導語：高院構建服務型行政管理體系的基本路徑和相關措施一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

近年來，“服務行政”研究逐漸成為學術界的熱點問題之一。尤其是自2004年2月21日總理在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上正式提出“建設服務型政府”以來，在全國范圍內更是掀起了一場對構建“服務型政府”或“服務型行政管理體系”進行理論研究和實踐探索的浪潮。在這一浪潮的推動下，國內高校在探索服務型行政管理模式的道路上也邁出了重要的步伐。

一、高校構建服務型行政管理體系的理論與實踐背景

學術界有關“服務行政”和“高校服務型行政管理”的理論探討、各級政府機構建設“服務型政府”的實踐探索以及高校內部管理體制改革的推進，為高校構建服務型行政管理體系提供了重要的理論與實踐基礎。

1.關于“服務行政”的理論探討

“服務行政”一詞最早見于德國行政法學家厄斯特·福斯多夫（ErnstForsthoff）發表于1938年的代表作《當成是服務主體的行政》一文[1]。在國內，“服務行政”思想的提出至少可以追溯到20世紀90年代初。當時，臺灣學者陳新民在《公法學札記》一書及其他一些相關文章中對福斯多夫提出的“服務行政”概念進行了介紹與解讀[2]。此時，大陸的一些學者也開始意識到建立服務行政的必要性。郭道暉指出，在市場經濟中，最好的政府應是以行政權力為人民權利服務的政府[3]。陶學榮認為，要不斷創新行政體制，增強其適應性，使之適應人民群眾、社會組織和企業單位不斷增多的對政府行政服務功能的需要[4]。張成福認為，“管制行政”與“服務行政”的沖突是公共行政與經濟社會發展沖突的主要表現之一。在他看來，應當要使公共行政由國家權力的載體過渡為為公眾提供服務的實體[5]。崔卓蘭也提出要將政府的“管理”和“服務”融為一體，樹立“管理即是服務”的思維模式[6]。張康之則把歷史上的行政分為三種模式:統治行政、管理行政和服務行政[7]。在他看來，人類社會行政模式經歷了從“統治行政”到“管理行政”再到“服務行政”的演進過程，建構“服務行政模式”是人類行政發展的必然趨勢。馬敬仁也明確指出，“服務行政”將是我國政府、企業和社會管理發展的必然趨勢[8]。從此，公共行政將走向服務行政逐步成為學術界的共識。自20世紀90年代末期以來，一些學者開始對“服務行政”的內涵與特征進行更深入的探究。沈榮華指出，可以從觀念、功能、本質這三維角度來考察服務行政的內涵結構。從觀念上講，服務行政應以社會公眾的需求為出發點，確立親民意識和責任意識;從功能上講，服務行政就是要轉變政府的角色，使政府成為公共服務的供給者，要以出于公心、服從民意、設身處地為人民著想、努力提高服務質量為己任;從本質上講，服務行政應以人民為主體，使政府充分發揮社會公共事務的服務性功能[9]。

學者張康之在不同的文章中對服務行政模式的特征做了深入的探討。在張康之看來，在社會主義公共行政模式中，為人民服務的宗旨不僅是一種行政觀念，而且是通過立法的形式被確立下來的一種制度。首先，服務行政是服務本位的行政。服務行政必然會繼承管理行政中的全部社會管理職能，但服務行政的管理是建立在為社會服務的原則基礎上的，管理是手段，服務是目的[10]。其次，服務行政是公民本位的行政。服務型政府將徹底拋棄舊的治民觀念或“為民作主”的觀念，而確立為民服務和“人民作主”的理念，“政府定位于服務者的角色上，把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨”[11]；第三，服務行政是社會本位的行政，“服務型政府堅持以社會為本位，在市場經濟條件和民主政治的實踐中培育社會自主運行的健全機制，擴大社會自治的范圍，即使存在著對社會的控制和干預也是從屬于服務的目的[11]；第四，服務行政是公正的行政。張康之認為，統治行政中不存在公正，管理行政中的公正也只是一種虛假的公正，而服務行政“要求行政人員的被授權完全用來為行政客體的服務上，不允許行政主體的個人私利滲入其中，整個社會的任何一種力量，任何一個地區，任何一個團體，作為行政客體，都是服務的對象，行政人員平等地對待一切服務對象，所以就能夠實現公正行政”[7]。

