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關鍵詞：傳播法制三十年

提出要為言論、傳播立法，至今已經整整30年。我們可以找到的最初一篇有影響的文章題為《要大大發揚民主加強法制》，發表于1978年11月13日的《人民日報》，作者之一就是大家熟悉的社會學家李銀河。文章回顧了“”期間人民權利受到踐踏的往事，提出要制定保障言論出版自由的法律，自此開啟了中國傳播法制建設的漫長歷程。

一、總結歷史教訓創意立法

在70年代末的中國，最普遍、最有影響的大眾傳播媒體還是報紙，而“大眾傳播”一詞還不為世人所知，人們所關注和要求制定的，就是“新聞法”。在70年代到80年代的每次“兩會”上，幾乎都有人大代表和政協委員提出制定新聞法、保障言論出版自由的議案。1983年彭真委員長批準了呈送的制定新聞法的報告，新聞立法正式啟動。

按照報告的決定，1984年初成立了由人大教科文衛委員會牽頭、胡績偉先生為首的新聞法起草組。這個起草組的具體工作班子，是設在中國社會科學院新聞研究所的新聞法研究室，由所長商愷、副所長孫旭培分別擔任正副室主任。在胡先生主持下，起草班子做了許多工作，包括搜集并翻譯各國新聞法（后來由人民日報出版社出版）、出版《新聞法通訊》、寫作各類專題研究文章等，胡先生還先后在北京、上海、廣州、成都、重慶等地召開座談會，并且到深圳邀請香港新聞界同行來座談聽取他們的意見，這些活動留下的資料都成為中國新聞史的重要文獻。胡先生撰有回憶錄《制定我國第一部新聞法的艱辛與厄運》記述具體經過。

1987年新聞出版署成立，起草新聞法工作劃歸新聞出版署操辦，由副署長王強華先生主持。按照王強華的提議，在上海成立了起草新聞法的“影子內閣”，主持人是時任中共上海市委宣傳部副部長的龔心瀚。胡先生原來的班子即新聞法研究室繼續把起草新聞法作為一項學術活動做下去。到了1988年，新聞出版署的班子、上海的班子以及新聞法研究室都寫出了新聞法的文稿，這樣在全國就有了三個新聞法文稿。

這三個文稿都是各自獨立完成的，不同起草班子有些人士之間也存在著意見分歧，但是今天來看這三個文稿，應該說是大同小異，同多于異。

這三個文稿，都把新聞自由作為基本指導思想，都對新聞自由下了基本相同的定義；都打破了三十年來的新聞媒介體制；都規定了新聞媒介獨立地位，不得有事先的新聞檢查；都規定了新聞工作者的采訪、報道、評論等權利；都有國家保障新聞報道的義務性規定；都規定了新聞自由和新聞工作者權利受到侵犯的救濟性措施。同時，也都就許可制、禁載、更正和答復、非政府組織管理諸方面做出了規定。

三個文稿的主要差異按照王強華當時的說法是，新聞法研究室的文稿“規定個人有辦私人報紙的自由，而另外兩個草案沒有涉及這一點”。新聞出版署文稿擬定“國家機關、政黨、社會團體、企事業單位（或加上“其他公民集體”），可以申請創辦新聞報社、通訊社、新聞期刊社、新聞圖片社”，上海文稿擬定“國家機關、政黨、社會團體、科學教育文化機構及其他取得法人資格的組織均可申請出版報刊”，而新聞研究室的文稿則多了一句“報刊的創辦也可以由自然人進行”。我們知道，世界上有影響的報刊都是要組織公司來出版的，所以自然人還是法人可以辦報從字面上說也許并不一定反映制度上的差別。

三個文稿規劃的舉辦報刊的圖景，今天看來也許覺得遙遠，但是在當時確有一定的現實基礎。撥亂反正以后，全國報刊如同雨后春筍，報紙從1978年的186種猛增到1985年的1776種，自1980年到1985年，號稱每三天誕生兩張報，這還不包括省級政府批準出版的數量更多的“內部報刊”，文稿中開列的所有辦報主體都是現實存在的，當然公有制和許可制（審批制）還是不可逾越的底線，雖然個人想辦報的不少，但官方誰也不敢開這個口子，不過仿效所謂“紅帽子”企業的做法由個人集資而由一個合適機構出面申請許可的做法（有一個專用術語叫“掛靠”）則并不罕見。文稿的一些提法，正是當時社會潮流的反映，體現了把這種多樣化局面合法化、制度化的意向，而新聞法研究室文稿則進一步企圖把個人辦報由隱蔽提升為公開。

新聞自由既是一項權利，又是一種制度。就制度而言，則包括了創設新聞機構的自由和新聞信息流通的自由（采訪、報道、評論的自由）兩項。80年代辦報寬松化的趨勢，激發了人們對新聞自由的向往，形成一種共識，這正是參加起草的人們盡管傾向不盡一致，但寫出來的文稿卻大同小異的奧秘所在。

而這項工作遭到無限期擱置的結局，也應該從現實中尋找原因。就在起草期間，有一位前輩領導人就對以法律來規范新聞出版活動的做法有可能被異己勢力鉆空子提出了嚴重警告。此后國內國際形勢的發展，使人們覺得這種警告儼然成為觸手可及的危險。下文將會說到主管部門如何在新的形勢下重新鞏固原有媒介體制的過程，新聞法當然不需要了。

