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編者按：本文主要從歷史的陰影一時難以消除，歷史的后遺癥一時難以根治；政府和國有商業銀行的兩難境地；體制內的深度改革；體制外改革的快速推進進行論述。其中，主要包括：長期以來，我國國有商業銀行一直被視為政府的一個部門、銀行的軸輪不是由市場推動，而是由上級掌握，、銀行經營目標混亂，支持經濟需要與銀行經營雙重目標的關系不清、地方政府對銀行的干預仍然或明或暗的存在、內部機構設置行政化色彩濃厚，機關化作風嚴重、國家所有制變成了政府所有制、難以排除其他國有產權主體對銀行產權的侵占行為、各成員在對公共財產行使權利時，會影響和損害別的成員的利益、建立現代產權制度、進行股份制改造，實現產權結構的多元化和分散化是使產權清晰的最中肯的途徑、社會變遷是一個漸進的過程，大環境的改變與完善并不能一蹴而就等，具體請詳見。

摘要：本文從我國國有商業銀行經營的歷史事實出發，并結合新制度經濟學的相關產權理論，分析了政府和國有商業銀行之間政企不分的制度根源及政府和國有商業銀行在當前情況下的兩難境地，從新的分析角度得出我國國有商業銀行應該在產權上尤其是在產權清晰方面進行深度改革的結論，并在理論上理清了產權改革的一些關系及應注意的一些問題。同時，本文提出：產權改革不是萬能的，它更是一個循序漸進的過程，我們在體制內（產權上）對國有商業銀行痛加改革之時，做到體制外改革的快速推進，相信也是卓有成效的。

關鍵詞：國有商業銀行產權深度改革快速發展

一、歷史的陰影一時難以消除，歷史的后遺癥一時難以根治

長期以來，我國國有商業銀行一直被視為政府的一個部門，其功能無非是輔助中央財政向國有企業提供資金。在傳統的計劃經濟體制下，政府是“老子”，國有銀行是“兒子”，老子撥一撥，兒子就像一顆“算盤子”那樣動一動；兒子陷入了困境，老子當然不會坐視不救。正是由于這種政企不分、政資不分和政企合一的體制的深刻影響，使得國有銀行因歷史而留下的陰影一時難以消除，因歷史而造成的后遺癥一時難以根治，這主要表現在：

1.銀行的軸輪不是由市場推動，而是由上級掌握，銀行經營效益如何所產生的影響永遠小于上級印象如何所產生的影響。比如，行長的產生不是由市場聘用，而是由上級任命，所以他們不必唯市場是瞻，而必須看領導的眼色行事；作為銀行的職員，他們的進出升遷不是由銀行自己主宰，而是作為國家公務員享受“社會主義優越性”，所他們只要不違法亂紀，就可以無憂無慮地上班，至于干多干少、干好干壞那是另一碼事；銀行機構設置不是一切為了客戶，一切適應市場，而是沿襲計劃經濟時代的模式，講究上下對口，左右對齊；網點擺布不是以經濟區域為中心向周邊輻射，仍然是按行政區域劃分，不管效益如何，不管資產質量如何，銀行負擔如何，該設的要設，不該設的也要設；對于貸款，只要上面有指示，領導有意圖，也不論其是死是活，有效無效，只管大膽放就是了；全行上下未能充分認識市場競爭的作用，沒有樹立現代金融企業意識，各種經營活動仍是靠著一種慣性運動在向前發展，各級行經營目標只是根據上級行的硬要求來進行，很少根據自身情況來指定業務拓展目標，經營績效不甚理想。

2.銀行經營目標混亂，支持經濟需要與銀行經營雙重目標的關系不清，銀行經營職能錯位，財政職能侵襲了銀行領地。政府把金融手段當作調控宏觀經濟的工具，資金配置主要由政府而不是市場決定，銀行承擔了支持政府改革特別是國有企業改革的重任和風險，仍經營政策性業務，其代價是低效率的銀行體系和巨額不良資產的產生，國有商業銀行幾乎“壟斷”了所有的金融風險。