2.建設服務型政府的實踐探索

自20世紀70年代以來，政府行政管理體制改革逐漸成為世界性的熱點問題。雖然不同國家在政府改革理念上各有各的側重點，但提高公眾服務質量是各國政府共同追求的改革目標。由管理行政轉向服務行政成為21世紀世界各國公共行政改革的重要趨勢。在這一趨勢的影響下，我國政府也明確提出了構建服務型政府的改革目標。2004年2月21日，總理在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上的講話中正式提出“建設服務型政府”的目標。2007年10月15日，總書記在中國第十七次全國代表大會上所做的報告中，進一步強調要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，并明確提出要完善公共服務體系，強化社會管理和公共服務。

事實上，在中央提出建設服務型政府之前，部分地方政府就已經開始了構建服務型政府的實踐探索。例如，早在2002年初，南京市政府就提出要建設規范透明、廉潔高效的服務型政府。2003年2月，南京市政府頒布了《關于推進服務型政府建設的實施意見》，并從建立民主科學的公共決策機制、推行行政法定化、提高公共服務效能、建立新的社會評價系統等方面著手進行政府管理體制改革[12]。重慶市政府也于2003年8月頒布了《關于建設服務型政府的工作意見》，并從創新行政管理體制、創新行政管理方式、推進行政法治化、建設優良的市場經濟環境等方面提出了行政管理體制改革的總體安排。此后，尤其是黨中央、國務院明確提出建設服務型政府目標之后，許多地方政府也陸續推出了建設服務型政府的改革措施。構建服務型政府，加強公共服務職能成為我國政府管理模式變革的重要趨勢。在這一背景下，提升服務水平也開始成為我國高校行政管理體制改革的重要目標。

3.高校服務型行政管理研究進展

高校行政管理體系作為整個社會行政管理系統的重要組成部分，其管理理念和管理制度必然受到社會行政管理思想變革的深刻影響。有關“服務行政”的理論探討，為高校服務型行政管理體系研究提供了重要理論基礎，而中央和地方政府建設服務型政府目標的提出，則直接推動了高校服務型行政管理體系的研究和探索。

盡管在學術界明確提出“高校服務型行政管理”概念之前，已有部分研究者提出建立服務型人才培養模式、服務型就業指導中心、服務型學生工作模式等設想[13]，但對高校服務型行政管理進行系統思考卻是始于2006年。2006年，林則田、曹發軍在《實踐“三個代表”重要思想努力打造高校服務型機關》一文中提出構建“高校服務型機關”的問題[14]。從文獻檢索情況來看，這可能是國內首次明確提出建設高校服務型機關。

此后，陸續有學者開始對高校服務型行政管理的涵義與特征進行探討。黃崴等人將“服務型學校管理”定義為“學校平等地對待師生，關心、尊重和愛護師生，建立學校與教師、學生、家長、社區之間的合作機制，重視師生、家長和社區對學校的決策與管理參與，為師生營造和諧的教育環境，以促使學生身心得到全面發展”，并提出服務型學校管理模式的核心價值是服務本位、平等與尊重、合作與參與[15]。林則田等人認為，高校服務型機關要遵循“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的基本要求[14]。

關于服務型管理體系的建構，不同研究者從不同方面提出了各自的方案。總的來看，主要是從管理理念、管理職能、體制機制、組織結構、管理方式等方面提出相關主張。（1）管理理念方面，林龍海提出要樹立以人為本、管理就是服務的觀念[16]，代飚認為要樹立親師生、為教學、為服務的理念[17]。（2）管理職能方面，代飚提出要實現從權力型機關向責任型機關轉變[17]；林龍海認為要高度重視行政管理中的服務職能，要摒棄行政本位，轉而以教學科研為中心[16]。（3）體制機制方面，林龍海認為要簡政放權，推進管理重心下移，要實行崗位責任制和問責制[16]；黃崴等人提出要建立參與式、民主化、決策過程規范化和專業化的決策機制[15]。（4）組織結構方面，黃崴認為要形成扁平化組織結構，建立彈性化運行機制，使組織成員職業化[15]。（5）管理方式方面，黃崴提出要改變領導對教師、教師對學生以及學校對家長的管理方式[15]；代飚認為要從封閉式機關轉向透明式機關，確保行政活動的公開、公平和公正[17]。

