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西部欠發(fā)達地區(qū)行政改革面臨的主要矛盾

（一）行政改革的推進與觀念的轉變不平衡

“行政觀念的轉變是一切行政改革的前提”。西部欠發(fā)達地區(qū)由于受地域封閉、自然經濟、傳統(tǒng)計劃經濟的影響，人們的觀念相對落后，主要表現(xiàn)在：

1.“官本位”觀念仍占主導地位。我國幾千年“官本位”觀念，雖然受到市場經濟與現(xiàn)代民主思想的沖擊，但在西部欠發(fā)達地區(qū)仍存在。在公眾心目中，進入政府機關是一個理想的選擇，職位和級別是獲取利益的重要保障，是地位和能力的象征；在相當一部分公務員心目中，政府是無所不能的，是社會事務的包辦者，官就是管人、財、物的，管理是做官的第一要義，缺乏為企業(yè)、為社會服務的觀念，在這些觀念的影響下，西部欠發(fā)達地區(qū)政府機關辦事效率低、行為失范和扭曲現(xiàn)象依然比較明顯。比如甘肅省非公有制企業(yè)評議政府績效工作結果顯示：抵制吃拿卡要滿意率為67.66%，居最高，一站式辦公滿意率僅為58.19%，居最低。非公企業(yè)對市、州政府落實幾項工作的平均滿意率為62.41%，其中，最高平均滿意率為77.82%，最低平均滿意率為41.14%；對省直部門的評議結果顯示，滿意率最高的是關于一次性告知制度的落實，滿意率達63.12%，最低的則是關于首問責任制的落實，滿意率僅為51.58%。平均滿意率為59.20%，其中，最高平均滿意率為72.50%，最低平均滿意率為46.50%。反映出來的問題主要包括：基礎環(huán)境建設中的污染治理、水電供應問題突出；個別政府部門和工作人員在辦理行政審批、建設工程招投標、建設性土地出讓過程中存在以權謀私的現(xiàn)象；對企業(yè)的檢查過于頻繁，存在吃、拿、卡、要以及違規(guī)收費現(xiàn)象等。

2.計劃經濟觀念根深蒂固。地方政府行為方式與本地區(qū)計劃經濟的遺傳有很大關系。在計劃經濟時期，國家出于對西部重要戰(zhàn)略地位的考慮，采取“嵌入式”投資方式，建立起了一大批生產科研基地和新興工業(yè)城市，工業(yè)結構主要以重工業(yè)和國防工業(yè)為主，管理體制主要仿效前蘇聯(lián)，實行高度集中的計劃經濟體制方式進行管理，基礎性資源配置主要依靠中央指令性計劃，借助國家直接投資，通過自上而下的行政手段實現(xiàn)。這一經濟體制結構，對西部地區(qū)的經濟建設產生了深遠的影響，受這種“慣性”的影響，西部欠發(fā)達地區(qū)政府職能的轉化處于相對滯后狀態(tài)，廣大公務員仍習慣于用陳舊的方式考慮問題，期望通過中央政府加大投入和抓項目來改變本地區(qū)經濟落后的局面，而沒有把轉變政府職能、提高行政效率、改善投資環(huán)境作為政府工作的重心。

3.小農經濟思想仍然嚴重。“知足常樂”觀念作祟，一些政府官員不思進取，無所作為，工作方式成了等上級文件、靠中央扶持、要政策依據(jù)。如此被動的職能實施方式只能成就滯后的政府體系。部分西部地方政府依然將其政績考核標準主要定位于對中央計劃執(zhí)行的完善程度上。

