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摘要:解決公立高校銀行貸款存在的問題,關鍵是構建新制度,對高校､銀行､政府關于高校貸款的行為加以規范｡新的公立高校貸款制度,其主要包括四個方面的內容,即適度貸款制度,有計劃政策性貸款､有條件商業性貸款相結合的銀行貸款制度,銀行貸款風險管理制度和銀行貸款擔保制度｡

關鍵詞:適度貸款;政策性貸款;商業性貸款;擔保基金

Abstract:Thekeytosolvingtheproblemofpublichighschool’sobtainingloansfrombanksistosetupanewinstitution,normalizingthebehaviorsofhighschools,banksandgovernmentsonhigh-schoolobtainingloans.Thisnewinstitutionismainlycomposedoffouraspects:moderateloan-grantinginstitution;bankingloan-grantinginstitutioncombinedplannedpolicyloanwithconditionalcommercialloans;bankloanriskmanagementinstitutionandbankloanguaranteeinstitution.

Keywords:moderateloan;policyloan;commercialloan;guaranteefund

一､公立高校適度貸款制度

關于公立高校適度貸款制度,我認為所謂適度就是“需要”和“還得起”的結合｡雖然需要,但還不起,那不是適度;還得起,如果不需要也不會貸款,因此,適度貸款是“需要”和“還得起”同時作用的結果｡具體到高校貸款來說,需要是高校申請､教育主管部門批準的行為,需要多少或者還得起的貸款數字是經教育主管部門審批､高校申請､貸款銀行同意的貸款額度｡高校中出現的貸款規模過大､高校基本建設支出隨意性大､資金使用效率低､浪費嚴重等問題,是我國公立高等學校事實上擁有的財務自主權過大所致｡并且,我們在擴大高等學校財務自主權的同時,沒有及時地建立相應的監督制度｡因此,既要確定高校的貸款規模,又要從制度上限制高校貸款自主權,公立高校適度貸款制度包括:教育部門內部申請審批制度,財政部門監督制度,銀行審批制度｡

(一)公立高校銀行貸款規模控制

貸款辦學存在風險,因此,高校必須適度控制貸款的規模,降低負債給學校造成的財務風險｡為了進一步加強對高校貸款行為的規范和管理,防范財務風險,確保高等教育事業的健康､可持續發展,教育部和財政部聯合頒發了教財2004第18號文《關于進一步完善高等學校經濟責任制加強銀行貸款管理切實防范財務風險的意見》這一重要文件｡文件就高校貸款的指導思想､貸款資金的使用方向和貸款資金的管理作了明確的規定,并給出了高等學校銀行貸款額度控制與風險評價模型｡該模型對高校控制貸款規模,防范財務風險提供了量化的指引｡但該模型沒有考慮不確定性因素對高校未來現金流量的影響,其測算的結果可能會誤導高校的財務決策｡筆者試圖在分析影響貸款規模因素和控制方法的前提下,引入肯定當量系數的概念對該模型作出某些調整和完善｡

1.構建模型的前提｡

前提一:以一定時期高校在歸還長期貸款本金和其他長期性開支后,可用于償還銀行利息的凈資金來源與同期貸款利率的比例關系為模型構建的基礎｡

前提二:主要以償付利息的凈資金來源為測算內容｡一是利息來源形成渠道｡主要由國家教育經費撥款､學校教育事業收入､校辦產業(附屬單位)上繳收入等其他收入構成｡二是凈利息來源應扣除的因素,一項是高校經常性成本支出,另一項是清償長期性借款,包括社會集資､債券類借款本金支出｡

前提三:以長期資金來源與長期資金運用的前三年標準差系數為模型預測值的修正系數｡

前提四:由于高校所在地區不同,不同的地區又存在不同物價水平,在全國高校實行統一收費標準的情況下,給高校帶來收入上的差異｡因此,在高校經常性成本支出前應乘上一個物價指數,使模型凈利息來源情況更加準確｡

前提五:由于學校學生的生源地不同,如果貧困地區的學生較多,就會影響學費的收繳情況,較高的拖欠率會使學校的正常收入水平受到較大的影響｡學校的實際收入與理論值之差距由拖欠率來測定｡

2.模型構造｡為了建模的需要,筆者設定:A為國撥教育經費;B為教育事業收入,其中,n1為在校本科生人數,n2為在校碩士生人數,n3為在校博士生人數;m1為本科生學費,m2為碩士生學費,m3為博士生學費;C為校辦產業(附屬單位)上繳收入等其他收入;D為除利息外其他財務支出,E為高校經常性成本支出,F為償還貸款本金;M為凈償息資金來源;R為貸款利率;K為修正系數;Q為物價指數;S為學費上繳率;G為安全貸款規模;T為時間參數｡根據前提一,得下列定義方程:

