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一、導論

“外資銀行”有狹義和廣義之分。狹義的“外資銀行”是指在某一國家或地區設立的具有法人資格的外國資本的銀行,我國則把總行設在我國境內的外國資本的銀行簡稱為外資銀行〔1〕。廣義的“外資銀行”則是從東道國的角度,對“外國銀行”〔2〕設立在東道國境內的從事銀行業務的各種組織形式的通稱,包括(但不限于)狹義的外資銀行、外國銀行分行、合資銀行等(本文以下除特別說明外,則指廣義的外資銀行)。

在世界金融自由化和國際化浪潮的推動下,適應我國對外開放的需要,外資銀行在我國發展迅速。據統計,自1979年我國批準了第一家外國銀行日本東京銀行在北京開辦代表處到1982年南洋商業銀行率先獲準在深圳設立分行以來,截止1997年底共批準了710家外資金融機構進入中國,其中外國獨資銀行有5家,外國銀行分行有142家,合資銀行有7家〔3〕,作為利用外資的一種重要方式,外資銀行在中國的發展既滿足了大量來華投資的跨國公司對國際銀行業務的巨大需求,又帶來了大量新型金融工具和金融服務技能,擴大了中國金融市場的交易規模,豐富了交易品種,有助于中國金融業的現代化、國際化。

但由于外資銀行資金實力雄厚,資產負債比例合理,擁有先進的管理經驗和金融技術,其融資網絡也遍布世界各地,在與國內銀行業的競爭中明顯處于優勢地位,如果不加強對外資銀行的監督管理,勢必給正在轉變機制中的中國商業銀行帶來巨大的壓力。正鑒于此,結合發達國家和發展中國家金融業對外開放的經驗與教訓,我國先后頒布了一些法規以加強對外資銀行的監管,目前生效的有1994年國務院頒布的《中華人民共和國外資金融機構管理條例》(下稱《管理條例》)及其實施細則和1996年12月中國人民銀行頒布的《上海浦東外資金融機構經營人民幣業務試點暫行管理辦法》(下稱《管理辦法》)及其實施細則。本文通過比較各國不同立法,從宏觀和微觀兩個層面分析我國目前對外資銀行的監管現狀,討論其存在的問題,并對完善我國的監管體系提出初步建議。

二、對外資銀行的宏觀監管

宏觀監管主要涉及國家對設立外資銀行采取的政策原則和對外資銀行市場準入的法律管制兩個問題。

(一)對外資銀行采取的政策原則

各國鑒于自身的經濟發展水平、金融市場發達程度以及經濟發展戰略,對引進外資銀行采取不同的政策原則?？v觀各國對外資銀行的監管政策,大致可以分為保護主義政策、對等互惠政策和國民待遇政策。保護主義政策意在保護本國的金融業免受外來競爭和控制,最極端的做法是完全禁止外資銀行進入,如伊拉克、利比亞、坦桑尼亞等國〔4〕?；セ輰Φ仍瓌t表現在依據外國對待本國銀行的態度有限制地引進外資銀行,對其進入形式和業務范圍實施某些限制。由于金融業處于國民經濟體系的核心地位,對一國的社會、經濟影響極大,目前幾乎沒有一個國家對金融業實行國民待遇,連美英這樣的發達國家對外資銀行也只采取有限度的國民待遇原則。大多數國家和地區引進外資銀行都經歷了一個從嚴格限制到放寬限制的過程,以便使外資銀行在本國金融國際化過程中發揮不同的作用。如韓國在1967年～1980年為了引進外資,大規模引入外資銀行,在利用的同時加以限制,在嚴格管制的同時又采取優惠措施,如設立外幣置換安排以方便外資銀行和減少其匯率風險,同時又限制其額度,并限制外資銀行的業務范圍。1984年～1990年鑒于國際收支的盈余,資本輸出的增加,韓國逐步取消了一些優惠政策并降低一些政策的優惠程度,在市場準入方面強調互惠對等,在業務經營方面向國民待遇過渡。1990年以后,隨著韓國金融業向國際化的邁進,對外資銀行除在市場準入方面仍考慮互惠原則外,基本上實現了國民待遇原則,全面開放了本國金融市場〔5〕。發達國家的日本和我國臺灣省對外資銀行的政策變化也大致如此。相反,墨西哥由于脫離本國國情,過早地撤銷了外資銀行準入法令,允許外國銀行完全自由地到國內開業,使之成為1994年墨西哥金融危機的重要原因之一。