4.服務型行政與高校內部管理體制改革

改革開放以來，我國高校內部管理體制改革經歷了試點、全面改革和不斷深化三個主要階段，改革內容主要圍繞高校自主權下放、高校后勤社會化改革、人事與分配制度改革、黨委領導下的校長負責制的健全與完善、建設現代大學制度等主題而展開[18]。經過30年的發展，高校內部管理體制改革開始呈現出新的發展趨勢。其中，加強高校行政部門的服務職能成為改革的重要方向。

首先，提高教育質量要求高校行政部門必須加強為教學和學生服務的職能。自1999年擴招開始，我國高等教育進入了快速發展階段，高等教育規模迅速擴大，至2007年，我國高等教育毛入學率達到23%。但是，與此同時規模與質量的矛盾日益凸顯，提高教育質量開始成為高校發展的重中之重。這就要求高校行政部門必須以提高教育質量為中心，不斷強化為教學和學生服務的職能，推動教育教學質量的提高和學生的全面發展。

其次，學術權力的發展要求高校行政部門必須加強自身服務學術研究的職能。政治權力、行政權力與學術權力是高校內部管理中相互制衡的三大基本權力。由于各種各樣的原因，政治權力、行政權力一直凌駕于學術權力之上，由此導致的學術決策行政化、學術研究質量下降等問題日益凸顯。此外，我國高校普遍開始探索建立現代大學制度，而現代大學制度的一個重要特征便是“教授治學”。因此，學術權力的回歸已成為高校內部權力結構變遷的重要趨勢。有學者指出，目前高校中學術權力已處于上升態勢，今后將形成“品”狀組合的權力結構，即學術權力置于頂端，政治權力與行政權力構成底部支撐[18]，因此，學術權力的日益發展無疑要求行政機構必須加強自身服務學術的職能。

第三，高校服務社會功能的凸顯要求高校行政部門必須加強為社會服務的職能。國內一些地方政府和高校提出建設“服務型高校”[19]的目標，強調高校要主動承擔推動國家及區域經濟社會發展的重大使命。高校內部管理體制必須適應學校與其他社會組織聯系日益緊密的狀況，使內部管理體制更好地適應服務社會的要求。

總之，高等院校所承擔的基本功能和我國高等教育所發生的一系列變化都要求高校行政工作必須以“服務”為中心，行政部門應不斷強化服務職能，提高自身服務能力和水平。同時，高校實行服務型管理，也是整個社會行政管理思想變革趨勢的必然要求。

二、“服務型高校行政管理模式”的內涵與特征

高校構建服務型行政管理體系，首先要準確把握服務型高校行政管理模式的內涵及特點。

1.“服務型高校行政管理模式”的內涵

筆者認為，可以從管理觀念、管理職能、管理方式、服務對象等角度考察“服務型高校行政管理模式”的內涵。從管理觀念上看，管理者將自身定位在服務者的角色上，普遍樹立以人為本的理念，具備較強的服務意識，把為廣大師生員工和其他相關利益者服務視為行政機構的基本宗旨；從管理職能上看，為師生員工等相關利益者服務成為行政部門的首要職能，行政機構根據相關需求提供全面而周到的服務，并重視提高服務質量；從管理方式上看，管理部門改變行政命令式的工作方式，尊重廣大師生員工和其他相關利益者，重視其需求和意見，以平等的姿態為相關方面提供服務；從服務對象上看，高校承擔著人才培養、科學研究和社會服務三大功能，這也就決定了高校行政部門基本的服務對象是學生、教研人員以及與學校合作的相關社會機構，他們的愿望和需求構成了學校行政管理活動的出發點和歸結點。

由此，我們認為，高校服務型行政管理指的是高校行政部門以師生員工等相關利益者的需求為導向，以提供優質服務為首要職能，通過完善的服務制度和服務體系為師生員工及其他相關利益者提供高質量服務的一種管理模式。

