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[摘要]國際傳播是信息出境和信息入境兩個方向的信息傳播活動的總和。前者是主動傳播的行為，后者是被動接收的行為。前者主要解決如何將本國聲音傳播到其他國家或國際社會，以擴大影響，促進合作交流，為本國發展創造有利的外部環境的問題；后者主要解決如何消除外來信息中的有害部分，進行有效的信息過濾和選擇的問題。由于前者是主動傳播的行為，更多地體現國家意志，直接涉及一國與他國的關系和國際社會對一國的評價，因此，這一部分信息傳播歷來受到各國政府的高度重視，對于它的管理與控制也就成為參與國際傳播活動的各個國家實施控制的一個主要方面。本文即是對出境信息的控制方法、手段以及控制模式進行分析。

[關鍵詞]國際傳播出境信息把關控制

AbstractInternationalcommunication,ingeneral,consistsofexportinformationandimportinformation.Theformerisconcernedaboutpositivecommunicationtodisseminatenativeinformationtotheoutsideworldasawholewiththepurposeofreinforcinginfluence,propellingcorporationandcreatinganadvantageousenvironmentforthenationaldevelopment.Inthecontrast,thelatterrepresentsforcedreceptiontoeliminatetheunhealthyandmaliciouslnformationwithanemphasisontheefficiencyoffiltrationandselection.Theexportinformation,aspositivecommunicationinnature,embodiesbyandlargethestate’spositioninvolvingdirectlyintherelationbetweenthecountriesandtheassessmentofinternationalsocietytothecountryaswell.Thus,allofthegovernmentstakeitsoseriouslythatthemanagementandcontrolofexportinformationbecomethecentralaspectofinternationalcommunicationactivity.Thecontrollingmethod,meansandmodeofexportinformationareinthiswayanalyzedinthepaperasafocus.

Keywordsinternationalcommunication,exportinformation,Gatekeeping

在傳播學的控制研究中，大眾傳播學考察的是作為傳播者的媒體主動施控（對新聞信息的把關控制）和被動受控（來自政治、經濟、受眾等方面的控制）的過程，呈現出的是傳播控制的一般規律；國際傳播學考察的則是對于跨越國界的那一部分信息的施控過程，施控主體是政府，呈現出的是傳播控制的特殊規律。根據跨越國界的那一部分信息的流動方向，可以將國家（政府）的控制具體分為出境信息控制和入境信息控制兩部分。本文將圍繞后者進行重點分析。

一、出境信息控制的主要方面

從整體上看，各國政府對出境信息的控制主要體現在兩個方面：一是對不同傳播主體的出境信息進行把關控制；二是將出境信息傳播與國內信息傳播進行總體協調。

（一）出境信息的把關

由于出境信息的事關整體，事關全局，沒有一個國家會任其自由流動，放棄控制的權力。各國對于出境信息的控制首先體現在專事對外傳播的媒介機構的建立上，美國之音、自由亞洲廣播電臺、自由歐洲廣播電臺、馬蒂廣播電臺、馬蒂電視臺、英國BBC世界新聞廣播、德國德意志電臺、莫斯科廣播電臺以及我國的國際廣播電臺、中央電視臺第四頻道、第九頻道等，即屬此類機構。這些機構的經費大多由國家（政府）提供，被視為政府的“外宣”工具，如果違背國家意志，它們立刻便會遭受懲罰。例如“9.11”恐怖襲擊事件之后，美國為了抓捕本.拉登，即將攻打阿富汗。此時的美國之音不顧政府的勸阻，堅持播出阿富汗塔利班領導人奧馬爾的講話錄音，對美國政府的戰爭動員造成了負面影響。為了懲戒美國之音，政府削減了它的經費，撤銷了臺長，就連主管美國之音的廣播局局長也受到牽連。

