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內容提要：薩斯危機讓人們思考我國傳媒為什么會在保護公眾利益和保守國家秘密之間處于兩難的境地。我國傳媒早期沒有報道薩斯危機，有其必然性。因為沒有黨政部門允許，傳媒無法報道重大問題。傳染病疫情統一的法律和法規使傳媒無法報道。保密法使傳媒常常很難自主報道。傳媒報道自由得不到應有的保護。擴大傳媒的報道自由的兩條途徑，一是減少行政干預，逐步做到法無禁止即自由，二是確立“公眾利益可以作為抗辯理由”的原則。

關鍵詞：薩斯傳媒新聞自由國家秘密

Abstract:ThecrisisofSARSurgespeopletothinkoverthequestionwhywouldChinesemediafallintoadilemmabetweenprotectingpubicbenefitandkeepingstatesecrets.ItisinevitableforChinesemedia''''sfailingtoreportSARSintheearlytime,becausewithoutpermissionfromthedepartmentsofthePartyandgovernment,themediacannotreportsignificantissues.Thelawsandregulationswhichdisciplineanidenticalandauthorizedreportingonthesituationofplaguesmakesthemediafailtoreport.TheLawonKeepingSecretsmakesitdifficultforthemediatoreportontheirown.Thefreedomofreportingisbeyondtheprotectionitdeserves.Twoapproachescanbroadenthefreedomofreporting:oneistominimizeadministrativeinterferencessoastoachievethestagethatnobansandprohibitionscomefromlaws,i.e.,thestageoffreedom;theotheristosetuptheprinciplethat"publicbenefitcanbeservedasdefenseagainstbeingcharged".

KeyWords:SARSMediaPressFreedomStateSecrets

2003年上半年，薩斯（我國通稱“非典型肺炎”，簡稱“非典”）危機震撼中國、驚動世界。本來是一場區域性的傳染病，卻在信息封鎖或半封鎖的狀態下，走向全國，走向世界。世界100多個國家對中國實行旅游限制。這一典型個案證明，在全球化、高科技化的時代，阻擋信息流通的做法是難以奏效的，其效果是消極的。中國傳媒必須擔負起與時代相適應的使命，擔負起為中國人民，也為世界人民負責的使命，就像在4月20日，中央采取果斷措施以后，傳媒廣泛、充分地報道薩斯疫情那樣。

薩斯危機留給人們種種思考。其中非常值得思考的問題是，我國傳媒為什么早期一直沒有報道薩斯？在公共衛生突發事件中，我國傳媒為什么會在保護公眾利益和保守國家秘密處于兩難的境地？怎樣處理報道自由和保守國家秘密的關系？毫無疑問，這些問題在我國現有的法律和制度框架內還不能得到比較圓滿的解決，本文試圖對其中原因作出分析。

對中國薩斯危機經過的概述

為了更好地認識和分析這場震撼中國、驚動世界的薩斯危機，有必要對它發生、發展的過程進行一番回顧。

早在2002年的11月16日，廣東佛山就出現了一例后來被認定為薩斯的病例。12月15日，來自河源紫金縣的黃杏初和郭杜程因為相同的病癥，住進了河源市人民醫院。隨著病情發展，他們被分別轉入了廣州和深圳的醫院。其后，在河源有7名醫務人員被感染。元旦剛過，在接受河源病人的廣州的一家醫院，發現與這名病人有過接觸的8個人都被感染了，其中還有5名醫務人員。直到1月21日，廣東省衛生廳才用文件的形式，向各醫院第一個調查報告，介紹這種不知名的傳染病。2月4日，中山大學附屬第二醫院提出該病傳染性超強的報告。

到了2003年春節期間，薩斯在廣州暴發，這種傳染性很強的病毒的暴發已經導致大批醫務人員被感染，但政府和媒體都對此保持沉默。春節那天（2月1日），中國南方發生了搶購醋和中藥板藍根的風潮，因為熏醋和服用板藍根在當時被認為是預防的好方法。