3.地方政府對銀行的干預仍然或明或暗的存在。因為從地方政府的眼光看，銀行的錢就是國家的錢，“不用白不用”；從銀行的角度來看，身處一地，衣食住行，攬存生息，各個方面都得仰仗地方政府的支持，如果處處違拗，終究沒有好果子吃。

4.內部機構設置行政化色彩濃厚，機關化作風嚴重。主要體現在：部門臃腫重疊，不計成本，行員實行官本位管理，級別現象十分嚴重；后勤服務、教育、人事、離休干部管理等非經營性部門的占比過重；文山會海現象不僅沒有收斂的跡象，反而有加大的趨勢，各種低層次、低水平、往返重復的簡訊、簡報、送閱材料以及與商業銀行經營活動無關的各種檢查、評比競賽等活動，不僅擾亂了正常的銀行工作秩序，降低了銀行工作效率，而且還擠兌了有限的經營資源和成本。

如上所述，計劃經濟體制下的政企不分、政資合一造成了國有銀行的經營窘態，使得歷史的陰影一時難以消除，歷史的后遺癥一時難以根治，但僅僅認識于此是不夠的。我們要解決這個問題就必須分析政企不分的制度根源。學者楊瑞龍（1996）等人認為，由于國有產權的內在規定性，使得產權界定模糊是導致政企不分的制度根源。為此，我們有必要首先對產權清晰的定義做一個有效的界定，以統一認識。（1）產權清晰不僅是指法律意義上的，而且是指經濟運行機制上的，是把產權清晰當作貫穿于整個經濟運行過程中的動態范疇，而不僅僅是作為法律意義上的固態概念。（2）產權清晰不僅是指產權歸屬上的明確，而且還包括產權保護的有效性；即在產權實現過程當中不同權利主體之間的權、責、利關系上是清楚的。更進一步地說，財產所有者是否有權去損害他人的利益，或者有權制止他人對自己的損害是具有確定性的。

下面再來分析我國國有產權的特性、政企不分的制度根源和國有產權得不到有效保護的原因。

1.由于公有產權在運作過程中具有“不可分性”，因此，在實際的經濟運行中，國家所有制變成了政府所有制，即由政府國家占有和行使國有產權，從而形成了政企合一、政資不分的制度基礎。在這樣的模式下，形成了一種排斥市場機制的高度集權型的計劃體制，企業是行政主管部門的附屬物，政府對企業進行直接干預和控制。這一方面使得當國家的行政職能、經濟調控職能和所有制職能結合在一起時，由于產權界定不清，所有權約束就不再唯一地遵循資產增值與資產收益最大化目標，而是向企業輸入與利潤最大化目標相悖但體現社會偏好的約束規則，滲透進其他社會政治目標，使其帶有鮮明的行政色彩。另一方面也形成了以等級界定權力的方式，形成了資源配置的行政協調機制，其通行的是行政化的競爭規則。在這一規則下，人們對資源和收益分配的多少是由他具有的權力大小確定的，但至于該行為人在其權力范圍內干多干少、干好干壞都不會損害他相應的收入，從而造成權、責、利的極不匹配，即國有銀行的產權結構安排對國有產權的占用權限按等級規則作了具體的界定，但對行使國有產權所產生的后果由誰來承擔并沒有嚴格的界定。

2.由于國有產權的非排他性，從而使得難以排除其他國有產權主體對銀行產權的侵占行為，國有企業與國有商業銀行并不存在嚴格意義上的債權債務關系，國有商業銀行很難避免自己的產權被國有企業的不良貸款侵蝕，即產生所謂的“公有地悲劇”和“產權擁擠”。

3.由于國有產權的外在性，使得各成員在對公共財產行使權利時，會影響和損害別的成員的利益，進而引發道德風險，產生負的外部效應，沒有誰能夠對產權行使的結果承擔完全的責任。一方面，國有企業對資金需求盲目擴張，沒有為投、融資承擔風險的責任和意識，沒有貸款到期必須歸還的約束力；另一方面，地方政府也把信貸資金作為財政資金使用，這些使得大量金融風險都“成功”轉嫁給了國有商業銀行，國有商業銀行也不得不背負沉重的負擔“慘淡”經營。