各國對出境信息的控制還體現在對傳播主體信息行為的約束上。對于有條件參與國際傳播活動的各類主體，特別是伴隨互聯網發展起來的個人主體的傳播行為，各國均有許多限制性的規定。例如我國新聞出版署1990年頒布實施的《報紙管理暫行規定》中明確指出，“任何報紙不得刊載”“煽動抗拒、破壞憲法和法律實施的”，“煽動顛覆人民民主專政政權和破壞社會主義制度，分裂國家或煽動叛亂，暴亂的”，和“煽動反對中國共產黨領導的”內容。針對國際聯網后有可能出現的問題，國務院于1996年頒布《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》，要求從事國際聯網業務的單位和個人，不得利用國際聯網從事危害國家安全、泄漏國家秘密等違法犯罪活動，不得制作、查閱、復制和傳播妨礙社會治安的信息和淫穢色情等信息。同時還規定了違反“暫行規定”的處罰辦法。2000年，國務院又頒布《互聯網信息管理辦法》，對禁止制作、復制、、傳播的信息內容作了進一步的規定。其他國家也有類似的法規，例如美國的《聯邦計算機安全處罰條例》、德國的《信息安全法》、英國的《刑事司法與公告秩序修正條例》等等。

（二）出境信息與國內信息的協調

對出境信息進行把關，只是政府把關控制的一個方面。如果出境信息與國內信息不一致、不協調，出現噪音或相互矛盾的情況，政府對出境信息的管理與控制最終也會失效。因此，在進行較大規模的對外信息傳播之前，各國政府都力求做好國內輿論的引導、協調工作，使之相對統一起來，形成一致的對外傳播口徑，從而使出境信息傳播產生最大的效力。在這方面，美國政府有著比較強的協調意識。以兩次海灣戰爭為例。

第一次海灣戰爭（1991年）的起因是伊拉克入侵并占領科威特。為了“解放科威特”，“建立國際新秩序”，同時為了維護自己在海灣地區的利益，美國敦促聯合國授權以美為首的北約對伊宣戰，從而發動了一場冷戰結束以來規模最大、參戰國最多的局部戰爭。最初美國民眾對這場戰爭的興趣并不大。因為海灣戰爭前，美國是伊拉克的盟友，兩伊戰爭中始終站在伊拉克一邊（不料兩伊戰爭結束后，伊拉克突然入侵科威特）。從朋友到敵人，總要有一個轉變的過程。為了幫助民眾盡快完成這個轉變，“在整個海灣戰爭期間，美國傳媒力圖把薩達姆.侯賽因魔鬼化。……‘野獸’和‘魔鬼’是用于這位伊拉克總統的典型稱號。曾于1987年兩伊戰爭高峰期間敦促美國增加對薩達姆援助的《新共和》雜志，現在把封面照片上薩達姆的胡須也動了手術，修改成希特勒那樣”。1伴隨著媒體對薩達姆妖魔化和譴責性的報道，美國民眾對政府決策的支持率逐漸上升。戰爭打響以后，美國精神被空前地激發起來，媒體的報道和民眾的熱情也達到了頂峰。第二次海灣戰爭（2003年）的起因是“反恐”。“9.11”之后，布什政府立即提出“邪惡軸心”說，伊拉克名列其中，且“邪惡”的程度不斷升級，以至成為美國人的頭號敵人，不“倒薩”不足以平民憤。盡管美國始終拿不出薩達姆同拉登“基地”組織有聯系的證據，也沒有得到進攻伊拉克的“合法認可”，但“倒薩”已和“反恐”緊密地聯系在一起，有如箭在弦上，不得不發。配合政府的立場，美國最有影響的媒體——主要電視和廣播網、《新聞周刊》、《紐約時報》、《華盛頓郵報》以及主要的有線服務系統高速運轉，及時傳達著總統、政府官員、軍界人士的聲音。由于“倒薩”成為“反恐”的重要環節，與美國國家利益以及每個公民的切身利益密切相關，在政府與媒體的鼓動下，美國民眾表現出了極大的熱情，對政府的支持率居高不下（戰前支持率達到60—70%），美國軍隊也就在一片支持聲中進行了“復仇”之戰。雖然這場戰爭的合理性受到國際輿論的質疑，戰爭帶來的創傷和負面影響也遠未消除，但是它從反面告訴我們，在引導國內輿論、形成統一的對外傳播口徑方面，政府可以起到相當大的作用。