據南方日報報道，2月7日，廣東省向中央報告薩斯暴發。2月9日國家衛生部派出了由副部長馬曉偉帶隊的衛生官員去廣東察看疫情。這期間，病毒瘋狂蔓延，最高峰時廣州900人患病，45%都是醫生和醫療專業人員。

華北第一例患者是在2月出差廣東省時感染薩斯的，回到山西住院。后來這位病人轉到北京的醫院，并引爆了北京、天津的疫情。《中國青年報》后來引述北京一位醫生的話說：“如果我們提前獲取廣東在防治非典方面的經驗和教訓，就不會出現現在的局面。”

3月16日，中國將其第一份數據交給了世界衛生組織（WHO）的科學家。這些數據點燃了希望，因為它讓WHO的科學家們相信：薩斯在自己慢慢減弱。并且，外交部發言人孔泉宣布這次疫情暴發已經被“有效地控制了”。于是，中國媒體宣稱：WHO高度評價中國采取有效措施控制薩斯。3月19日，衛生部長張文康稱：廣東“非典型肺炎”已得到有效控制。3月23日，世衛專家到達北京。三天后，中國首次承認病毒傳染范圍已經超出廣東，稱北京有8人感染。4月3日，衛生部長張文康舉行記者會，聲稱中國很安全，薩斯已經受到有效控制，北京只有12例薩斯病例。

4月4日，72歲的退休軍醫蔣彥永寫信揭露衛生部長在說謊。信中稱，僅他知道的309醫院，就收治了60例薩斯病人，到4月3日已有6人死亡。4月9日，《時代周刊》在自己的網站上發表蔣的公開信。西方傳媒的許多文章被翻譯成中文，并通過電子郵件傳遍全國。

4月17日，中共中央總書記在政治局會議上表示，任何人不得瞞報疫情。

4月20日，中共中央免去衛生部長張文康和北京市長孟學農的職務。同日，衛生部副部長高強公布了北京的疫情，新數字正是五天前官方數字的近10倍，高達339例，此外還有疑似病例402例。

4月23日，國家財政部宣布，中央財政拿出20億作為非典防治基金。

4月26日，國務院總理宣布成立全國防治非典型肺炎指揮部，表示要協調各方面的力量，堅決打贏防治非典型肺炎這場硬仗。國家人事部、監察部宣布，對拒不執行黨和國家關于防治非典工作各項部署和要求的國家公務員和事業單位工作人員，一律給予開除處分。

自4月下旬起，中國舉國動員戰非典。

6月24日，世界衛生組織的官員指出，在薩斯疫情暴發的早期，中國向世界衛生組織提供的信息不夠透明，也不夠及時。但自4月中旬以來，中國政府在防治薩斯方面的正式承諾是非常堅定和強有力的，出臺的各種防控措施也是非常有效的，提供的信息也是透明和及時的，群防群控也具有強有力的群眾基礎。[1]

當日，世界衛生組織官員宣布：從即日起解除對北京的旅行警告，并將北京從薩斯疫區名單中刪除。衛生部副部長高強說，這標志著中國內地已經全部被解除了旅行限制并從疫區名單中除名，中國將恢復正常的社會和經濟生活秩序。

我國傳媒早期沒有報道薩斯危機有其必然性

我國傳媒在薩斯發生的第一個病例出現后5個月，在薩斯廣泛傳播之后的兩個多月，媒體基本上沒有報道。這固然有當時還不清楚薩斯為何物的原因，但根本原因還是中國新聞傳播方面的基本制度使媒體很難有所作為。這個基本制度的特點是：中國有關新聞的法律沒有保障新聞自由的條款，也沒有為保護公眾利益而獨立報道疫情發生的權利，重大問題的報道要經過各級黨委或它的宣傳部門根據是否有利于形勢穩定，有利于黨和國家的利益加以判斷。