從我國目前的立法、政策及實踐情況看,外資銀行業屬限制類外商投資產業,其業務活動范圍受到比較嚴格的限制。這種政策原則是適合我國國情的。因為一方面我國對外開放進程發展很快,跨國公司大量來華投資,它們對中長期資金需求越來越大,讓跨國銀行進入中國有利于滿足跨國公司的國際銀行業務需要,為跨國公司進入我國創造更好的投資環境,外資銀行與中國商業銀行開展競爭有利于中國商業銀行增強競爭意識,促進中國金融產業國際競爭力的提高。另一方面我國商業銀行目前仍未完全商業化,原國有四大商業銀行仍承擔某些政策性信貸和對國有企業的呆賬壞賬,同時它們的服務水平與外資銀行相差甚遠,很難在平等的基礎上同外資銀行競爭。所以我國才采取此種折衷的政策原則。鑒于我國商業銀行的發展現狀,在目前及今后較長的時期內我國都會一直采取這種既開放又限制的政策。

(二)外資銀行的市場準入

外資銀行的市場準入涉及外國投資者資格、投資總額、注冊資本、股權比例、數量限制、投資地區及企業形式等有關設立和登記的問題。

1.對外國投資者資格、注冊資本、投資總額的要求。這包括對申請銀行本身和其母行在注冊資本、經營狀況、資本充足率、資產總額等方面的要求。為了有效地引進外國金融資本,避免金融風險,許多國家對申請銀行及其母行都規定了各種標準。如加拿大將最近5年內經營狀況良好、收益較佳作為準入條件之一。韓國政府對外資銀行注冊資本的要求是甲類基金(銀行實收資本)金額不得少于30億韓元,乙類基金(本幣)不得超過甲類基金、銀行儲蓄和利潤留存總額的6倍〔6〕。我國《管理條例》規定外資銀行及合資銀行的最低注冊資本為3億元人民幣等值的自由兌換貨幣,外國銀行分行應當由其總行無償撥給不少于1億元人民幣等值的自由兌換貨幣的營運資金。對申請者的資格要求是:設立外資銀行的,申請者為金融機構,在中國境內已經成立代表機構2年以上,申請前一年年末總資產不少于100億美元;設立外國銀行分行,申請者在中國境內已設代表機構2年以上,申請前一年年末總資產不少于200億美元;設立合資銀行的,申請者為金融機構,其在中國境內已設代表機構,申請前一年年末總資產不少于100億美元。設立這三種銀行都要求申請者所在國家或地區有完善的金融監管制度。《管理條例》還要求申請者提交申請書、可行性研究報告、銀行章程、所在國頒發的營業執照副本、最近3年年報以及其它資料。

2.企業形式和股權比例,我國目前允許設立外國獨資子銀行、合資銀行、外國銀行分行和外國銀行代表處,且對合資銀行中外國投資者股份限額未作規定,顯然外國銀行可占多數股權。但新加坡一般只允許設立外國銀行分行和代表處,不允許設立子銀行和合資銀行。另有些國家對合資銀行的外國銀行股份規定最高限額,如澳大利亞和加拿大為10%,丹麥為30%,芬蘭為20%,日本為5%,冰島為49%,荷蘭和愛爾蘭也不允許外國銀行占多數股權(即50%以上)〔7〕。