我國政府一向重視對出境信息的把關控制，但是在很長一段時間里，由于強調“內外有別”的原則，我們在內部輿論和出境信息的協調控制方面缺乏應有的重視。事實上，在改革開放的條件下，特別是互聯網逐漸普及以后，“內”與“外”的界限已經變得日益模糊。國內的信息（包括形成的輿論）很快就能傳到國外，引起相關方面的注意。在這種情況下，如果國內的輿論與政府表態不一致，或出現相悖的情形，就會對國家的外交努力與外交政策產生負面影響。正因為意識到了這一點，外交部新聞司設立了“公眾外交處”，以期通過對國內民眾輿論的引導與協調，達到最佳的外交效果。當然，由于內部傳播和出境信息傳播面對的受眾不同，內和外還是“有別”的，但是這種“有別”不應當體現在內、外立場和態度的差異上，而應當更多地體現在出境信息形式的變通和技巧的運用上，所謂一個方針，兩種方式。

二、出境信息的控制模式

如前所述，對于出境信息，任何一個國家都不可能不予控制，只不過由于國體、政體的不同，歷史文化傳統和經濟發展水平的差異，每個國家施控的程度有所區別而已。關于不同國家的傳播控制類型，《報刊的四種理論》一書作了概括性的歸納。所謂報刊的四種理論，即集權主義理論、自由主義理論、社會責任理論和蘇聯的共產主義理論，實際上是指大眾傳播的四種控制觀念及其與之相應的四種控制模式。雖然它基本上囊括了當今世界各國的主要控制模式，具有一定的針對性，但它的缺陷也是明顯的。且不論該書反映出的冷戰思維與意識形態色彩，“四種理論”（或模式）本身也帶有某種絕對化的意味。仿佛一些國家的傳播控制是不控制、弱控制或者有限控制，而另一些國家的傳播控制是強控制和無限控制，這是必然的和不可改變的。事實并非如此。一個國家傳播控制的強與弱，不但取決于它的社會制度，還取決于其他種種因素，包括經濟發展水平、開放程度、傳播資源的占有量以及國家在特殊時期的特殊需要等等。伴隨這些變量的變化，國家的傳播控制也會發生相應的變化。比如在建國初期或經濟發展的初級階段，當國力尚不足以應對外來威脅時，出于維護國家安全的需要，許多國家都會采取強行控制的傳播策略；隨著經濟發展水平、開放程度的提高以及傳播資源占有量的增加，國家的傳播控制就會發生變化，由強控制變為次強控制或弱控制。許多發展中國家的實例都說明了這一點。相反，在一些已經實行弱控制或者有限控制的國家，出于國家特殊時期的特殊需要，其控制有時也會發生由“弱”到“強”的轉化。美國海灣戰爭期間和“9.11”以后傳播控制的強化，就說明了這一點。由此可見，世界各國傳播控制的強與弱不是靜止的，僵化的，一成不變的，而是隨著客觀條件的變化處于不斷的變化、調整之中。

有鑒于此，我們依循辯證唯物主義和歷史唯物主義的發展觀，借鑒物理學中狹義相對論有關物理過程所經歷的時間、物體長度與運動速度之關系的論述，提出“傳播控制的相對論模式”。這個模式不以傳播控制類型框定國家，也不以國家所屬的控制類型論短長，而是從世界各國傳播控制的程度中抽象出“強”與“弱”兩個極限，同時引入時間概念和相關變量（除了上述經濟發展水平、開放程度等變量外，國家的“特殊時期”還可具體分解為社會轉型期，戰爭、災害、政權更迭、社會動蕩等非正常狀態），說明隨著時間的推移和相關因素的改變，一國的傳播控制狀況在兩極之間會發生怎樣的變化。

“傳播控制的相對論模式”是一種動態的模式，它不但可以對所有國家傳播控制的歷史與現狀做出合理的解釋，同時有助于人們擺脫冷戰思維定式，客觀地看待各國傳播管理體制的調整與變化，探尋其普遍性的規律。俄羅斯傳播控制的調整與變化，就是對“傳播控制的相對論模式”最好的詮釋。