2.高校服務型行政管理模式的特征

服務型行政管理是一種不同于以往行政模式的新型管理模式，這種管理模式具有如下特征：

服務本位。以“服務”為導向的學校管理模式強調把服務作為核心價值觀和行政管理機構的首要職責。堅持“教育以育人為本、以學生為主體，辦學以人才為本、以教師為主體”的原則，把為師生服務作為學校管理的出發點和歸宿，為師生的工作、學習和發展提供良好的環境和優質的服務，為相關合作者提供高質量的社會服務。

尊重與平等。服務型高校管理模式倡導并實踐尊重與平等的倫理觀，尊重每個個體，強調人人平等，努力使管理人員、教師、學生形成一種互相尊重、彼此平等的和諧關系。行政部門在管理決策過程中，充分考慮并積極維護師生員工的合法權益，尊重他們的意愿，努力使人人平等地享有學校發展的成果。

高參與性。服務型行政注重提高相關利益者在學校管理和決策活動中的參與程度，讓其廣泛參與到學校發展與建設中來。學校決策活動不再僅僅由少數領導干部把持，而是廣泛聽取教師、學生、家長及其他相關利益者的意見與建議，讓其充分參與到決策過程中來。相關利益者代表不僅擁有管理建議權，而且真正享有表決權。

強回應性。服務型高校行政管理體系具有科學有效的溝通回應機制，學校行政部門與師生員工及社會服務對象之間能夠保持暢通無阻的有效溝通與交流，行政機構能夠及時掌握服務對象的需求、愿望和意見，并及時、主動地作出反應，有效地解決服務對象提出的各種問題。

公開與公正。在服務型行政管理體制下，學校行政部門應該及時向師生員工、家長及其他相關利益者公布相關工作信息，使決策和管理活動更加透明和公正。師生、家長等相關利益者有權對學校的服務質量進行監督，如果服務沒有達到標準，有權提起申訴。

三、高校構建服務型行政管理體系的基本路徑

構建服務型行政管理體系是高校內部管理體制改革的重要方向，同時也是一項涉及管理理念、體制機制、組織機構等諸多方面的系統工程。筆者認為，應當著重從理念、制度、組織和保障措施四個方面著手，推動高校服務型行政管理體系的建立和完善。

1.高校服務型行政管理觀念體系建設

服務型行政管理體系的構建，要求對以往行政本位的管理理念進行變革，培育并形成以服務為核心的管理理念。

首先，要樹立以人為本的理念。堅持“教育以育人為本、以學生為主體，辦學以人才為本、以教師為主體”的原則，把師生員工的全面發展作為學校發展的核心目標，尊重和依靠廣大師生員工，充分激發和調動師生員工的積極性、主動性和創造性。

其次，要強化“管理即是服務”的意識。把服務視為管理的核心要素，把為師生員工和其他相關利益者服務作為學校的首要工作來做，將服務水平作為評價學校管理水平的核心指標。

第三，要樹立“管理意味著責任”的觀念。高校行政部門的首要職能是服務，服務就意味著要對服務對象負責。因此，要大力加強管理者的責任意識，努力構建責任型高校行政管理機構。行政管理人員要主動關注師生員工的利益訴求，對師生員工、家長和其他相關利益者負責。

2.高校服務型行政管理制度體系建設

高校建立服務型行政管理體系，應大力推進管理體制機制改革，建立服務型的行政管理制度，推動服務行為制度化。

第一，完善科學民主的決策制度。不斷完善重大事項集體決策、專家咨詢、決策評估等制度，使決策更加科學化、規范化和專業化；涉及學校發展重大問題和師生員工切身利益的決策，應充分聽取廣大師生干部、家長及其他相關利益者的意見與建議，堅持問計于師生，提高相關利益者的參與度，接受相關人員與組織的監督；建立健全決策后評價、反饋糾偏和問責等制度，及時發現并解決決策中存在的問題，減少決策失誤。