4.由于國有產權安排的先天不足，即所有權主體的非人格化資本行為和剩余索取權的不可轉讓性使得政府很難通過運用中止合約關系的“退出權”來懲罰企業的違約行為，以達到保護國有產權的目的，這使得國有商業銀行在經營管理過程中似乎形成了行政性而非市場性的路徑依賴：產權不清，產權沒有得到有效保護政企不分銀行內部機構失衡，激勵約束機制不健全，權、責、利不明確銀行經營目標混亂、經營動力不足、約束軟化、與政府討價還價，加上委托人與人的效用函數不一致產生委托沖突銀行機構內部出現“分配性努力”超過“生產性努力”的現象，“搭便車”、“偷懶”的行為隨處可見產生并強化“內部人控制”委托沖突得到自我強化，加上泡沫經濟、金融市場失靈、金融監管失靈、政府失靈的外部催化作用導致銀行機構出現四種類型的管理問題，即“技術上的管理不當”、“掩蓋式管理”、“絕望管理”、“惡意管理”，內部人控制和委托沖突得到進一步強化銀行成為有問題銀行銀行向政府求救，政府也不得不為銀行“買單”。

二、政府和國有商業銀行的兩難境地

如果我們把國有銀行比作一架飛機，過去，國有銀行是一架模擬飛機，它只能躺在房子里，飛不上天。現在經過多年的改革，國有銀行已經飛上了市場經濟的藍天，但是這是一架教練機，不是真正的戰機，因為前艙坐的銀行經營者就好像實習駕駛員，后艙里坐的是能控制前艙駕駛系統的教官就類似政府，一旦發生意外或偏離教官設定的航道，實習駕駛員可以向教官求救，教官也可以直接操縱系統。而今，中國加入WTO，那么政府應給國有銀行放單飛，讓國有銀行在市場競爭浪潮中把自己鍛造成為“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”，具有完善的治理結構，健全的運行機制，明確的經營目標，良好的財務狀況的現代金融企業。但由于歷史的陰影一時難以消除，歷史的后遺癥一時難以根治，要讓國有銀行盡快甩掉歷史包袱，要讓國有銀行盡快與“老子”斷絕“父子”關系，與“教練”斷絕“師徒”關系，無論是對政府來講，還是對國有商業銀行來講，都是一個兩難境地。

1.對政府而言意味著政府利用四大國有商業銀行來直接調控經濟、穩定社會的最后手段從此消失；再則，自己撫養了多年的“兒子”就這樣去翱翔藍天，還真有點擔心，因此，對政府來講，這不僅是一個經濟抉擇，更是一個政治抉擇。

2.對國有商業銀行而言，首先，值得慶幸的是，銀監會的成立對于國有商業銀行來講是一個制度性變革的標志。從理論上講，銀監會的成立為國有商業銀行掃清了以前存余的行政性負擔和負面影響，政府對國有銀行的指令性安排將全面退出，由原來的直接調控和干預換之以間接調控和監督，由原來的行政性管制換之以技術化的金融監管，市場將成為銀行經營管理活動最主要的風向標。但對于銀監會的具體運作，政府、銀監會、國有銀行三者之間的關系在具體實踐中的體現，政府通過銀監會對國有銀行的作為與不作為，我們都將拭目以待。其次，這些年來，國有商業銀行既有對政府的縱向依賴，也有對市場的橫向依賴，可以看出，國有商業銀行既想以市場改革為取向，把自己培育成為真正意義上的市場競爭主體，又不想失去政府強有力的支持和保護，很想與政府保持那種“若即若離”的狀態。并且，如前所述，國有商業銀行幾乎對政府形成了路徑依賴，“兒子”突然間失去了依靠，難免“無所適從”，難免“迷茫”和“彷徨”，因此，要割裂這層感情，既非一朝一夕所能完成，更是一個痛苦的分娩過程。再次，受計劃經濟體制的影響，國有商業銀行在經營管理過程當中，形成的機關化作風、官商風氣與現代商業銀行的客戶理念、文化營銷、品牌形象是格格不入的，而要完成這一轉變也非一蹴而就的事情，更是一種洗禮。