G=M/R(1)

M=(A+B+C)-(D+E+F)(2)

根據前提4和前提5,經過物價指數和學費上繳率修正過的償息資金來源M′為:

M′=(A+SB+C)-(D+QE+F)(3)

B=n1m1+n2m2+n3m3(4)

那么G=[A+S(n1m1+n2m2+n3m3)+C-(D+QE+F)]/R(5)

此貸款安全規模的測定,既測定現在的安全規模,也預測今后的安全規模,加之采集上列公式數值為連續累計值,為準確顯示預測期年度值,在此應將時間參數納入公式內,由此得:

G={∑[Ai+S(n1im1i+n2im2i+n3im3i)+Ci-Di-QEi-Fi]×Ti}

/∑Ti/R(6)

(6)式的計算結果是貸款安全規模的臨界值,根據前提三的要求,引入修正系數K,得:

G=公式(6)×K(7)

(7)式為模型完整構造｡另外,如在上列模型中把歸還貸款F去掉,可形成債務陷阱的檢測模型:

G={∑[Ai+S(n1im1i+n2im2i+n3im3i)+Ci-Di-QEi]×Ti}

/∑Ti×K/R(8)

當模型測定的貸款規模小于實際貸款量,反映了借款人償息凈資金來源在未歸還貸款本金的條件下,仍不能清償全部貸款利息,進而使非主動性債務(欠息)伴隨時間延續不斷增加,即借款人步入了“永遠還不清”的債務陷阱｡

3.貸款規模的敏感性分析｡這是檢測某一貸款規模對待定假設條件變化的敏感度｡對貸款規模進行敏感性分析,主要由于在測算出某一高校安全的貸款規模后,高校的實際貸款并不一定要達到理論安全臨界值,那么,就需要知道當改變貸款方式時,或某一特定變量發生變化時,可貸的資金是怎樣變化的｡

總之,只要正確認識高校的貸款償還能力,使高校貸款償還能力的測算建立在科學的基礎上,才能解決高校怕擔風險不敢貸款的顧慮,限制那些不顧財務承受能力盲目追求貸款規模的現象,并為高校貸款管理提供科學的依據｡

（二）公立高校的貸款審批監督制度

1．教育部門內部高校貸款審批制度。

（1）貸款申請。公立高校貸款須按照管理權限進行申請，申請報告包括：第一，貸款項目的申請報告與可行性研究報告，其中可行性研究報告又包括貸款項目名稱，項目的必要性和可行性，貸款用途，貸款必要性，分年度貸款額度方案，分年度償還貸款本息計劃和措施，學校擬貸款期間內分年度非限定性凈收入測算等；第二，學校發展戰略規劃、學科與師資隊伍建設規劃和校園建設規劃；第三，學校擬新增貸款后，按“高等學校銀行貸款額度控制與風險評價模型”自測貸款風險指數表。

（2）審批程序。分為五步：第一步，由學校嚴格按照國家有關規定和校內決策程序，科學確定貸款額度、期限及還款計劃等，向主管教育部門提交貸款申請報告等有關材料；第二步，審批工作原則上在教育主管部門收到學校完整申請資料后的20個工作日內，給予明確回復意見或完成審批工作；第三步，經教育主管部門審批同意后，由教育部門向財政部門報備；第四步，經財政部門審查沒有異議，教育部們通知有關學校方可與合作銀行簽訂貸款協議；第五步，有關學校將正式簽訂的貸款協議的復印件報主管教育部門備案。

（3）審批原則和內容。銀行貸款審批的基本原則是充分考慮學校建設和發展的實際需要，以及學校的收入狀況、貸款需求與實際償債能力，做到量力而行；貸款期限適當。評審的主要內容包括：貸款必要性；貸款預期用途的合理性和效果；分年度貸款計劃和償還計劃的合理性；償債能力；貸款風險程度等。

（4）審批結論與權責。教育主管部門將根據評審的結果，對高校的貸款申請做出同意或不同意貸款的審批結論，凡納入審批范圍但未得到教育主管部門審批同意的貸款項目，公立高校一律不得貸款。未經批準擅自向銀行貸款的，一經發現，將追究學校及有關人員責任。