與其他國家比較而言,目前我國有關外資銀行市場準入的法律規定不夠完善。首先,現行法規對外國投資者的國別、投資地區、設立銀行數量等問題未作任何規定。美國在引進外資銀行時,美聯儲在審批前均與申請機構所在國金融監管當局取得聯系,要求對方明確評估申請機構的整體財務狀況和管理水平等,以加強與國外金融監管當局的合作。美聯儲還考慮在美國設立分支機構注冊資本的數量與質量、外資銀行對本國金融資源、經濟貿易發展以及對本國銀行業競爭的影響,本國或當地對外資銀行提供金融服務的需求程度,美國與申請設立分支機構的外資銀行所屬國之間的貿易和金融合作情況等〔8〕,從而控制外資銀行的來源國別、設立數量和設立地區,達到充分為美國對外金融、對外貿易聯系服務的目的。截止1997年底,在我國投資的142家外資銀行分行在上海有39家,深圳23家,廣州和北京17家,天津13家,大連10家、廈門10家,其他11個城市才19家〔9〕,從地區分布看大都集中在沿海開放地區,地區分布極不均衡?，F行立法也沒有像美國那樣考慮國家現實需要與經濟發展戰略。其次,我國未規定外國銀行在國內合資的股權限額,這對我國金融業是一個潛在的威脅,一旦我國加入世貿組織,銀行業將進一步對外開放,銀行同業之間的兼并和收購也會介入中國金融業,由于現在國有商業銀行的呆賬壞賬太多,資本充足率實際不到8%,又未完全實行資本經營,經營效率很低,外資銀行可能或多或少地控制我國的金融產業。因此我國必須完善現行法律,加強引進外資銀行與我國經濟和金融發展水平和戰略的協調,具體說就是要在立法和實踐中考慮我國對跨國銀行提供金融服務的需要程度,對方國家是否對我國銀行提供互惠待遇,其所在國與我國貿易、投資、金融關系的密切程度,某一中心城市外資銀行的數量是否太多,中西部大開發需要引進大量外資的現實,外資銀行的股權比例現狀以及對我國金融產業的影響等因素,避免對某一國家跨國銀行的過分依賴,以降低其所在國的經濟發展狀況及對華關系對我國金融業的影響;也要避免某一城市外資銀行的過多發展和外國資本占多數股權以減少對國內商業銀行的太大沖擊,滿足中西部地區大開發對外資銀行的現實需求,從而搞好長期規劃,提高利用外資銀行的效率。

三、對外資銀行的微觀監管

微觀監管問題主要涉及外資銀行的業務活動和風險控制等問題,各國通過這兩方面的法律規定調整外資銀行的具體活動,并防止其經營風險,保護本國客戶的權益和維護本國金融體系的安全。

(一)業務活動范圍問題

對外資銀行業務活動的限制是各國金融當局對外資銀行監管的重點。各國基于保持和鞏固本國銀行競爭地位、穩定國內金融秩序的考慮,均對外資銀行業務活動實行不同形式和程度的限制,以達到既能利用外國金融資本,又能防止外資銀行損害本國金融體系的目的。如韓國在1967年～1983年間引進外資銀行重在利用外資,發展本國的金融業,所以不允許外資銀行在韓國吸收本幣存款開展韓元業務,外資銀行從事韓元貸款活動,只能通過“外幣置換安排”,即外資銀行從其母行借入外幣資金,出售給韓國銀行換取當地貨幣資金,再轉借給韓國企業或在韓經營的外國企業,由韓國銀行對外資銀行帶入的外幣資金承擔匯率風險,保證一定的利潤,并規定了外幣置換安排的額度。1984年以后,韓國對外資銀行的業務活動限制才逐步放松〔10〕。日本最初只允許外國銀行分行經營貸款業務和外匯業務,其中銀行貸款業務是外資銀行的主要業務,貸款資金在外資銀行總資產中的比重,在70年代末達到60%～70%。外資銀行經營的日元貸款則以短期為主,并且其貸款要受日本銀行“窗口指導”的限制.即貸款增加額的限制。1978年4月以后,外資銀行才得到允許可以從一般企業和個人吸收外匯存款。70年代以前,外資銀行在資本市場上被禁止參加短期資金市場的交易活動。由于實施上述管理和監管措施,日本在經濟高速增長時期得以利用大量外匯貸款支持本國重化工業和鋼鐵工業等基礎產業發展,外資銀行貸款的客戶80%以上是日本企業,同時也有效地防止了外資銀行在日元貸款和短期資本市場上與本國銀行的過度競爭〔11〕。

