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一、傳統農村醫療合作制度演進歷程

農村合作醫療制度萌芽于抗日戰爭時期陜甘寧邊區的“醫療合作社”，新中國成立后，通過持續探索發展并正式成為我國農村的基本醫療保障制度，初步滿足了廣大農民群眾的就醫需求。合作醫療行政村覆蓋率可以從側面反映合作醫療制度的發展歷程。1968年之前，由于政治權利的介入，嚴重影響傳統農村合作醫療制度的覆蓋率；1968年之后，國家采用政治運動的方式推進合作醫療制度的運行，村覆蓋率直線上升，并在1976年達到頂峰；改革開放之后，隨著集農村集體經濟的迅速瓦解，農村合作醫療保障的覆蓋率再次下降。

1.初創階段（20世紀50年代）

1956年，河南正陽縣王莊鄉團結社以村社集體資金為基礎，辦起了合作醫療，創立了一個真正具有保險性質的地方合作醫療保健制度。同年，全國人大一屆三次會議通過農業生產合作社示范章程規定：農業生產合作社對于因公負傷或因公致病的社員要予以經濟補償，從而首次明確農村集體承擔農村居民疾病醫療經濟補償的職責。1959年11月，衛生部總結了前期各地各種形式的醫療保健模式，并確認社員集體保健醫療制度的必要性和可行性，從此在全國農村掀起了合作醫療的第一波浪潮。

2.大發展階段（20世紀60-70年代）

傳統合作醫療的大規模普及是在“”期間。1965年，提出了“把醫療衛生工作的重點放到農村去”的指示。大量城市醫務工作者被派到農村，在農村建立基層衛生醫療機構，培訓農村赤腳醫生，為合作醫療在全國農村的穩步推進奠定了堅實基礎，各地也迅速掀起大辦合作醫療的高潮。1979年12月15日，衛生部、農業部、財政部、國家醫藥總局和全國供銷合作總社等部門聯合下發通知，《農村合作醫療章程（試行草案）》。這是對傳統農村合作醫療誕生以來二十多年運行經驗的總結，也是第一次由政府部門的關于農村合作醫療制度的正式法規性文件，標志著農村合作醫療的制度化。

3.萎縮階段（20世紀80年代）

十一屆三中全會之后，隨著中國農村經濟體制改革逐步深入，多種因素共同作用導致傳統農村合作醫療制度急劇萎縮。主要變現在三方面：一是農村集體經濟地位開始逐步瓦解，合作醫療失去了主要經濟來源，資金籌集十分困難。二是隨著農村經濟得到長足發展，富裕起來的農民開始追求城市醫療機構提供的高品質醫療服務。三是在“”期間推行的農村合作醫療制度時，存在推行方式簡單、粗暴等問題，農民群眾有強烈的情緒和意見。截止到1985年底，我國農村實行合作醫療的行政村下降到僅為5%，最后也只有江蘇南部以及上海等地區有極少人參加合作醫療。但事實上，當時我國農民有很大的醫療需求，在這種情況下農民只能靠自費醫療，高昂的醫藥費成為許多農民患者就醫的巨大困難，社會矛盾日益激烈。

4.再次改革發展階段（20世紀90年代）

進入20世紀90年代，面對農村醫療保障日益嚴峻的形勢，我國政府認識到恢復和重建農村合作醫療的重要性和緊迫性，制定和出臺了一系列政策性文件，試圖恢復和重建農村合作醫療制度。1996年，《關于國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》提出要加快社會保險制度改革，因地制宜地發展和完善不同形式的農村合作醫療制度。1997年1月，在中共中央、國務院的《關于衛生改革與發展的決定》等文件中指出要積極穩妥地發展和完善農村合作醫療制度，并對農村合作醫療的實施原則和方式等作了明確規定。在中央大力號召下，1997年，我國合作醫療在農村得到了局部恢復。盡管如此，1997年，我國農村合作醫療行政村覆蓋率僅為17%，農村居民中參加合作醫療的人數也僅占農村人口總數的9.6%。1997年之后，由于農村經濟發展逐步趨緩，依靠農民“自愿”參加合作醫療又陷入停頓。總之，在20世紀90年代，盡管中央制定和出臺一系列政策和文件，試圖恢復和重建農村合作醫療，但合作醫療除在部分試點地區存在外，其他地方并沒有像預想的那樣恢復起來。

二、傳統農村合作醫療制度演進的特點

1.主體因發展階段不同而變化

傳統農村合作醫療制度在每個發展階段的參與主體都不相同，這是制度適應時展和外部環境變化的必然要求。在農村合作醫療制度發展的最初階段，農民是最重要的參與主體，起到了主導作用；到保健站模式和生產隊福利型合作醫療時期，在“”大環境下，主導主體由農民轉變為政府。在政治力量的驅使下，全面推廣農村合作醫療制度的發展成為當時體現社會主義優越性的標志。隨著改革開放步伐持續加快，政府迅速退出了主體地位，而農民又逐步成為農村合作醫療制度的主體。

2.以保小病為主

受當時經濟發展水平和國家財力限制，傳統農村合作醫療以保小病為主。事實上，當時只有實施這種淺層次的保障，才能確保所有參合農民能夠獲得最基本的醫療保障。赤腳醫生這一特殊職業，也是從當時傳統合作醫療制度中產生的，契合了合作醫療制度以保小病為主的保障模式。另外，傳統農村合作醫療還有其他較為鮮明的時代特點，如醫療機構為行政制定、參保單位為生產隊/組等特點。

3.農村合作醫療法律法規越來越完善

傳統農村合作醫療制度從初創到快速發展，法律法規不斷完善，既促進了合作醫療制度本身的完善，也為合作醫療制度順利推行提出了具體要求和規范。據統計，在傳統合作醫療推行的1959年至2001年，中央和部委級共法律法規規范87項，確保農村合作醫療制度在任何時期都依法可依。另外，法律法規部門的層級越來越來越高，黨中央、國務院和相關部委均參與傳統合作醫療制度完善工作。在法律法規指導下，農村合作醫療參與部門之間的協同聯動互動也越來越緊密。在傳統農村合作醫療制度創建之初，就建立財政部、衛生部等部門參加的合作醫療聯席會議。

作者:唐慧萍 單位:湖南涉外經濟學院