三、體制內的深度改革

誠然，割裂政府和國有商業銀行之間的這份深厚感情，是誰都不愿干的事情，但我們不能因為不愿為而不去為，不能因為陰影難以消除就不去消除它，不能因為后遺癥難以根治就不去根治，否則，我們為此而帶來的代價可能更大，付出的成本可能更高。面對現實，回顧歷史，展望世界和未來，時不我待，我們要打破政企不分的格局就必須在體制上進行產權的深度改革。

產權制度是企業內部組織制度形成和發揮作用的基礎，它為其他各項機制的運行提供了一個制度框架和制度保障。當前，在國有商業銀行產權改革過程中，從理論上理清并深刻認識產權改革的一些關系和應注意的幾個問題，對于改革實踐的順利展開和推進具有重要的現實指導意義。

1.建立現代產權制度，首先要從產權清晰開始，產權清晰是產權得以存在和發揮作用的基礎。但如前所述，產權清晰不僅是指產權歸屬的明確（事實上，國有商業銀行在產權歸屬上是十分明確的，即屬于國家所有；并且，隨著國資委的成立，這一產權歸屬已經具有人格化了），更是指產權保護的有效性，即在產權實現過程當中不同權利主體之間的權、責、利關系上是清楚的。人們都愿意獲得權力和利益，不愿意承擔責任，承擔責任實際上就是勞動的付出和風險的承擔。承擔的責任大，需要較高的能力，付出更多的勞動，承受較大的風險，就應該獲得較多的利益，但如果沒有相應的權力作保障，就無法履行責任；如果責任大而利益小，就不能體現公平，員工就不會積極履行責任；如果權力大而責任小，就會出現爭權奪利，以權謀私。所以，我們首先要明確權、責、利，再次要使權、責、利相匹配，并引進有效的激勵約束機制來強化權、責、利。

2.進行股份制改造，實現產權結構的多元化和分散化是使產權清晰的最中肯的途徑。沒有產權結構的多元化，沒有產權結構配置合理化的制度前提，產權清晰就不會有太大的作為，一味地強調產權清晰，并不能真正做到產權清晰（魏杰，2000）。因為，從經濟理論來看，法人財產權只不過是出資人所有權的派生權利，當出資人所有權只有一個主體時，又有誰來監督這個出資人不去任意干預法人財產權，造成對法人財產權的侵蝕呢？

3.我們進行股份制改造，實現產權多元化，并不在其本身，問題的關鍵也不在于是否國家控股，而在于通過股份制改造，其他的投資主體是否能夠形成對控股方的牽制力，進而形成有效的銀行治理機制。否則，股份制改造只是改變了國有產權的實現方式，即將政府對銀行的干預方式從采取物權方式的直接干預變成了通過股東會與董事會行使股權的間接干預，并未改變國有產權的本質，國有股產權不清、監督機制弱化的內在弊端未得到根除。因此，我們要引入有經濟實力且運作規范的投資主體，以對國有控股方形成實質性的牽制作用。

4.股份制改造中必須考慮和解決國家經濟金融安全與金融秩序穩定、國家控制金融命脈與全民所有權人格化、金融效率提高與經營機制轉換、信貸資產優化與公司利益分配等一系列重大課題，既要盡可能地與國際接軌，又要不脫離中國實際。

5.產權改革應確立一個明確的終極目標，同時要有一個戰略規劃和改革的整體方案，從根本上改變多年來在金融改革領域存在的目標不清、力度不強、零敲碎打的局面，提高改革的整體互動性。并且要制定改革的具體時間表，一來讓改革具有緊迫感，避免改革無限期拖長，增加改革的成本，二來使改革有計劃、有秩序、有步驟地進行，以更好地服務于整體戰略規劃。

6.社會變遷是一個漸進的過程，大環境的改變與完善并不能一蹴而就，它既需要時間，也需要社會資源的投入。同樣，產權改革也是一個循序漸進的過程，它需要打破原有的利益格局，進行利益重組，建立新的利益群體與利益格局，這么大的“手術”不能不說是一場革命，如果急于求成，不僅容易使前功盡棄，更有可能涉及到金融安全和社會穩定等重大問題。所以，產權改革的速度應限制在由此而造成的信息溝通成本和協調成本上升的速度低于由此產生的經濟效益上升的速度范圍內，做到在保持穩定的前提下提高速度和效率。