按我國《管理條例》的規定,目前在我國的外資銀行可部分或全部經營的業務有:外匯存放款,外匯票據貼現,經批準的外匯投資,外匯匯款和擔保,進出口的結算,自營和代客買賣外匯,外幣及外匯票據兌換,外幣信用卡付款,保管及保管箱業務,資信調查和咨詢及其他經批準的本幣業務和其他外匯業務。直到1996年12月,中國人民銀行才允許美國花旗銀行、香港匯豐銀行、日本東京三菱銀行及興業銀行等9家外資銀行在上海浦東地區經營人民幣業務即人民幣存款,包括三資企業存款、外國人存款及對非外資企業人民幣貸款的轉存款,經批準外資銀行還可以進入融資中心二級網進行人民幣拆借業務〔12〕?！豆芾項l例》還規定外資銀行從中國境內吸收的存款不得超過其總資產的40%。可見外資銀行主要從事外匯存款和與國際貿易有關的國際結算業務,人民幣業務受到嚴格限制,貨幣市場對外資銀行的開放程度極為有限。這是因為我國目前發展外資銀行主要目的是引進外資,滿足跨國公司來華投資的需要。由于我國商業銀行經營機制尚未完成轉變,經營效率較低,而外資銀行一般有大跨國銀行作背景,其金融服務水平相對較高,若放開人民幣業務,勢必進一步減少國內銀行的客戶和業務數量,不利于國內銀行業的健康發展。在證券市場即資本市場上,到1995年底上海證交所已有30多家海外銀行和證券公司獲得上交所B股席位,可直接從事B股交易,美國花旗銀行和紐約銀行已幫助二紡機、氯堿、輪胎B股利用ADR方式在美國上市交易,中國證券市場的核心即A股市場,外資銀行尚未進入。在外匯交易市場上,到1995年5月5日為止,中國外匯交易中心的350家會員銀行中,外資銀行占28%〔13〕,由于未對外資銀行開放人民幣業務,它們在外匯市場中的地位和作用還比較有限。

我國對外資銀行業務活動的限制基本符合我國金融業發展和對外開放的現實。但是考慮到全球金融業國際化、自由化的趨勢和中國加入世貿組織導致金融服務業的全面開放,這種限制只能是暫時的。如果要加大中國金融業的對外開放程度,促使國內商業銀行徹底轉制,必須考慮逐步開放貨幣市場,給予外資銀行以人民幣經營權。在條件成熟時可放寬對外資銀行進入資本市場的限制,除允許外資銀行進入中國證券市場進行B股發行分銷外,還可以試行組建中外合資基金,讓其逐步進入A股市場,并參與到企業產權交易中去,為國有企業建立現代企業制度提供幫助。現行外匯市場上以銀行間同業拆放為主體的外匯交易只部分地反映了外匯供求變動情況,我國應考慮改進現行結售匯制,在允許企業保留一定經常項目外匯的前提下,逐步建立企業間用售匯交易的二級外匯市場,以加大市場機制對人民幣匯率形成的作用,從而增強人民幣匯率在資金跨國流動下的穩定性。

(二)對外資銀行的風險監管為了防范各類金融風險,引導外資銀行健康經營,保護儲戶的合法權益和國內金融體系的安全,各國在引進外資銀行的同時,都注意通過法規建立風險防范機制,如美國根據《巴塞爾協議》規定,資本充足率、流動性比率以及外資銀行對某一客戶的信用貸款不得超過其自有資本和盈余總額的15%,還要求在聯邦級注冊的外國銀行分行存入當地某一家聯儲會員銀行相當于該分行全部負債5%的一筆保證金(即“資本等值存款制度”)。對于經營風險問題,美聯儲提出三項建議:改進信息公開的標準,銀行必須徹底公開投資風險,使股東、債權人、董事、監事充分了解投資后果;保證銀行有獨立的高水準風險評估能力、風險分析的專業人員及風險評估系統,建立一套嚴格的內部控制制度;從事衍生交易較多的銀行,應及時充實自有資本,以增強承受其風險的能力〔14〕。韓國《銀行法》也規定,外資銀行存款準備金比率為5%以下,對當地同一存戶存款總額不得超過存款總額的25%,對一家企業信用貸款總額不得超過資本總額的20%,對一家企業提供的擔?？傤~不得超過其自有資金的40%〔15〕。英國要求外國銀行如接受英磅存款,應向英格蘭銀行繳納0.5%的準備金,德國對居民和非居民的本幣和外幣4年期以下的存款分別要求9.2%和15%的準備金。另外許多國家還對外資銀行外匯缺口頭寸、利潤匯出、追加稅收及聘用當地職員有特別規定。