審批結論主要用于控制高校財務風險。高校對送審數據和材料的真實性、完整性負責。按照“誰貸款、誰負責”的原則，高校作為貸款主體和還款主體的地位不變，承擔貸后管理和償還貸款的一切責任。

（5）貸款方案的調整。在教育主管部門批復的貸款額度內，高校可以自主減少貸款規模，或在不改變基本用途的情況下作適當調整。但是，若將非基建類貸款用于基建項目支出時，必須重新辦理報批手續。

2．財政部門高校貸款監督制度。財政部門應該加強對高校貸款進行監督，主動從高校財務自主權方面進行約束。首先，嚴格界定高校財務自主權的范圍，公立高校從銀行貸款的權力應該受到嚴格的限制和管制，原則上高校不能擁有自主從銀行貸款的決策權。高校的基本建設規劃應該由政府來參與制定并監督高校實施。高校向銀行借款或者通過其他方式從市場融資，必須經教育部門和財政部門審批監督。其次，切實貫徹《高等教育法》的規定，“高等學校的財務活動應當依法接受監督”。高校財務情況必須公開透明，財務自主權應受到嚴格監督，財務運作情況必須接受審計。建立嚴格的高校財務問責制，依法追究那些隨意貸款、隨意支出給高校造成損失的學校決策者的責任。再次，高等學校財務預算必須堅持“量入為出、收支平衡”的總原則。收入預算堅持積極穩妥的原則；支出預算堅持統籌兼顧、保證重點、勤儉節約等原則。同時應分清高校各任領導的責任，硬化預算對學校和學校領導的約束。

3．銀行對高校貸款審批制度。無論是商業銀行還是政策性銀行，都要按照貸款申請受理、貸前調查評估、貸時審查審批、貸后跟綜檢查的步驟進行貸款，對高校貸款也不例外。在高校貸款調查時，要特別注意教育主管部門和財政部門的審批文件，通過分析高校幾年來的收支情況、招生情況，認真研究貸款用途，合理確定貸款額度，科學確定貸款使用時間。

二、建立公立高校“有計劃政策性貸款、有條件商業性貸款”相結合的制度

筆者認為，對公益性建設項目或稱難以有資金回報的項目，進一步說就是靠政府撥款和學費的增量來償還貸款本息的項目，實施有計劃的政策性銀行貸款；對經營性項目或者說項目自身經營有資金回報的，實施有條件的商業銀行貸款。

轉貼于中國論文下載中心（一）公立高校進行有計劃的政策性銀行貸款

1．明確政策性貸款主體。目前，我國有三家政策性銀行，農業發展銀行和進出口銀行業務范圍比較明確，只有國家開發銀行業務范圍較廣，而且業務觸角已伸向高校貸款，由其承擔對高校進行貸款支持比較合理。也有不少學者建議組建政策性的教育發展銀行，認為，組建教育銀行不僅符合我國金融業分業經營原則，而且將極大推動我國高等教育的快速、持續發展。還有學者認為，以外匯儲備設立“中國教育銀行”，作為政策性銀行，不以盈利為主要目的，承擔對高校建設和大學生助學貸款的職能。從學者們建議可見，認真進行高校銀行貸款研究和制度管理非常必要。但是，我認為，為此新成立一家政策性銀行必要性不大，只要明確由國家開發銀行承擔公立高校貸款和高校大學生助學貸款就可以解決問題了。因為，一是高校銀行業務量并不是很大，不足以自上而下成立一個專門銀行提供服務；二是國家開發銀行無論從性質還是機構設置看都基本可以滿足對高校的金融服務，關鍵是要重新明確國家開發銀行的職能。

2．政策性銀行貸款的計劃性。要強調對高校貸款計劃性，表現在：第一，貸款高校的優先發展符合國家整體高等教育發展的要求，其貸款規模須經過教育主管部門和同級財政部門批準；第二，貸款高校隨著招生規模的擴大，效率有大的提高，并隨著政府撥款和學費增加，對長期貸款的還本付息有保證，即使需要展期，也有政府或財政部門提供擔保，沒有最終風險；第三，貸款高校還款計劃性強，建設期滿逐年還款計劃具有可行性；第四，高校貸款具有政策保證，如貸款期限內招生數量變化、政府撥款的穩定和增長情況、學費收取標準的調整政策等都會影響高校收入；第五，高校貸款用途的計劃性，即必須用于高校擴大校園面積、教學用房建設、教學設施設備建設等，強調專款專用。