有一句名言：是民主創造憲法，而不是憲法創造民主。法律只能反映和保護現有的社會關系，而不能創設社會關系。如果某種社會關系在現實并不存在，那么立法也是無濟于事的；即使寫成了法條，也會是一紙空文。

二、不以意志為轉移接受法的洗禮

當傳媒界對新聞立法可望而不可求之時，法律卻從另一扇門悄然來到媒介身邊，這就是在80年代后期連綿出現的被稱為“新聞官司”、“告記者熱”的新聞媒介侵權案件。

新中國立國二十多年，從未有法律保護公民名譽。當時新聞媒介被定位為“階級斗爭工具”，在國家政權操控下開展一輪又一輪的“革命大批判”，從今天法律觀點看來實即席卷社會的誹謗運動，這既殘害了眾所周知的成千上萬精英人士，也給新聞媒介造成了很大的內傷。

立法保護公民的名譽等人格權，這比新聞自由容易一些。1979年《刑法》規定了誹謗罪和侮辱罪。1986年《民法通則》設立了人身權的專節并且規定了民事救濟措施。這些法條公布之時，可以說傳媒界沒有誰會想到它與自己有什么相干。所以當媒介和記者被告上法庭之際，引起的震動是十分強烈的。似乎原來追求的自由尚無聲息，無端又添一重桎梏。

第一件“新聞官司”《瘋女之謎》誹謗罪案于1988年4月審結，距今恰好二十年。如今再看這篇“謗文”可能會覺得匪夷所思：兩位作者斬釘截鐵判定丈夫唆使妻子偽稱有精神病然后弄假成真把她關進瘋人院，呼吁不能讓這個殘害婦女的兇徒逍遙法外；然而妻子患有精神病是經過一、二十位醫生多次診斷的，作者憑什么膽敢向科學挑戰而給丈夫橫加罪名呢？其實這早有軌跡可尋：若干年來新聞媒介在權力操控下口誅筆伐，在很多人心目中造成了所向無敵的假象，似乎批判的武器一定會發展為武器的批判，這種思維定勢使作者沉浸于為受害婦女申冤的正義信念之中而“無所畏懼”。從這個角度說，作者也是受害人。要他們以受刑方式吞咽歷史遺留的苦果未免過于沉重，不過這也有一個無奈的背景：案發之初，《民法通則》尚未頒行，受害人只可以提起刑事自訴。

新聞侵權案件的重要積極意義是幫助新聞媒介走出階級斗爭的陰影。媒介充當階級斗爭工具不需要對自己內容承擔法律后果，而在法治條件下，媒介損害了自己的報道對象或受眾的權益時，承擔法律責任就是理所當然的。媒介侵權案件是以追懲制方式對媒介以階級斗爭方式濫用新聞報道和批評權利的行為起到了特殊預防和一般預防的作用，它一定要限制言論自由，當然限制的是傳播虛假事實的自由，是任意裁判是非、宣布“罪狀”的自由，是誹謗、侮辱、披露隱私、侵犯人格尊嚴的自由。

新聞侵權案件另一個積極變化是受到強勢媒體侵犯的民眾投訴有門。1988年《人民日報》發表報道，對新疆一位年輕工會干部無端加上“怠工亂告狀”，“強詞奪理，撒潑耍賴”等惡名，質問“政紀為何對她失靈？”，于是她被“政紀”逐出單位，不得不進京告狀，法院立案后等了三年，報社法人代表宣布“我們決定應訴”。經過八年的艱難訴訟，這位干部終于討回了公道。這個過程就表明，在過去絕不可能設想等級如此懸殊的雙方可以平等地對簿于公堂。

而法制，也在司法過程中得到發展和完善。最高人民法院高度重視此類案件，從90年代到本世紀初，不斷總結司法實踐，制定了一系列司法解釋，使名譽權案件的審判規則基本系統化。其中有些重要原則，如：重申侵犯名譽等人格權實行過錯責任歸責原則而不是嚴格責任；把嚴重失實或基本內容失實規定為侵權行為的構成條件而不是如有些國家那樣把真實作為對誹謗指控的抗辯理由；以排他方式規定侵害名譽權包括失實和侮辱兩種方式而給自由發表意見留下了空間；規定對自然人的名譽侵害只須“造成影響”而對法人必須“造成損害”；規定客觀準確報道國家機關文書和職務行為的特許權等，都考慮到了新聞傳播的客觀規律，發揮著積極作用。

根據《中國法律年鑒》公布的數字，名譽權案件自2001年起逐年下降，據估計，其中涉媒案件每年約為1000件，這對于我國數以萬計的媒介單位來說，比率其實不高。被告敗訴率大約在三分之二左右，這也不能說太離譜，在香港這個比率還要高些。所以，所謂媒介被訴日趨上升并非事實，說動輒敗訴也未免有些夸大。對于名譽、隱私等人權從不保護到保護，怎么說也是社會的重大進步，不容低估，不可倒退。制裁侵害名譽、隱私等人格權行為并不必然影響言論自由，限制名譽、隱私保護也并不必然促進言論自由。三十年不保護名譽，不見得那時言論就很自由；立法保護名譽二十多年來，我國言論自由水平有了明顯的提升，這是誰也無法否認的事實。

當然法制的發展和健全也是沒有止境的。我們會看到人格權案件中也存在不少問題，審判實踐還會不斷提出新的問題，有的案件沒有嚴格依法裁判壓制了公民言論自由的情況也是存在的，這需要采取合適的方式予以解決，包括繼續新的司法解釋，以及期待未來《民法典》的頒行。