1、沒有黨政部門允許，傳媒無法報道重大問題。

我國的媒體是黨和政府的喉舌，所有媒體都屬于國家所有，重大問題要不要報道，怎么報道，都要聽黨和政府的。各級領導最擔心的是形勢不安定，認為國家形勢不安定，什么事情也做不成。鄧小平說：“要使我們黨的報刊成為全國安定團結的思想上的中心。報刊、廣播、電視都要促進安定團結”。[2]在許多地方領導人心中還有一個重要原因，就是擔心媒體揭露了本地的嚴重問題，會影響外界包括中央對該地政績的看法，也會影響自己政治上的發展。

在薩斯疫情開始傳播的時候，廣東省衛生廳不向外公布疫情，只是向各醫院發出內部通知，稱出現一種新的不知名傳染病，要求隔離病人，醫護人員要做好防護措施。

在疫情使社會公眾擔心時，雖然媒體也有所報道，但都盡量輕描談寫。在最早發生疫情的河源市，當地報紙在1月3日刊登了當地衛生局的聲明：“河源沒有流行病在傳播……類似咳嗽，發燒等癥狀是由于天氣相對較冷造成的。”這是中國媒體有關薩斯疫情的首次報道。2003年1月下旬，受到傳染的城市之一，中山市的一份報紙刊登了來自省政府的一條簡短消息：“這一病毒在廣州出現已一個多月，這類傳染病已經得到了有效的治療和控制。群眾沒有必要驚慌。”

2月7日，在有關非典報道的問題上，傳媒被要求必須統一口徑，數字要統一，處理方法要統一，報道方向要統一，而且要強調疫情已受控制。廣東省即以此為根據，要求廣東各媒體不得隨意炒作廣東疫情。

廣東公眾了解薩斯疫情，主要得力于2月8日通過電話、手機短信的傳播。手機短信說：“廣州有致命流感。”這一信息當天被傳送4000萬次，第二天傳送4100萬次，第三天傳送4500萬次。

2月11日，廣東省委領導人做出“非典型肺炎發病高峰已過，病情初步得到控制”的判斷，要求“用權威的聲音引導輿論，最大限度地減少社會恐慌”，在積極防治的同時“絕不能因此而影響正常的生產、生活和社會秩序”。并在當日，由省衛生廳召開了它的第一個新聞會。衛生廳稱，在去年11月16日到2月9日之間，305人被感染，5人死亡。記者會之后一個星期，廣東媒體大量報道薩斯，其中《二十一世紀環球報道》出8個專版。2月23日，廣東省宣傳部門稱太多批評影響“穩定”，再次禁止媒體報道。疫情也很快擴散到了北京等許多城市。3月上旬，為了保障全國人大和全國政協兩會順利召開，禁止薩斯擴散、蔓延這類負面報導也就有了更加充分的理由。

在病毒感染越來越多的人的時候，衛生部3月9日同北京各醫院院長舉行會議，通報薩斯信息，并強調任何人不得對媒體報告疫情。

但那些做法并不能徹底壓制關于疫情的討論。在全國人大會議上，廣東30名代表提議建立全國防疫網。

4月2日，英文報紙《中國日報》說，在非典型肺炎剛暴發時，廣東當局沒有及時向公眾通告事實真相，在缺乏官方聲音的情況下，各種謠言加深了當地居民對疫情的憂慮。對于不懂英文的社會大眾來說，這條消息沒法被較多的人注意到。

應該看到，由于市場經濟的推動，中國媒體之間的競爭比過去激烈，它們是愿意刊登這些新聞的，但是作為黨和政府的喉舌，在明令不準報道的情況下，它們也無可奈何。據說，廣東有的宣傳管理機關的人士就說過，“疫情不可怕，可怕的是媒體”。甚至說，香港搞得人心惶惶，就是媒體大做文章，聳人聽聞造成的。

2、傳染病疫情統一的法律和法規使傳媒無法報道薩斯。

中國新聞工作者出于立法以保護新聞自由的想法，實行改革開放以后，就要求制定一部專門的新聞法，但20多年來新聞法一直沒能出臺，然而適應新聞的法律條文在中國不少法律中都有，但很多都與擴大新聞自由的目標相反。中國有許多法律都是規定，信息統一，媒體不能擅自報道。