我們知道，1985年是蘇聯發生歷史性轉變的一年。這一年，戈爾巴喬夫擔任了蘇共中央總書記。戈氏上臺前，蘇聯處在一個長期的停滯時期。特別是70年代以后（勃列日涅夫執政時期），蘇聯經濟開始滑坡，國內長期潛伏著的一些問題也逐漸暴露出來，比如機構臃腫、腐敗滋生、因循守舊、紀律松弛等。受這一時期大環境的影響，蘇聯報刊也逐漸失去了活力，內容雷同，千篇一律。當時中央級報紙如《真理報》（蘇共中央機關報）、《消息報》（蘇聯最高蘇維埃機關報）等大量刊登會議文件、領導人講話以及各種說教性的內容。人們對這兩大報紙很不滿意，戲稱“《真理報》上沒真理，《消息報》上沒消息”。

戈爾巴喬夫上臺不久，蘇共即提出加速經濟發展的戰略，同時提出“進一步民主化”、“擴大公開性”的主張，并且對媒體寄予厚望。按照戈爾巴喬夫的要求，從1985年底到1986年初，蘇聯媒體在宣傳方針和報道內容上進行了調整。調整后的一個重要變化，就是開始大張旗鼓地披露和抨擊社會中的陰暗面。一些媒體從批評黨在各個時期的路線綱領發展到全面否定社會主義制度，從批評個別領導人發展到直接攻擊列寧、斯大林。面對媒體披露的大量問題，蘇聯民眾一下子變得無所適從了——舊有的東西被打碎，新的東西又沒有建立起來，于是出現了信仰真空，失去了精神支柱。加上這一時期蘇聯在經濟上實行“休克療法”，由于最初的調整不力使得經濟迅速下滑，造成商品短缺、物資匱乏。蘇聯人民由此陷入精神、物質的雙重困境中。

1991年8月19日，蘇聯副總統亞納耶夫等“為使國家擺脫危機”，組成“國家緊急狀態委員會”，宣布接管總統權力。該委員會行事僅三天，便告失敗。“8.19事件”后，當時已為俄羅斯總統的葉利欽（1991年6月由俄羅斯全民投票選出）下令停止俄羅斯共產黨的活動，停辦共產黨的報刊，并宣布將俄羅斯領土上幾百家共產黨的印刷廠、出版社收歸國有。緊接著，戈爾巴喬夫宣布辭去蘇共中央總書記職務，并要求蘇共中央自行解散。蘇共解體后不久，蘇聯解體。

俄羅斯獨立興邦以后，其領導層就出現分化，形成相互對峙的兩大權力中心——總統和議會。1992年至1993年間，二者的矛盾不斷升級，進入膠著狀態。1994年年底，葉利欽下令出兵攻打車臣，俄議會內部幾乎所有的政治派別都反對這一決定，反對的呼聲伴隨戰爭進程持續了兩年之久。出于維護總統權威的需要，這一時期葉利欽采取了言論緊縮的政策，將反對派媒體的言論控制在最低限度。1996年葉利欽謀求連任總統，但是大選前的民意測驗表明，葉利欽不占優勢。當時國內的媒體寡頭古辛斯基、別列佐夫斯基等“兩肋插刀”，為葉利欽提供了大量的財力、物力以及輿論支持，使葉利欽最終坐穩了總統寶座。作為回報，葉利欽向媒體寡頭大幅度讓利，使其勢力逐漸滲透到國家決策層，最終導致失控的局面。葉利欽執政后期，俄羅斯新聞業總體上處在一種放任且放肆的狀態：政府的任何一項政策措施以至法律文件，都會受到媒體，尤其是寡頭控制的媒體緊隨其后的攻擊、謾罵。在一陣陣叫罵的聲浪中，政府權威掃地。

2000年普京上臺。他上臺以后著力做的一件事，就是收復失去的輿論陣地，重新樹立中央政府的權威。他的“收復”行動分兩步走：先是通過法律手段迫使寡頭媒體從媒體領域，特別是影響重大的廣播電視領域退位，以削弱其勢力；其次，收回葉利欽于“8.19事件”后給予國外媒體的特權，規定在俄羅斯的傳媒機構中，外資不得超過50%。總之，2000年至今，普京分步驟整治媒體市場，使反對派的輿論得到一定程度的控制。他同時利用總統權力，在政策上向國家所屬的媒體傾斜，收復了大片失地。他的連選連任，說明俄羅斯民眾對他的執政能力及其言論政策是支持的。