第二，建立和完善溝通與回應機制。建立和完善學校行政機構與師生員工、家長及相關合作者對話的溝通機制，確保雙向溝通的及時性和有效性，使學校行政部門能夠準確了解師生、家長等相關利益者的愿望和需求。建立科學有效的回應機制，積極主動地回應相關利益者的訴求，確保其合理需求得到有效滿足，其反應的問題得到及時有效的解決。通過網絡等技術手段搭建溝通與回應平臺，提高溝通和回應的質量與效率。

第三，建立健全服務評價和監督制度。建立科學合理的服務評價制度，對行政部門的服務內容、質量與方式進行有效監督和控制。加強內部監督，健全監督制度，使行政管理工作在有效監督下開展。重視師生及家長來信來訪工作，進一步完善相關制度，確保信訪渠道的暢通。

第四，推進校務公開制度建設。推行陽光行政，努力建設透明式機關。凡涉及師生員工切身利益、需要師生員工廣泛知曉的事項以及相關規章制度規定需要公開的其他事項，均應通過學校網站、校報、校務公開欄等方式，及時、準確地向相關利益者公開。既要公開工作結果，又要公開工作過程。要大力推進校務公開信息化建設，提高校務公開的信度和效度。

3.高校服務型行政管理組織體系建設

高校服務型管理組織體系有3個核心要素：扁平化的學校組織結構；彈性化的學校組織運行機制；專業化的組織成員[31]。構建服務型學校管理模式要求進行組織體系的變革，建立簡約化和扁平化的組織結構，形成彈性化的運行機制，同時要加強管理人員隊伍的專業化建設。

一要建設簡約化和扁平式的組織結構。扁平化組織具有管理層次少、管理費用低、信息傳遞速度快、信息失真率低、管理跨度大等特點，既能提高組織工作效率和應變能力，又能激發和調動廣大教職員工的積極性和創造性。應調整組織結構設計方案，改變傳統多層級的直線式組織結構，減少過多的中間層機構和中層行政職位，使行政組織實現簡約化和扁平化。同時，適當增設綜合性服務機構，設計并建立科學合理的橫向組織框架，不斷完善橫向組織機構。

二要建立彈性化的運行機制。彈性化的運行機制能夠有效提高行政部門的靈活性和應變能力，從而更好地處理突發事件，完成特定的服務目標。為此，可考慮實行彈性化的項目管理機制，即圍繞相關工作任務，集合在不同部門、具有不同知識和技能的工作人員，形成目標明確、結構合理、協調一致的專門任務團體或日常工作團隊，共同完成相關工作，待任務結束后團體成員各回各處。

三要加強管理人員隊伍專業化建設。服務型管理強調學校行政部門要向學生提供優質的教育服務，為教師和科研人員提供良好的教學科研服務，并不斷推動學校的社會服務工作，這就要求學校管理人員要具備較高的專業素養和專業技能。因此，要大力推進管理人員隊伍專業化建設，確保其能夠提供專業化、高質量的管理服務。

4.高校服務型行政管理保障體系建設

服務型行政管理體系的建設，要求學校具備良好的保障條件，如充足的辦學資金、良好的管理運行條件等。一是完善多元化投融資體系，不斷拓寬辦學資金來源，大力增加辦學資金，為服務型行政管理提供良好的資金基礎；二是加強數字化校園建設，充分利用信息技術、網絡技術等先進技術手段改善學校管理運行條件，提高服務效率；三是建設“一站式服務大廳”，為廣大師生員工提供便捷、高效的服務。

參考文獻：

[1]張書克.“服務行政”理論批判[J].行政法學研究，2002（2）.

[2]程倩.“服務行政”：從概念到模式———考察當代中國“服務行政”理論的源頭[J].行政學研究，2005（5）.

[3]本刊.市場經濟與行政法———本刊主辦研討會發言提要[J].行政法學研究，1993（1）.

[4]陶學榮.建設與市場經濟相適應的行政體制的思考[J].南昌大學學報：社會科學版，1993（3）.

[5]張成福，黨秀云.中國公共行政的現代化———發展與變革[J].行政論壇，1995（4）.

[6]崔卓蘭.行政法觀念更新試論[J].吉林大學社會科學學報，1995（5）.

[7]張康之.公正行政是公共行政的新視點[J]