《傳染病防治法》第二十三條規定：“國務院衛生行政部門應當及時地如實通報和公布疫情，并可以授權省、自治區、直轄市政府衛生行政部門及時地如實通報和公布本行政區域的疫情。”[3]這說明，只有中央和省兩級政府的衛生部門有公布疫情的權利。在此之后，衛生部的關于授權公布傳染病疫情的通知，更是明確規定：“任何單位和個人未經批準，不準對外通報、公布和引用發表未經的傳染病疫情。”這意味著，媒體不得報道未經政府衛生部門的或未經批準的疫情新聞。

[page_break]中國的新聞統一制度還可見于其他很多領域。如《氣象法》第二十二條規定：“國家對公眾氣象預報和災害性天氣警報實行統一制度。”“其他任何組織或者個人不得向社會公眾氣象預報和災害性天氣警報。”《核電廠核事故應急管理條例》第二十八條規定：“有關核事故的新聞由國務院授權的單位統一。”《地震預報管理條例》第十四條規定：“新聞媒體刊登或者播發地震預報消息，必須依照本條例的規定，以國務院或者省、自治區、直轄市人民政府的地震預報為準。”

國家政治生活中的重要新聞，更是要求統一。1987年等部門《關于改進新聞報道若干問題的意見》重申：新華社是“黨和國家新聞的機關”，它的一個主要職能就是負責準確地、及時地統一黨和政府的重要新聞，主要是指：（1）黨和政府的重大政策、決定；（2）重要文件；（3）重要會議新聞；（4）中央領導人的重要活動；（5）中央領導人同外賓會見、會談時發表的涉及國內外重大問題的談話；（6）重要人士任免；（7）領導人去世等。這個文件解釋：“在這些重要問題上，有一個統一的口子和口徑可以避免因多種版本的報道而引起的混亂以及因著重點不同而引起的外界猜疑和流言蜚語。”

從以上法律、法規和黨的文件規定可以看出，屬于媒體自己的自由報道的空間并不大。就薩斯危機而言，法律沒有賜予媒體報道它的自由，只要衛生部的領導人執意隱瞞，中國的大眾就只能在傳言和驚慌中得到一些不確切的信息。在這次薩斯危機中，直到中央領導要求“任何人不得隱瞞報疫情”，媒體才開始大量報道真相。

3、保密法使傳媒常常很難自主報道。

中國并無信息自由法，但有保密法（全稱《中華人民共和國保守國家秘密法》）。保密法給予媒體的活動空間并不大，有時還可能使媒體無所適從。

保密法（1988年制訂）第八條規定，“國家秘密包括符合本法第二條規定的下列秘密事項：（一）國家事務的重大決策中的秘密事項；（二）國防建設和武裝力量活動中的秘密事項；（三）外交和外事活動中的秘密事項以及對外承擔保密義務的事項；（四）國民經濟和社會發展中的秘密事項；（五）科學技術中的秘密事項；（六）維護國家安全活動和追查刑事犯罪中的秘密事項；（七）其他經國家保密工作部門確定應當保守的國家秘密事項。不符合本法第二條規定的，不屬于國家秘密。政黨的秘密事項中符合本法第二條規定，屬于國家秘密。”

中國保密規定有兩個特點：（1）保密范圍廣泛，不只是國防、外交，幾乎社會生活的所有領域都是國家秘密；（2）在報道過程中媒體經常很難區別哪些資訊是秘密，哪些不是秘密。于是，1992年6月12日，國家保密局、中央對外宣傳小組、新聞出版署、廣播電影電視部聯合了《新聞出版保密規定》，提出“新聞出版保密審查實行自審與送審結合的制度。”“被采訪單位、被采訪人向新聞出版單位的采編人提供有關信息時，對其中因工作需要而有涉及國家秘密的事項，應當事先按照有關規定的程序批準。并向采編人員申明：新聞出版單位及其采編人員對被采訪單位、被采訪人申明屬于國家秘密的事項，不得公開報道、出版。”