從整體上看，無論蘇共中央總書記戈爾巴喬夫、俄羅斯前任總統葉利欽還是現任總統普京，都處于社會轉型期，他們實行的傳播控制政策也都是隨著社會環境的變化而調整的。戈爾巴喬夫的“放”，適應了人們力求突破前蘇聯僵化的新聞體制的要求，因之才有了俄媒體多樣化的局面。葉利欽的“收”有他的必要性——為了維護政權穩定，而他的“放”則是不得已而為之，其結果是寡頭媒體愈益膨脹，以至妨礙了大局穩定。惟鑒于此，普京采取“收”的戰略，以挽回失控的局面。這種“放”與“收”的輪替恰恰說明，在社會轉型中，沒有一成不變、一步到位的傳播控制方法與模式，若干年前的“放”有它的歷史必然性，若干年后的“收”也是必要的。而社會也就在這“放”與“收”的變奏中向前推進著。

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三、出境信息的控制手段

一般來說，各國對出境信息的控制主要采取以下手段：

（一）行政手段

行政手段是指行政機構以強制性的命令、指示、規定等形式調節信息傳播活動，以達到預期目的的一種控制手段。這種手段的具體形式有：1、對媒體的創辦進行審批、登記；2、直接或變相地資助某一傳播機構；3、對傾向政府的傳播媒體給予種種優惠或特權；4、在紙張、無線電頻道等方面進行有選擇的配給；5、壓抑持不同政見者的傳播媒介；6、遴選傳播從業人員等。2

無論在哪一種類型的國家里，媒體都擺脫不了來自政府方面的行政控制。例如20世紀70年代，尼克松總統以行政手段，拒絕公布有關“水門事件”的文件和錄音。2001年11月，布什總統也下令禁止公開歷屆美國總統的文件記錄。安然公司倒閉案發生后，布什政府拒絕向國會和媒體透露副總統切尼領導的能源小組制定新的能源政策前會晤有關企業主管的名單。盡管這些行政命令最終未能阻止消息的透露，但是對媒體報道還是起到了限制作用。在俄羅斯，政府對那些民辦的新聞媒體一般不作干預，但是如果其言論超出了一定限度，政府就會對它們施加壓力。例如，在1993年10月總統與議會的沖突事件中，頗受讀者青睞的《獨立報》發表了對政府不利的言論，葉利欽就責成有關部門進行檢查，大段刪除了該報準備付印的文章，致使報紙開了“天窗”。

（二）信息手段

信息手段是指政府以其占有權威信息源的優勢，通過操縱新聞、控制消息來源而形成對媒體控制的一種方法。這種方法早先在發達國家十分風行，近年一些發展中國家也開始采用。在此以美國為例，來說明信息控制手段的具體表現方式。在美國，政府通常采取以下手段進行信息控制：

第一，打招呼。告訴媒體哪些內容可以報道，哪些內容不要報道。2001年美國“反恐戰爭”開始前，美國防部將《紐約時報》、《華盛頓郵報》、CNN、ABC等17家重要媒體代表召集到停泊在阿拉伯海上的美軍航空母艦上，向他們介紹報道戰爭的注意事項；2003年海灣戰爭爆發前，隨軍記者也曾集中受訓。

第二，封鎖消息。政府是許多重大新聞的來源，如果它不愿意讓媒體知道，常常會對重大消息進行封鎖。例如1991年1月，美國軍方制定了打擊伊拉克的“沙漠風暴”計劃，該計劃事先對媒體嚴格保密。戰爭打響后，美國軍方提供給新聞網的是經過剪輯的轟炸錄像，而對伊拉克平民死傷的情況三緘其口。

第三，培植親信。美國總統或政府官員時常會邀上一家或幾家主要媒體，接受采訪，透露一些重要的決定，目的是拉攏和培植聽話的媒體。媒體為了在競爭中勝出，壓倒對手，也愿意采取各種方法接近政府要員，與他們保持良好的關系。

第四，主動吹風。白宮、國會、國防部和國務院定時舉辦的新聞吹風會和會，是媒體獲得國內外大事最新消息的唯一的官方信息來源。這種形式延續了多年，培養了一大批專門報道政府活動的記者（如上千名白宮記者）。他們按照政府提供的材料進行報道，政府的說法無形中為媒體定了調子。

