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摘要：公務員管理機構是行政體制的重要組成部分，因此公務員管理機構的改革對促進整個行政體制改革具有重要意義。目前，我國的公務員管理機構主要有三套系統，即權力機關系統、行政機關系統、黨委系統公務員管理機構。這三套系統如何有效配合，從而確保我國公務員管理機構的協調運轉，成為公務員管理機構改革討論的重點。

關鍵詞：機構體系；職能融合，分類管理

一、我國公務員管理機構的現狀分析

公務員管理機構指政府根據公務員管理的需要而設置的，代表國家和政府依法推行公務員制度和管理公務員的專門組織系統它由擔負公務員管理任務的若干機關所構成。

1.1公務員管理機構體系

根據有關公務員管理的法律法規，結合公務員管理的實際情況，我們從宏觀和微觀兩個角度分析現階段我國公務員管理機構的構成。

從宏觀角度分析，目前在我國，公務員管理機構主要由三個分系統構成：一是黨委系統，主要是中央和地方的黨委的組織部、黨組；二是權力機關系統，其具體機構指縣級政府以上的人大及其常委會及鄉級人大；三是行政系統，具體機構是各級政府的人事管理部門和行政監察部門。

在微觀層次上，行政系統內部的人事管理部門又可以分為綜合管理機構和部門執行機構兩大塊。綜合管理機構主要指設置在各級政府中的、具有多種管理職能、其職權不限于本級部門、管理對象主要是事務而非公務員個人的宏觀性的管理機構。部門執行機構則是政府各部門內設的人事機構，主要制定部門人事計劃，管理職能較單一，僅涉及本級部門的人事管理機構。

1.2公務員管理機構基本特征及問題

我國公務員管理機構典型特征是“黨委領導下的分級分類”管理體制，“黨委領導”這是由我國政治體制決定的，我國是中國共產黨一黨執政，公務員制度的建立和推行都是在黨的統一領導下進行的。“分級管理”指的是，從中央到地方都基本按照層層對口的方式設立公務員管理機構，按照“下管一級”的原則管理下級政府的政務類官員，同時具體管理本級政府的業務類官員。

依據公務員專門管理機構與政府行政系統的相互關系，將管理機構劃分為部外制、部內制和折中制三種基本類型。在我國，一方面在政府內部設有專門的人事管理機構，由各行政部門自行負責各項人事行政和管理事宜；另一方面·在行政系統外，還有獨立的黨委系統、權力系統的公務員管理機構，而且黨委系統、權力系統掌握著領導類公務員的考核、培訓、升遷、獎懲等管理大權。結合這兩方面，可以看出我國公務員管理機制屬于折中制，這樣既保證了部門內部在充分了解人事基礎上，制定符合本部門的人事規劃，同時又可以保證行政系統外機構的獨立性，有利于公平、獨立地選拔人才，對公務員進行深入系統管理研究。

盡管目前這種折中制的存在，從理論上講，在一定程度上有利于我國公務員管理。但在實際操作中，隨著政治體制改革的深化，對公務員的管理也提出了更多的挑戰。這樣的體制在現階段也暴露了很多問題。

(1)公務員管理機構集權現象嚴重，不適應市場經濟體制改革和信息社會發展的要求。

由于我國長期堅持“黨管干部”的管理制度，所以從中央到地方，各級黨委都嚴格控制著公務員的管理大權。盡管對于關鍵領導職務由黨委提名，人大投票決定，但事實上黨委著絕對的話語權。在人事部門與黨委組織部門的關系上，人事部門主要協助黨委做干部管理工作”，從事實上看，人事行政部門只是公務員管理的執行性和輔助性機構。

(2)各公務員的管理機構職能不明確、職能界限模糊。

從宏觀角度分析，我國的公務員管理機構的三套系統職能界限不甚明確。在黨委推薦干部與人大選舉和決定干部的關系上，雖然原則上規定黨委推薦干部要在法律范圍內進行，但在實際操作中，在黨委直接推薦范圍以外的干部推薦工作往往也是由人大內部的黨組決定推薦的。人大在實際公務員選拔環節中處于被動地位。