傳媒報道自由得不到應有的保護

1、不掌管秘密者泄露國家秘密同樣受到追究。

我國刑法規定，“故意或者過失泄露國家秘密，情節嚴重的，依照刑法第一百八十六條的規定追究刑事責任，違反本法規定，泄露國家秘密，不夠刑事處罰的，可以酌情給予行政處分。”這里所說的“泄露國家秘密”者，可以是掌管秘密者，也可以是不掌管秘密者，普通老百姓也可以因泄露國家秘密而犯罪。《每日新報》2003年6月28日報道：重慶市國家安全機關首次向媒體宣布，一起非法獲取國家秘密的重大要案成功告破，犯罪嫌疑人黃可俟被繩之以法。黃可俟從1998年3月至2003年3月，采取到市內各廢紙收購點購買廢紙的方式，共收購了200多份國家秘密文件和內部資料，把其中近30份標有國家密級的文件、資料出售給了福建關系人，并由此流向了某國間諜情報機關在香港的外圍組織手中。

我國的媒體都是國家所有的，絕大部分都是黨政機關的機關報，它們接觸國家秘密的機會比普通老百姓多得多，所以更得受這個法律的約束。而且，我國不是像許多國家那樣，只處罰那些向外界（包括媒體）泄露國家秘密者，而是同時處罰新聞從業者。為了避開這種風險，最好離秘密遠遠的。可是這樣，人民應知的情況也常常會難以見諸傳媒。

2、沒有“公眾利益可以作為抗辯理由”的原則或習慣。

如前所述，元旦剛過廣州的一家醫院就發現與薩斯病人有過接觸的8個人被感染，媒體沒有報道，直到1月21日，廣東省衛生廳用文件告知各醫院此病是一種不知名的傳染病的情況下，媒體還是沒有報道。直到這種傳染病已經蔓延三四個月，中央撤了隱瞞疫情的衛生部長以后，中國傳媒才廣泛報道。之所以這樣，是因為有一個問題沒有解決，就是在不經過政府批準的情況下，媒體是否因揭露問題符合公眾利益就可以免受處罰呢？對于這一點，無論在中國的行政中還是在司法中，實際上都無法得到保證。法學理論告訴人們，“一項機密資料，如在公眾利益下應予以公開，便失去了保密責任的保障，法庭也不會阻止其公開。”[4]

香港基本法第23條立法的草案在修改過程中，曾經采用過公眾利益的原則，2003年7月，就在這個草案在香港立法會通過遇到困難的時候，香港特區行政長官董建華表示，特區政府決定對《國家安全（立法條文）條例草案》作出三項修訂。其中一條就是：“為加強保障公眾人士，特別是傳媒界的利益，在有關非法披露官方機密的條文中，加入公眾利益作為抗辯理由。”[5]這意味著：傳媒如果是為了公眾利益而披露了官方機密，就可能免于處罰。雖然這個草案后來被無限期地推遲表決，但特區政府所提出的公眾利益原則還是可取的。

如果中國大陸在有關傳媒保守國家秘密的司法實踐中，也能夠讓傳媒以公眾利益作為抗辯理由，傳媒報道自由的活動空間就將大為擴展。那么，像傳染病傳播那樣天日昭昭的事實都能掩蓋的現象，就幾乎不可能發生。

3、法律上沒有保護新聞來源一說。

中國傳媒都是有級別的，它們從來不批評同級黨政部門，更不會批評上級黨政部門。在發表批評和監督下級黨政部門或者普通群眾的報道的過程中，中國新聞工作者一般也有保護新聞來源的意識，以保護新聞來源免受打擊和威脅。但如果是同級或上級黨政部門來了解新聞來源時，他們肯定會把新聞來源供出。在法庭上更不會隱瞞新聞來源。這都因為中國媒體都是國家所有，且大多是黨政機關的媒體，他們無法做到不提供新聞來源，而法律和社會習慣也沒有賦予傳媒這種權利。