（三）法律手段

法律手段是指國家通過立法形式，對信息傳播活動進行規范管理（既保證傳播者的權益，同時又要程度不同地限制它們的自由）。目前世界各國與大眾傳播有關的法律大致有以下幾種：1、著作權法；2、煽動叛亂罪法；3、色情管制法；4、誹謗罪法；5、保障隱私權法；6、保密法；7、反壟斷法；8、廣告管理法；9、許可證申請法；10、廣播、電視與電影管理法；11、圖書出版法；12、新聞法。3

除此之外，傳播控制的法律手段還應當包括各國法律體系中適用于傳播活動的部分，即憲法、民法、商法、刑法等各個法律門類中所有適用于傳播活動的法律文件和條款。例如我國《憲法》中的一些條款直接涉及新聞傳播活動，包括關于“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”的規定；關于“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”的規定；關于“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，保守國家秘密，維護公共財產，遵守勞動紀律，遵守公共秩序，尊重社會公德”的規定等，這些對公民的信息傳播活動都具有直接的規范功能。此外，我國的《刑法》、《刑事訴訟法》、《民法通則》、《公民訴訟法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》等，與新聞傳播活動也有密切的關系，包含有指導、制約和規范傳播活動的有關內容。《中華人民共和國國家安全法》、《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國消費者權益保護法》等，對于新聞傳播活動也有相關的規定。

（四）經濟手段

經濟手段是指國家（政府）通過參股、控股等形式，通過稅收、撥款和制定相關的產業政策等方法，對信息傳播活動實行間接控制的一種手段。

首先是國家獨資創辦媒體或以參股、控股的方式干預媒體的運作。各國都有政府獨自創辦或隸屬于政府的媒體，而各國主要的對外傳播媒體則絕大多數為政府所辦，接受政府的資助。目前世界上實力最強的五家國際廣播機構（從使用語種、播出時數、發射功率三方面綜合衡量）——美國之音、俄羅斯之聲電臺、中國國際廣播電臺、英國廣播公司、德國之聲電臺，其經費均由政府提供。各洲一些影響較大的國際廣播電臺，如澳大利亞廣播電臺、全印廣播電臺、埃及國際廣播電臺、哈瓦那廣播電臺等，也是同樣的情況。為了對國內一些重要的媒體施加影響，政府有時也會采取參股、控股的形式。例如在俄羅斯，普京迫使媒體寡頭從傳媒領域退位后，政府通過參股、控股的方式一躍成為國內媒體的最大“股東”，控制了70%的電視媒體，20%全俄性質的報刊以及80%的地區報刊。

其次是通過稅收、貸款、財政補貼等方式對媒體施加影響。出于宏觀發展的需要，許多國家對媒體采取區別對待的原則。對于那些與政府不合作的私營媒體（特別是那些對外傳播的私營媒體），國家往往采取嚴格的稅收政策；而對于國有媒體，特別是那些傾向于政府的媒體，則采取優惠的稅收政策，并通過增加銀行貸款、加大財政補貼力度等方式扶持其發展。

再次是通過制定相關的產業政策，為媒體發展創造條件。例如美國政府在保障美國“21世紀的領導地位”的口號下，提出了信息高速公路計劃，并通過《1996年電信法》，積極推進傳媒產業的結構調整，力求為本國傳媒參與國際競爭打下寬松的制度基礎。如果說過去美國政府對傳播事業的宏觀調控的重點在于國內，那么在今天，這種調控已經有了明顯的全球戰略的性質。4

以上四種手段，是各國政府對新聞傳播活動施控過程中普遍采用的。只不過在不同的國家和國家發展不同的歷史階段上，它們被采用的具體情況不同。例如在社會轉型期或國家面臨重大危機時，絕大多數國家會選擇采用行政手段，以借助國家強制性的約束力渡過難關，避免發生更大的震蕩；而在社會穩定發展時期或社會發展的成熟期，由于法制體系相對健全，許多國家則主要采取法律手段規范媒體的行為，或者通過經濟手段間接地影響媒體運作。按照“傳播控制的相對論模式”，這是一個動態的系統和自我調節的過程。