從現實情況看，雖然政策性銀行貸款具有長期性和政府預撥款性，但是，政策性銀行的經營虧損并不是國家許可的。因此，認真預測未來若干年招生政策和招生人數的變化，確立發展重點和與招生人數相配套的高校規模是十分必要的。盲目默認高校自主發展，今后必然會造成高校設施閑置浪費，以至于出現新的有問題貸款。

（二）公立高校有條件的商業銀行貸款

公立高校在商業銀行貸款關鍵是要講條件，過去和現在正在出現的有問題貸款就是因為商業銀行不講條件所致。影響高校商業銀行貸款的條件很多，如公立高校的貸款資格、產權的特殊性、辦學規模的變化、誠信意識和表現、管理水平等，最根本的條件是償債能力。因此，筆者所指有條件發放商業銀行貸款就是指發放有還款能力的貸款。

1．學生公寓建設貸款。隨著招生規模的擴大，學生公寓已經難以滿足擴招的需要，現有的公寓每間平均住7至8人，且住宿、盥洗條件很差。如果按照人均10平方米的標準，高校每擴招100名學生，公寓建設就需增加1000平方米，按每平方米900元的造價計算需90萬元。按此標準推算，學生公寓建設貸款需求規模是很大的。據上海市38所高校后勤社會化改革經驗顯示，人均10平方米的大學生公寓每月收住宿費100元，開發商在13年內即可還本付息（政府有一定貼息和免稅），每平方米造價為900元，房屋18年后歸校方所有。從上海的經驗可以看出，只要是有收入來源的項目，都可以借助銀行貸款先行建設，用將來的購買力辦好現在的事。

2．教師公寓建設貸款。高校教師的住房普遍達不到標準。1998年全國普通高校專任教師總數為40．7萬人，教職工總數為103萬人，約需住房8700多萬平方米，而根據目前的典型分析，達標面積約短缺30％。同時，各高校伴隨招生規模的擴大，每年需增加教師人數，從而使得住房矛盾更顯突出。商業銀行支持高校教師住房建設貸款，通過發放按揭貸款歸還住房建設貸款。

3．高科技項目風險貸款。全國高校產學研一體化的勢頭發展很快，科技項目產業化已經成為既定國策，國務院對科技人員創辦高科技企業也制定了特殊的政策，如果高科技項目風險貸款面向高校推出，其規模和效益是顯而易見的。

4．高校食堂餐飲收入。按在校生規模5000人計算，一所大學一年的餐飲收入約為1500萬元，按20％的盈利率計算，稅前利潤為300萬元，因此，餐飲收入是還貸的重要來源。可見，高校后勤設施建設是商業銀行支持的重點。

三、公立高校銀行貸款風險管理制度

高校既是獨立的財務主體，又是國家預算的基層單位，是一個財政主體，高校貸款的終極承擔者是政府。因此，各級教育主管部門有責任對高校貸款加強管理。貸款風險的防范，直接關系到高校的信譽、形象和發展，關系到商業銀行經營狀況，甚至也關系到社會穩定，因此，必須加強管理。

1．貸款額度管理。利用銀行貸款資金，應堅持科學的發展觀和政績觀，履行節約、量力而行的原則，合理控制貸款規模。貸款規模不能超過學校的償債能力，高校年度內償還貸款本金、支付利息的數額不能影響學校的正常運行，這是合理確定高校貸款規模最基本的標準。學費收入是高校還貸的主要來源，而學費的多少取決于學生人數及收費標準，因此我們可以在貸款額與學生人數之間建立適當的對比關系，即制定合理的生均貸款額作為衡量貸款風險、貸款規模的指標。另外貸款期限的結構也要合理安排，將長期借款與短期借款相結合。

2．預算管理。（1）預算的動態平衡。預算動態平衡要求高校在某一特定期間內，在以后年度預期預算資金可以作為償債保障的前提下，為創造未來預期收益，允許適度舉債，特定期間結束，償還全部債務，收支平衡。（2）預算的現金流量平衡。根據預計的現金流入量安排支出預算，將年度貸款額度和還貸計劃編入預算，并實現一種新的“收支平衡”現金流量平衡。學校財務預算的平衡關系為：年度預計收入數＋預計貸款數＝年度預計支出數＋預計還貸數。

3．貸款項目管理。貸款高校應制訂嚴格的貸款資金管理制度與辦法，按照“統一領導，分級管理”的原則，按管理層次逐級建立貸款資金項目管理責任制，責任到人，各負其責。貸款高校的校（院）長是高校貸款項目的總負責人，對全部貸款資金使用的安全性、合理性和有效性負責，對確保按期償還貸款本息負責。各級財務人員應對資金的使用和管理負責。各項目負責人必須嚴格按照項目建設計劃使用資金，不得超標準、超計劃使用資金，堅持厲行節約的原則，確保項目建設質量。凡用于基本建設、基礎設施改造、設備購置等方面的支出，必須按國家規定的程序操作，通過政府采購、招投標等方式，降低成本，提高效益。