根據《管理條例》,我國對外資銀行風險管理的規定有:外國銀行分行30%的營運資金,應當以中國人民銀行指定的生息資產形式存在;外資銀行和合資銀行對一個企業及關聯企業貸款除經央行特許外,一般不超過實收資本加儲備金之和的30%;外資銀行、合資銀行固定資產不得超過其實收資本和儲備金之和的40%;外資銀行、合資銀行實收資本低于注冊資本的,必須每年從稅后利潤提取25%予以補充,直至實收資本加儲備金之和等于注冊資本;外資銀行也必須提取呆賬(壞賬)準備金。外資銀行還應聘用至少一名中國公民為高層管理人員。同時由中國人民銀行規定外資銀行的存放款利率及各種手續費,其經營存款業務應向所在地區的央行分支機構繳存存款準備金,并不計付利息;外資銀行應向中國人民銀行及有關分支機構報送財務報表和有關資料,中國人民及有關分支機構有權檢查、稽核外資銀行的經營管理和財務狀況。

我國對外資銀行風險監管與金融監管比較完善的國家相比仍有相當差距,如我國未規定外資銀行資產流動性比率,未規定外匯擔保限額,對外資銀行負責人的任職資格也沒有詳細規定。外資銀行的風險狀況是同其總行聯系在一起的,因此,對外資銀行風險的監管離不開國際合作,對此巴塞爾委員會于1992年7月了《國際銀行集團及其跨境機構監管的最低標準》,規定所有國際銀行集團都應由有能力實施監管并表監管的母國當局監管,東道國當局以有關銀行或銀行集團處于實際擁有監管能力并表監管的母國的有效監管之下為允許它們在其境內設立和維護銀行機構的先決條件;跨境設立銀行機構應取得東道國監管當局及銀行母國監管當局的事先同意,從而確立了以母國為主,母國與東道國合作監管跨國銀行的原則〔16〕。而我國《管理條例》根本沒有涉及這些內容。為此,我國應當修訂現行的《管理條例》,具體規定外資銀行的資本負債率、資產流動性比率及擔保限額等重要的信貸風險考核指標,也應當加強對外資銀行高層管理人員的人事背景和管理業績的審查,以確保高層管理人員在經營管理過程中誠實可靠地履行職責。此外還應加強與外資銀行母行所在國監管當局的合作,根據巴塞爾協議與其母國當局合理地分配對外資銀行投資者的監管權限,如美國1991年《加強外國銀行監管法》,就規定除非外國銀行在其所在國(母國)受到全面的監管,且承諾依美國金融管理機構要求提供有關資料和信息,否則該銀行不得在美國境內營業,外國銀行在美國的分支機構與美國銀行一樣適用美國銀行法規〔17〕。我國完全應當采納這一做法,以提高對外資銀行的監管效果。

四、結論

從現行調整外資銀行的法規看,我國已初步形成了對外資銀行監管的法律體系。但這一體系與金融業發達國家的監管體制相比還顯得單薄,因此我國必須充分借鑒外國經驗,及時改進法律規定,對外資銀行實施有效的監管,促使外資銀行穩健發展。另外一個重要的問題是,我國除完善國家對外資銀行的監管制度外,還應注意建立行業自律組織和社會監督機制,如建立外資銀行行業公會或協會,建立各種規章制度來履行本行業自律管理的職責,從而形成國家監管、行業自律和社會監督機制相配合的外資銀行監管體制。