（二）行政改革的推進與地方市場化進程不平衡

行政改革是行政主體適應社會政治、經濟、文化環(huán)境的變遷而進行的自我調整、變革的過程。經濟是基礎，政府應如何設置、承擔多少職能，主要受制于經濟體制。在計劃傳統(tǒng)經濟體制得到徹底改造之前，在社會主義市場經濟體制建立之前，西部欠發(fā)達地區(qū)行政改革不可能取得根本性的進展。這是因為：西部欠發(fā)達地區(qū)市場基礎差、發(fā)育程度低。在全國各地區(qū)市場化進程指標體系中，甘肅、青海、寧夏、新疆、貴州、云南分別排名在全國三十個省份中（西藏、臺、港、奧除外）分列23、30、29、28、25、27。西部欠發(fā)達地區(qū)市場化程度低主要表現(xiàn)在：受計劃約束較強的國有經濟仍處于主導地位，自主性較強的非國有經濟有待于更進一步的發(fā)展，政企不分的現(xiàn)象嚴重；資本市場發(fā)育嚴重滯后，行政壟斷問題突出；西部地區(qū)經濟的對外開放程度大大低于東部地區(qū)；市場中介組織的發(fā)育緩慢。市場化程度越低，地方政府越試圖通過自身的努力使市場發(fā)育超越正常發(fā)育的速度更快成長，同時，在以經濟建設為中心的氛圍下，人們已經習慣于將政府的政績與經濟發(fā)展劃等號，發(fā)展經濟成為政府干預經濟的邏輯起點。而政府積極插手經濟的結果，造成體制外經濟力量生存空間狹窄，使本來就很脆弱的市場難以成長；政府對經濟插手愈深，政府職能轉變越困難。

（三）行政改革的推進與法治建設不平衡

行政改革總是在一定的制度環(huán)境之中存在和運行的。“制度環(huán)境決定政府改革的方向、制約其基本價值選擇以及具體的政策選擇”。市場經濟是法治經濟，因此，必須有一套完整的法律制度作保證，才能實現(xiàn)政府和整個社會靈活、高效、健康、有序地運轉，但西部欠發(fā)達地區(qū)還差的很遠。

1.制度供給缺失。適應社會主義市場經濟體制的地方法律體系還沒有建立起來，特別是規(guī)范政府行為的地方法規(guī)體系還相差甚遠。

2.制度供給過度。西部欠發(fā)達地區(qū)政府大量進入不應當進入的領域，與其說是政府行為越位，不如說是政府供給制度過度，正是政府供給的不適應市場經濟體制的制度，促使政府官員從事著他們不該管的事情。如西部欠發(fā)達地區(qū)政府的行政審批，仍事項繁多，程序繁瑣，多頭審批。

3.制度執(zhí)行偏差。一方面，以言代法、以權代法、有法不依、執(zhí)法不嚴的問題還依然存在。另一方面，“上有政策、下有對策”，“有令不行、有禁不止”的問題還沒有解決。

（四）行政改革的推進與政府人力素質狀況不平衡

西部欠發(fā)達地區(qū)受自然稟賦與歷史稟賦的影響，地方政府行為發(fā)展模式為“發(fā)展導向型”政府行為。作為掌舵者的政府工作人員在判斷、選擇或引導上失誤，勢必貽害嚴重。當前，西部欠發(fā)達地區(qū)相當一部分政府工作人員的政治素質、知識結構、業(yè)務素質仍然不能適應地方政府行政改革、培育市場體系和加快本地區(qū)發(fā)展的要求。

（五）行政能力與面臨的任務不平衡

西部欠發(fā)達地區(qū)政府面臨的任務十分繁重，有別于其它地區(qū)的是：基礎薄弱，基礎建設工程項目多；自然環(huán)境惡劣，環(huán)保任務大；“三農”問題突出，貧困人口比例大，扶貧任務重；國有企業(yè)活力不足，大量下崗職工需要安置；多民族共存，民族與宗教問題任重道遠。這些任務僅僅依靠市場力量顯然不行，需要有政府的參與、投入和推動。但西部欠發(fā)達地區(qū)政府的宏觀經濟管理協(xié)調能力嚴重不足，經濟增長緩慢帶來的財政困境使得公共物品供給短缺與經濟發(fā)展形成一種相互遏制的格局。這種格局必然給西部欠發(fā)達地區(qū)政府職能的轉換和行為的規(guī)范帶來更多的壓力。

深化西部欠發(fā)達地區(qū)行政改革的政策建議

根據(jù)上述分析，可以明顯看出，西部欠發(fā)達地區(qū)行政改革面臨的形勢是比較嚴峻的，它能否取得預期效果，最終取決于行政改革主體與其社會環(huán)境的動態(tài)交互作用的性質和方式。因此，深化西部欠發(fā)達地區(qū)行政改革，必須著眼于體制創(chuàng)新，打破傳統(tǒng)條件下形成的不符合市場經濟要求的規(guī)章制度和做法，建立新的管理模式。