而在美國媒體卻有保護新聞來源的權利。舉一個最近的例子。2003年7月6日《紐約時報》刊登的一篇文章中，威爾遜指責布什政府歪曲情報以“夸大伊拉克的威脅”。這自然使布什政府難堪。7月24日，芝加哥專欄作家羅伯特•諾瓦克撰文稱，“兩名政府高級官員”向他透露，威爾遜當時是在其妻的建議下，才被派往尼日爾的。此文還公布了威爾遜太太在中情局工作這一敏感事實，并將她在國外執行任務時使用的姓名公諸于眾。分析家認為，中情局特工身份的泄露是涉及國家安全的嚴重違規行為。這毫無疑問是泄露了國家秘密。但有趣的是，司法部并不去向專欄作家羅伯特•諾瓦克調查，而是頗費周折地去向國防部和國務院作刑事調查，要它們提供包括電話錄音在內的各種資料。這是因為，在美國記者和媒體有保護新聞來源的權利。正如諾瓦克說的：“作為一個有著46年工作經驗的職業記者，我不會泄露我所獲機密的來源。”[6]

記者不能保護新聞來源，一旦報道出了問題，記者不但遇到麻煩，連同他的新聞來源也一起遇到麻煩。這也構成中國傳媒活動空間不大的一個原因。

結論：擴大傳媒的報道自由的兩條途徑

中國是一個發展中國家，要調動一切資源加快經濟發展速度，對于新聞自由適當予以限制，保密范圍比發達國家廣一些，人民都是可以理解的。新聞自由只能以漸進的方式發展。因此，在目前的情況下，要通過改革傳媒業的根本制度，比如，改革傳媒的所有制，讓非國有媒體大量涌現，來促進新聞自由的實現，是不可能的，對社會穩定，對經濟和社會發展也并非有利。在媒體都是國有媒體的格局中，要想通過保護新聞來源來實現人民的知情權，也是缺乏可能性的。

我國新聞改革的比較現實的目標是爭取新聞的法治。20多年前，中國就決定要制訂新聞法，對新聞發實行法治。但由于種種原因，主要是擔心法治會影響黨對傳媒的領導，新聞法至今沒有出臺。但法治畢竟是中國追求的目標。根據中國共產黨的建議，1999年全國人民代表大會通過《憲法修正案》規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”所以，新聞業也不應該例外。對新聞業實行法治，合乎邏輯地應該而且可以實行和堅持以下兩條原則:

1、減少行政干預，逐步做到法無禁止即自由。現在黨和政府依靠經常對傳媒下達宣傳紀律和宣傳口徑的方法來對傳媒實行管理，而它們比法律條文嚴格得多。比如根據《傳染病法》的規定，疫情是“應當及時地如實通報和公布”的（第二十三條）。但根據黨政部門的指示，卻可以變成不報道或者作大事化小的報道。實行法治，就意味著減少黨政部門的干預，傳媒可以逐步地做到法律沒有明文禁止的都有報道的自由。這里說“減少”、“逐步”，是因為黨政部門的干預還不能完全沒有，這是我國的國情決定的，在非常重要的問題上，進行干預是于國于民都有利的。只是法律已經規定了的就必須依法行事，不能干預。

2、確立“公眾利益可以作為抗辯理由”的原則。如果有某權力部門強令媒體不報道某事，而此事又確實關系到公眾利益，傳媒完全應該報道。比如說，《傳染病防治法》明文規定，政府“應當及時地如實通報和公布疫情”，而像張文康那樣的官員卻在那里隱瞞并且撒謊，傳媒就可以如實報道，事后追究時，傳媒可以公眾利益作為抗辯理由。

在現階段，中國傳媒如果能夠做到以上兩條，其新聞自由水準就會有明顯的提高，它對中國的經濟建設和民主政治的發展就能發揮比較大的積極作用。

注釋：

[1]新華社6月25日報道

[2]鄧小平《目前的形勢和任務》，1980年1月

[3]本文所引法律、法規條文，均見中國法庫網。

[4]新華網2003年7月5日報道

[5]梁偉賢、陳文敏主編《傳播法新論》，第213頁，香港商務印書館，1995

[6]信息時報2003年10月12日