(3)全國缺少一個統一的、職能完善的公務員管理機構。

盡管在《中華人民共和國公務員法》規定“中央公務員主管部門負責全國公務員綜合管理工作。但在目前情況下，其綜合性程度較低。盡管在2008年國家成立的國家公務員局，統一管理全國公務員。其中包括對政府內黨員的管理，但事實上作為行政系統內設立的行政機構，不可能從根本上決定黨員公務員的選拔問題，這實際上還是由黨委決定。

二、我國公務員管理機構的完善途徑

2005年頒布的《公務員法》中明確規定，公務員的范圍進一步擴大，黨政機關、政協、政黨都進入到公務員的系統當中。這要求我國的公務員管理機構作出適當調整，以適應《公務員法》中關于公務員管理的規定。

2.1適應公務員管理機構發展趨勢，各級黨委適當的分權

目前世界公務員管理機構總體發展趨勢是，管理權限在縱向上有中央向地方分散、橫向上有中心向四周擴散的過程-針對我國具有集權的傳統，因此，中央應考慮各地實際情況，適當下放權力，從而確保各地因地制宜，制定符合本地的公務員管理政策。各級黨委主要在公務員管理的思想上、方針上、路線上給予指導，然后賦予主要人事行政部門充分的自主權，這樣才有易于我國各級政府公務員的人力資源的交流和發展。

2.2完善相關立法，明確界定各公務員管理機構職責

現有的《公務員法》第十條規定：中央公務員主管部門負責全國公務員的綜合管理工作?？h級以上地方各級公務員主管部門負責本轄區內公務員的綜合管理工作。上級公務員主管部門指導下級公務員主管部門的公務員管理工作。各級公務員主管部門指導同級各機關的公務員管理工作。從立法技術看，這些規定只是原則上的規定，并沒有嚴格界定各類管理機關的權限，造成了實際操作中就會造成權力真空，或者權限交叉的現象，不利于公務員管理機制的正常運行。因此，在《公務員法》及《國務院組織法》等相關法律規定中，應當明確界定黨委系統、權力系統、行政系統公務員管理結構的職責權限。

2.3完善國家公務員局的綜合管理職能。樹立其在公務員管理體系中的核心地位

2008年3月在“大部制”改革中，成立了國家公務員局。它的主要功能是統籌全國公務員管理事宜，主管中央公務員管理事務。成立后的公務員局除負責從職位管理、考試錄用、考核獎勵到培訓與監督等覆蓋公務員事務管理的各個環節外，還將承擔“擬訂國家榮譽制度、授予公務員榮譽稱號”等5項新職責。公務員之家:

由于《公務員法》將黨政機關、政協、政黨都納入到公務員的系統了，從形式上看，國家公務員局作為全國公務員綜合管理機關，負責全國公務員的管理，但在實際中國家公務員局必須接受中央統一領導，事實上不可能保持獨立的管理地位。在實踐中，只有中央充分尊重國家公務員局在公務員管理體系中的核心地位，才能更好地掌握全國公務員的基本情況，統籌合理調配老中青干部，實現我國公務員管理的統一性，減少各個管理系統的分割，提高人力資源的利用效率。

2.4公務員實行政務類、業務類分類管理

按照現行人事制度的實際做法，政府人事部門往往只有權力管理、任用最低幾個層級的“非領導職務”，大部分的“非領導職務”以及所有的“領導職務”都由黨的組織部門直接管理，黨的權力過分集中。通過將黨管干部原則體現為黨確定人事管理的大政方針、黨管高級干部、黨管政務類公務員等方面，體現了“管少、管好、管活”的原則，有利于使黨從龐雜的人事行政事務中解放出來，實現黨的領導方式的現代化。在法治化的基礎上，使政務類公務員的管理日趨民主化，使業務類公務員的管理不斷專業化，以適應我國經濟改革和政治改革的發展要求。