以觀念創(chuàng)新為前提，加快建立具有西部特色的、系統(tǒng)的行政思想和行政理論。即用創(chuàng)新意識取代不思變革的觀念；用服務行政觀念取代管制行政的觀念；用法治觀念取代人治觀念；用效率與公平兼顧的觀念取代平均主義的觀念；用民主的觀念取代集權的觀念；用有限、責任的政府觀取代全能、官僚的政府觀；用科學發(fā)展觀取代片面發(fā)展觀。轉變觀念在西部欠發(fā)達地區(qū)也提倡了好多年，但效果一直不理想，主要是方法不當。實踐告訴我們，舊觀念的改變不能靠強制手段，新觀念的樹立不能單靠宣傳教育。人們只有接受市場經濟的洗禮，才能實現(xiàn)又破又立。此外，西部欠發(fā)達地區(qū)觀念的轉變要以縣鄉(xiāng)兩級干部為重點，他們的觀念不首先轉變，就很難帶動當?shù)厝罕娬w觀念的轉變。

以提高執(zhí)政能力為著眼點，加快建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督協(xié)調的政府運作機制。圍繞政府職能轉變，地方政府與黨委、人大、政協(xié)的關系，省、市(縣)鄉(xiāng)的事權關系，以精簡、統(tǒng)一、高效為原則，合理設置各級政府機構；在各級政府機關內，優(yōu)化工作流程，合理地劃分各部門的職責、權力，明確辦事規(guī)程和程序，用工作內在的規(guī)程來約束行政行為；實行政務公開，將政府辦事程序公之于眾，以減少暗箱操作，便于監(jiān)督；強化和改善監(jiān)督制約機制，從體制上保證內部監(jiān)督與外部監(jiān)督的有效性。

以所有制結構調整為突破口，加快建立適合西部欠發(fā)達地區(qū)生產力水平的政府管理經濟的新體制。必須加大西部地區(qū)所有制結構調整力度，實現(xiàn)投資主體多元化，通過國有經濟布局調整、國有企業(yè)股權結構調整以及非國有經濟的大發(fā)展等體制創(chuàng)新，培育市場競爭主體，促進政企分開和政府職能的轉變。

以深化政府審批制度改革為切入點，加快地方政府的制度創(chuàng)新，推進政府管理的制度化、法制化和規(guī)范化，用制度規(guī)范地方政府在經濟生活發(fā)展中的行為，實施法治行政。

以市場為導向，加快西部欠發(fā)達地區(qū)公共事業(yè)運作體制改革。西部欠發(fā)達地區(qū)公共事業(yè)欠帳比較多，政府財力又有限。因此，對公共事業(yè)的管理必須引入市場競爭機制，積極推行以市場為導向的改革，用市場的力量改造政府，以降低管理成本，提高管理效能和服務質量。

以干部人事制度改革為重點，加快建立一個有使命感的服務型地方政府。西部欠發(fā)達地區(qū)行政改革的目標是建立一個有使命感的服務型政府。其中，建立一支有使命感、有責任意識、服務意識的高素質、專業(yè)化的干部隊伍是重中之重。因此，西部欠發(fā)達地區(qū)首先要通過干部人事制度改革，樹立能力和實績本位的用人觀，建立競爭擇優(yōu)的選人用人機制和政績考核評價體系，優(yōu)化人才成長環(huán)境。其次，要實施“走出去，請進來”的人才引智戰(zhàn)略，即選派本地干部到沿海發(fā)達地區(qū)參觀、學習、掛職鍛煉。同時，采取有效手段吸引外地人才來本地工作。

以績效評價為手段，引導和推進西部欠發(fā)達地區(qū)政府職能的轉變。行政改革成功的關鍵是提高政府績效，無論行政發(fā)展處于何種階段，績效評價都是被實踐證明的一種有效的管理工具，英美等主要國家都把績效評價結果作為推行政府管理體制改革，特別是實施機構改革的重要依據(jù)。因此，西部欠發(fā)達地區(qū)政府要以科學合理的職能體系為基礎，構建科學合理的績效評價指標體系，發(fā)揮指標體系的行為引導作用和行為促進作用，把績效評價的結果與評價對象的利益掛鉤，增強地方政府及其工作人員的責任感、使命感，推進地方政府管理創(chuàng)新。

內容摘要：在推動地方經濟社會發(fā)展中，地方政府起著至關重要的作用，而地方政府行政改革的成功與否是政府作用發(fā)揮的關鍵。本文重點探討了西部欠發(fā)達地區(qū)行政改革中存在的矛盾，并給出了相關政策建議。

關鍵詞：西部欠發(fā)達行政改革

參考文獻：

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