四、傳播控制的“最佳”原則

在“傳播控制的相對論模式”中，我們從世界各國的傳播控制狀態中抽象出“強”與“弱”兩個極限，同時設定若干變量，以說明各國政府傳播控制的“強”與“弱”不是一成不變的，而是隨著這些變量的變化在兩極之間進行著某種變動與調整。從理論上說，這些變量的設定（如經濟發展水平、國家開放程度、特殊時期的特殊需要等）有它的合理性，但是它又不可避免地帶有某種主觀色彩。據此人們可能會問：政府在進行傳播控制“強”與“弱”的決策時到底以什么為依據，有沒有客觀的標準？我們說，客觀標準是有的，各國政府正是在向這個客觀標準邁進的過程中不斷修正自己的控制行為，進行策略上的調整。這個標準就是所謂的最佳標準（或最佳目標）。

關于這個“最佳標準”，需要作幾點說明：

首先，如同理論與實踐有距離、理想與現實有距離一樣，學者的“最佳目標”與政府的“最佳目標”在很大程度上是不一致的。學者在理論層面上構建的目標往往是理想化的目標，是抽象掉了具體條件的模式與模型；政府也有自己的“最佳目標”，這個目標則因更多地考慮到實施過程和執政成本等方面的因素而與學者目標具有一定的差異。學者以其設定的目標衡量政府，不斷地對政府進行批評、譴責，呼吁政府改變現狀；政府則在與學者的磨合中，在希望達成“最佳目標”的努力中不斷調整自己的行為，雙方形成了非合作的博弈關系。在博弈的過程中，政府越來越接近“最佳目標”（雖然不可能完全達到），學者也在對政府的批評中調整自己的理論構想和提出新的目標。國家越是開放，社會的民主化程度越高，政府與學者的這種互動就越頻繁。這就告訴我們，在一個國家中，學者對政府的批評和政府政策的相機調整，是正常的事情，它并不意味著政府出現了更多的問題，而恰恰說明政府正在向著“最佳目標”（也就是最適宜目標）前進，同時也說明國家的民主化程度和開放程度的提高。

第二，由于國情和具體情況不同，每個國家“最佳目標”的設定是不同的。比如同樣是進行國際領域的傳播，同樣是要樹立或修復國家形象，提高它在國際舞臺上的地位和影響，美國、俄羅斯和中國的目標訴求是有所區別的。美國的“最佳目標”是將自己的物質、文化產品連同價值體系輸入到更多的國家，最大限度地享受經濟全球化帶來的成果；俄羅斯的“最佳目標”是強化國家權力，恢復昔日的大國（超級大國）地位；中國的“最佳目標”則是全面展示和平崛起、和諧發展的國家形象，消除外界對我國經濟發展的負面認識。由此可見，每個國家的“最佳目標”都有其質的規定性，正是這種質的規定性決定了一國采取什么樣的傳播控制手段與方法。第三，由于客觀事物處于不間斷的變動與發展中，一個國家此時的“最佳目標”與彼時的“最佳目標”很可能是不一致的。最典型的例子就是非正常狀態下不能以和平發展時期的目標為“最佳”，反之亦然。這也是一種質的規定性，它決定著一國在何時采取何種控制手段與方法。“9.11”之后美國成立“全球宣傳辦公室”，車臣戰爭期間俄羅斯成立臨時新聞中心和車臣沖突新聞與分析委員會，“非典”后期我國頒布《突發公共衛生事件應急條例》（強調衛生部……承擔突發公共衛生事件的通報和信息工作），就是由此決定的。如果非正常時期采取和平時期的傳播控制方法，或者和平時期采取非正常時期的傳播控制手段，就會出現問題，甚至會使國家陷入混亂狀態。

總之，“最佳目標”就是“最適宜目標”，“最佳”原則就是最適宜原則。

注釋：

1、謝金文編譯：《海灣戰爭與美國新聞媒介的傾向性》，《國際新聞界》1997年6月。

2、吳文虎主編：《傳播學概論》第141頁，武漢大學出版社，2000年。

3、吳文虎主編：《傳播學概論》第141頁，武漢大學出版社，2000年。

4、郭慶光著：《傳播學教程》第131頁，中國人民大學出版社，1999年。