7.產權改革不是萬能的，我們進行股份制改造的目的是為了使產權清晰，我們界定產權的目的是為了有一個良好的現代企業產權制度，并淡化國有商業銀行的行政色彩，增強企業意識。但建立了一個良好的、清晰的、能順暢流動的產權制度并不代表就有了良好的企業組織制度，并不代表就有了規范的公司法人治理結構和企業領導制度，并不代表就有了科學的企業勞動分配制度與激勵約束機制，并不代表就有了能充分反映資產負債和經營情況、確保企業所有權益的會計制度。

同時，清晰的產權并不一定等于資源配置效率的提高，產權需要界定和保護并不全是由資源的配置無效率所導致的。由于金融資源的稀缺、資產的專用性、信息不對稱、“搭便車”、“偷懶”等機會主義行為的存在，使得金融交易費用大于零，從而需要界定產權。英國經濟學家馬丁和帕克認為，企業效益與產權歸屬沒有必然的聯系，而與市場競爭程度有關；澳大利亞經濟學教授泰藤朗的綜合性研究結果也表明，競爭才是企業治理機制往經濟效益方面改善的根本保證條件；超產權理論認為，要使企業改善自身治理機制，提高效率，基本動力是引入競爭，而變動產權只是改變機制的一種手段。

可見，清晰的產權并不意味著國有商業銀行經營績效的增進和市場競爭力的提高，商業銀行在經營管理過程當中的問題就能因此而解決，它只是為其他問題的解決提供了一個良好的制度框架和基本前提，許多問題的解決與發展還有賴于商業銀行市場機制的形成與有效運做，我們不應過分夸大產權的作用而忽視其他層面的改革。

四、體制外改革的快速推進

如上所述，產權改革不是萬能的，也是一個循序漸進的過程，因此，我們在產權上進行

深度改革的同時，做到體制外改革的同步推進相信也是卓有成效的。

首先，在經營管理理念上，要轉變原來的官商理念，以市場為導向，以客戶和客戶信息為中心，樹立起服務理念、客戶理念、創新理念、效益理念、風險理念、學習理念、人本理念，做到“洗牌先洗腦”。

在業務體系上，要進行資產、負債業務創新，大力發展中間業務，以創造新的利潤來源；在業務流程上，要堅持以客戶為中心的原則，重新辨別、分解、評估流程，運用現代信息技術，進行業務流程再造；在組織模式上，要變原有的等級權力控制型組織為現代的學習型組織，強調團隊共同愿景，強調信息共享，強調系統思考組織背后的深度問題；在管理模式上，要變原有的垂直化、科層式的金字塔狀的管理模式為現代的柔性化、人本化的扁平狀管理模式，壓縮管理環節，縮短管理半徑，使信息快速流通，使決策高效執行；在運營機制上，要樹立市場營銷觀念，大力推行客戶經理制，實現銀行與客戶的單點接觸，一方面滿足客戶全方位、多層次的個性化需求，培養客戶忠誠度，另一方面收集市場信息，反饋客戶需求，為銀行進行產品創新提供現實依據；在激勵約束機制上，要一改過去的大平均主義，按行政級別評定績效，而應按照“貢獻優先、效益優先”的原則重新制定薪酬標準，設計薪酬結構；在信息化建設上，要繼續加大電子化建設的投入，構建客戶綜合服務網絡、全球銀行間的網絡系統、銀行內部通信網絡，加快并完善柜臺業務處理系統、自動服務系統、清算轉賬系統、辦公自動化系統、資產負債管理系統、以數據挖掘和數據倉庫技術為核心的決策支持系統，以全面提高業務和管理的技術含量，為銀行提高效率，降低成本，控制風險和完善功能創造條件；在人力資本方面，要進一步優化人才結構，尤其是引進一些國際性的、復合型的專業核心人才，同時，要營造一種良好的企業文化和環境為員工提供一個沒有“天花板”和“欄桿”的舞臺，讓員工為自己也為銀行創造最大價值。

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