4．貸款審批管理。為便于全面掌握高校的貸款規模和風險狀況，加強宏觀管理與監控，及時采取措施防范財務風險，高校主管部門可以對貸款高校實行貸款審批制度。高校、高校二級機構和附屬單位須將貸款的可行性研究報告、具體還貸計劃和措施等相關材料報學校貸款資金管理領導小組審批，凡累計貸款余額達到本校上年度總收入10％及以上的高校的新增貸款項目，還須送高校主管部門審批。其余貸款高校，也要將學校貸款規模報送主管部門備案。有下列情況之一者，不得再向銀行貸款：（1）學校資產負債率超過40％；（2）學校累計貸款余額超過前一年的總收入。

5．銀行貸款用途的管理。教育部規定，銀行貸款資金一般只能用于危房改造及維修、基本建設和公共設施建設，不可以用于日常經費開支，更不可以用于職工集體福利。高校貸款的真正目的是為了高校的長期發展。如果依靠貸款資金來改善目前的教職工待遇，雖然近期可能會使教職工的待遇有所提高，但會給學校的未來背上沉重的包袱。這種盲目的貸款最終也會傷害職工的長遠利益，一旦每年沒有足夠的收入或新的資金引入用于還本付息，就只好依靠借新債還舊賬，貸款不斷膨脹形成惡性循環。因此，高校貸款不能急功近利，搞短期行為，應嚴格限制貸款的用途。只有那些重要的急需的并有一定預期收入的投資項目才是高校貸款時優先考慮的項目。

四、公立高校銀行貸款擔保制度

筆者認為，有必要建立高校貸款擔保基金，這樣的制度設計可以起到規范高校貸款，防止高校因過度貸款帶來的財務風險，從而增加財政的負擔，也能為高校解決貸款中的財產擔保問題。如何構建高校貸款擔保基金呢？

1．擔保基金的注冊資金和運營資金。公立高校貸款基本上可定性為政策性銀行貸款，是借助金融信貸手段實施“科教興國”戰略目標的重大舉措，擔保基金應該是社團法人性的非盈利機構，其注冊資金應由各級政府出資，主要職能是為公立高校貸款提供擔保。基金的保值增值主要靠存款利息、擔保手續費、社會捐助等。

2．擔保基金的組織管理。擔保基金的管理隸屬于同級教育主管部門，主要有國家和省兩級組織。

3．擔保業務運作。一是保證對象和費率。由于擔保基金是為高校政策性貸款而設立的，其保證對象僅限于高校和在校大學生，包括中央、地方公私立高校。在保證費率的確定上，既要考慮貸款保證的風險，又要考慮包括擔保費率在內的融資成本，更要考慮對借款人的優惠扶持政策，保證費率初步定為1％到2％，低于社會擔保公司2％到5％的擔保費率。二是信用調查和保證承諾。當借款高校申請擔保時，基金組織將認真對申請人的信用進行調查，分析判斷，為承諾決策提供依據。當保證對象為高校時，主要調查高校屬性、規模、財產狀況、教育主管部門審批手續、借款用途、項目論證審批報告、還貸計劃等；當保證對象是大學生時，應重點調查其品德表現、學習情況、身體情況、家庭情況、還貸計劃等。形成調查結論后，確定授信額度，按照銀行要求作出保證承諾。承諾方式分別為：對高校基礎設施貸款和后勤社會化貸款的擔保，由基金組織逐筆與銀行簽訂擔保合同；對大學生助學貸款的擔保，以學校的院系學生的學年貸款總額為單元，由基金組織和銀行簽訂保證合同，并附明細表。三是代償、免責和求償。當擔保債務不能履行時，基金組織以保證合同代位履行。具體操作：先由貸款銀行向債務人催收，確實無法履行的，由貸款銀行請求基金組織代償。超出擔保部分，基金組織可以申請免責。基金組織代償后，自動取得貸款人的債權人地位，獲得代位求償權，向借款人追償。

4．代償損失彌補。首先，由基金組織按照求償權預期損失額計提的準備金彌補；其次，由政府財政部門給予一定的補貼；再次，條件成熟時，實行高等教育貸款擔保的法定保險