧困居民救助制度，應進一步放寬救助條件，提高生活困難補助標準，使社會貧困人口受益。在社會福利方面，要提升社會福利在整個社會保障中的地位和作用，應改革現行福利體制，重整福利資源，將社會福利制度化、法律化，讓社會成員都能夠通過社會福利制度分享到社會發展成果。就2014年南陽市而言，社會保障體系不斷完善，城鄉醫療保障制度和城鄉居民養老保險制度實現全覆蓋。城鄉社會救助水平持續提高，城鄉低保基本實現動態管理下的應保盡保、按標施保，農村五保集中供養率由20%提高到47%。

3.2堅持“均衡發展”為基礎，統籌全市城鄉養老保障體系

一是建立城鎮養老補貼制度。根據財政負擔能力，城鎮養老補貼制度可先從高齡老人開始，并逐步覆蓋到城鎮全體無收入老人。城鎮無收入老人養老補貼制度，與新型農村養老保險制度、城鎮職工養老保險制度組成覆蓋城鄉居民的養老保險制度體系。統賬結合的城鎮企業職工養老保險制度能有效應對人口老齡化，應繼續堅持，不斷擴大覆蓋面;總結新型農村養老保險制度試點經驗，逐步完善推廣并走向定型，加快覆蓋全體農民。二是建立城鎮統一的職工養老保險制度。事業單位養老保險制度改革在總結試點經驗的基礎上全面推進，擇機改革機關事業單位養老保險制度，實行與企業職工基本一致的社會統籌與個人賬戶相結合，單位與個人繳費。過渡期內實行“老人老辦法、新人新辦法”，建立職業年金，同時保證改革前后待遇水平不降低。適當降低靈活就業人員繳費負擔，促進參保。三是在全面實現企業職工基本養老保險省級統籌的基礎上，實行基礎養老金全國統籌，建立中央統籌基金，建立健全中央與地方責任分擔機制。將基礎養老金和已退休的“老人”一部分養老金改為由中央負責，個人賬戶養老金、“老人”的另一部分養老金和“中人”的過渡性養老金由地方負責。

3.3開展機關事業養老保險試點，為全面啟動改革打好基礎

機關事業單位養老保險制度改革是推行公務員制度和深化事業單位管理體制改革的重要配套措施。只有企業的養老保險改革而無機關、事業單位的養老保險改革，社會保障體系就建立不起來或者不健全，經濟發展和社會進步就會受到影響。機關事業單位養老保險改革基本思路:第一步要建立統一的城鎮職工養老保險制度，實行養老保險統一運營。第二步在統一的城鎮職工養老保險之上，建立機關事業單位補充養老保險制度，保證機關事業單位人員養老待遇不降低，同時又不造成在統一制度內與企業人員之間的待遇不平等。建立統一的城鎮職工養老保險制度，在繳費上要按照社會統籌與個人帳戶相結合原則，為機關事業單位工作人員建立基本養老保險個人帳戶，以便與企業養老保險制度相銜接;在統一制度內要保證所有退休人員均享受同等的退休待遇。在統一的城鎮職工養老保險之外，推行機關事業單位補充養老保險，使機關事業單位的養老保險結構成為“兩階層型”，第一層基本養老保險，是基礎;第二層補充養老保險，是補充和提高。

3.4堅持“政府主導”，廣泛籌集和監管社會保障基金

地方政府在社會保障制度運作中起主導作用。社會保障制度的運作必須有資金的支持，必須在政府主導下籌集社會保障基金，采取多種方式充實社會保障基金。例如，通過依法劃轉部分國有資產做實個人賬戶，也就是說將部分國有資產從國家財政轉為社會保障基金，以償還老職工的歷史欠債。此外，還可以考慮其他方式來充實社會保障基金，如開征新的稅種，除已經開征的利息稅之外，還可以考慮開征消費稅、遺產稅等;還可以發行用于社會保障的專項國債等，通過多種開源方式籌集社會保障資金，才能使社會保障制度正常運行。社會保障基金的征繳是社會保障基金來源的制度保障，需要在立法上對社會保障基金的征繳予以規范，特別是要嚴厲制裁拖欠和逃避社會保障基金的行為。

3.5統籌全市城鄉醫療保障體系建設

城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療和城鄉醫療救助共同組成基本醫療保障體系，符合我國國情并從制度上覆蓋全民，未來應繼續堅持，有條件的地區可探索建立統籌城鄉居民醫療保險制度。不斷完善政策體系，制定醫療保險關系轉移接續辦法和參保繳費年限折算與互認規定，保障流動人口的醫療保障權益;按照“政策統一、標準統一、基金使用統一、管理統一”的規范，實現醫療保險地級統籌;建立門診統籌，依托社區衛生服務機構，提高參保人員待遇水平，充分利用學校、社區的平臺，為居民參保提供方便的服務，實現人員全覆蓋，縮小不同群體間待遇差距。

3.6切實解決全市城鄉流動人口社會保障問題

由于流動人口是一個結構日益復雜的龐大群體，解決其社會保障問題也有很大難度。因為牽制因素太多，流動人口結構也很復雜，既不可能一蹴而就地納入一個統一的社會保障體系來加以解決，也不可能單獨為流動人口設計一種特別的制度安排。因此，在肯定未來統一全國社會保障制度的目標的同時，主張現階段依據公平、共享、漸進的原則，分層分類地解決流動人口的社會保障問題。

3.7健全全市城鄉基本生活保障體系

從城鎮職工擴大覆蓋到城鎮居民。在城鎮，社會保障體系建設以做實個人賬戶、將城鎮居民、非公企業職工和靈活就業人員納入保障范圍為重點，不斷擴大覆蓋范圍，突出解決了此前保障體系建設所存在的一些空白點。一是實施積極的就業保障，促使有勞動能力的人就業，防止福利依賴。二是整合低保救助與醫療救助、教育救助、再就業扶持救助資源，提高救助效果。三是完善政府公共財政對基本生活保障的投入機制和低保對象甄別辦法。

3.8相關政策支持及措施

一是加大全市政府財政對社會保障的投入，重點是支持農村社會保障體系建設和弱勢群體、特殊人群的社會保護，建立社會保障預算制度。二是整合全市城鄉基層服務資源，推行社保業務規范化、標準化，建立城鄉一體化的社保經辦管理服務運行體系。有序引入社會資源參與社保經辦，并建立競爭機制。三是加快推進全市金保工程和社會保障信息化建設，盡快實現我市社會保障業務、服務對象、信息網絡、公共服務“全覆蓋”。金保工程是利用先進信息技術，以中央、省、市三級網絡為依托，涵蓋縣、鄉等基層機構，支持勞動和社會保障業務經辦、公共服務、基金監管和宏觀決策等核心應用，覆蓋全國的統一的勞動和社會保障電子政務工程。

作者:王克 單位:中共南陽市委黨校