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摘要：隨著與世界經濟的接軌，我國高度集中的政策性銀行多頭監管模式越來越不適應參與國際競爭的需要，這種監管模式存在著權力分散、責任不明確以及人力資源浪費等各種問題。本文擬從我國政策性銀行的監管著手，通過與其他國家的監管機制進行比較與分析，找出政策性銀行與商業性銀行監管的不同點，以期對我國的政策性銀行監管機制的改革有所借鑒。

關鍵詞：政策性銀行；商業性銀行；監管；國際比較；啟示

一、問題的提出

我國長期以來實行高度集中的金融管理體制，在很長一段時間內，中國人民銀行既作為中央銀行又作為商業銀行，并承擔對金融活動的調節和監管。1978年后，我國實行改革開放政策，推動了金融監管體制的改革，先后設立了國家外匯管理局(SAFE)、中國證券監督管理委員會(CSIIC)、中國保險監督管理委員會(CIRC)，實行分業經營和分業監管。加入WTO以后，金融業對外開放不斷擴大，面臨更多的風險和挑戰，要求必須加強金融監管，防范和化解金融風險。2003年4月，我國進一步改革金融監管體制，成立了中國銀行業監督管理委員會，分離了中央銀行對銀行業金融機構的監管職能，中央銀行負責宏觀調控和金融穩定。在上述各金融機構的職能方面，銀行方面的事務歸銀監會管轄，證券方面的事務歸證監會管轄，而保險方面的事務則交由保監會。[1]“五龍治水”的監管模式以監管的權力劃分為特征。然而，隨著經濟的發展，這種模式逐漸不適應高速發展的金融市場的需要。

由于監管協調機制的不健全，在面對金融創新的時候，各監管部門往往從各自的監管角度出發，這時常造成各監管部門之間的監管沖突。例如：2003年初，貨幣市場基金推出方案上報證監會，因銀監會和證監會在政策協調上未達成一致，貨幣市場基金出臺時間被一再推遲。當時爭議的問題之一就是以貨幣市場金融工具為投資對象的基金，監管權到底該歸屬證監會、央行，還是銀監會?類似的情形也出現在商業銀行發行次級債的過程中。2003年底，銀監會通過一項政策，銀行得以通過發行次級債增加資本實力，但2004年3月末，保監會卻發文對保險公司買入次級債進行限制。諸如此類的例子還有很多。長此以往，這種各監管機構之間的沖突會成為金融產品創新的阻礙。

金融改革與發展的多頭決策、多頭監管模式加劇了各部門在大大小小問題上的分歧和爭議，增加了政策協調的復雜性，加大了總體成本，降低了政策的決策效率和執行效果，損害了政府部門的公信力。[2]另外，金融市場的現代化水平不斷提高，使監管難度加大，短時間內發現違法行為愈發困難。

上述情況表明，隨著我國金融業的進一步發展和融入國際金融市場，特別是2007年外資銀行在人民幣業務上的限制放開后，目前對政策性銀行多頭監管的模式已經不能適應整個市場的發展，綜合經營已被監管高層多次倡導。

二、政策性銀行監管的國際通行做法

各國政策性金融機構的監督管理體現了依法監督的特點，即國家以政策性銀行專門立法的形式，由政府直接控制政策性金融機構的主要人事任免權，政府相關部門參與協調和制約，國家審計機構定期或不定期地專門審計(稽核)監督，以及由政府相關部門、權威專家或其他行業人員代表國家和公眾利益組合成董事會(理事會)，對政策性銀行機構具體行使最高的決策、監督、協調職能，從而從外部和內部兩個層面上構成了政策性金融獨特的監督機制和權力結構。[3]總體說來，國際上對政策性銀行的監管主要有以下四個方面：

(一)最高立法當局的法律授權與制約機制

大多數國家的政策性金融機構都有專門立法，在由德、日、韓三國最高立法機構分別通過的《德國復興信貸銀行法》、《日本政策投資銀行法》和《韓國產業銀行法》的規范下，這三國政策性銀行的政策、計劃、預算等重大經營方針由政府指定和監督，政策的實施、資金的運作等經營管理則由政策性銀行在保證財務穩健的前提下自主決策、自主經營。20世紀90年代以來，日本金融監管體制在經過了一番大的改革和調整，于2000年7月在金融監督廳的基礎上正式成立金融廳，其職能定位為負責對民間金融機構和金融市場的統一監管，而政策性金融機構仍不屬于金融廳和日本銀行監管，也不受普通法律的制約。泰國工業金融公司也是如此，它受《泰國工業金融公司法》的制約，不受負責監督泰國商業銀行和金融公司的泰國銀行的監管。

(二)國家元首與政府首腦對主要官員的選擇與任免機制

政策性金融機構的主要官員都由政府任免。例如，日本開發銀行理事會的總裁、副總裁和監事均由內閣首相任命；意大利工業復興公司理事會主席和副主席由國家元首任命；泰國工業金融公司總裁由政府任命，而且傳統上，泰國工業金融公司的董事長來自財政部。[4]

在美國住房產業中，有三家政策性金融機構，即聯邦國民抵押貸款協會(FannieMae)、聯邦住房貸款抵押公司(FreddieMae)和政府國民抵押貸款協會(GinnieMae)。GinnieMae屬于政府所有，其所有權力和責任屬于住房和城市發展部部長，公司在部長的指導下經營。在住房和城市發展部中設置GinnieMae總裁一職，具體人選由美國總統提名，國會批準。根據美國《聯邦國民抵押貸款協會特許權法》，FannieMae和FreddieMae屬政府特許經營公司。雖然其現已實行了私有化，是紐約證交所的上市公司(都屬S&P500家公司之列)，政府也不持有公司股權，但政府仍具有很大控制力，其16名董事中的1/3都由美國總統任命，而且許多高級管理人員都曾在國會或聯邦政府工作過，如目前FannieMae的總裁就曾是克林頓的預算主管。

菲律賓政府吸取了1986年前菲律賓開發銀行運作失敗的教訓，改變了以往的過度直接干預方式，轉為適度間接調控方式，即只是從機構外部控制和掌握高層決策者的任免權，而不再插手其具體業務活動，同時加強對銀行的審計和財務檢查等。《菲律賓開發銀行法》規定，菲律賓開發銀行最高權力機構董事會組成人員由前任董事長或內閣推薦，經政府內閣討論通過后，全部由總統直接任命，任期一年，可連任。董事長則每年與總統領導的政府協調委員會簽訂一個經營成果考核協議，規定中列出政府有關部門提出的綜合考核指標，如資本收益率、償債率等，并分為三個等級標準。

(三)相關部門的協調、決策與制約機制

政策性銀行金融機構的政策“天性”，注定了其與政府相關職能部門(如財政部、政府主管部門、央行等)有密切的業務聯系，其中，財政部在政府的直接授權下發揮著重要的作用，主要是資本金的撥付與增補、財力約束和財務監督等。政策性銀行金融機構既有一定的相對獨立性，也有特定的支援對象和領域，而政府有關部門作為相關行業領域經濟與社會發展規劃的制定者和組織管理者，可以為政策性銀行融資規模的確定、融資項目的選擇、項目支持的方式(如專項貸款等)、貸款利率的確定、資金往來協調等業務活動提供指導、協調、制約和支持。

韓國產業銀行與政府許多相關職能部門聯系密切，其業務活動呈現出“多頭”監督的特點。財政經濟部負責依據《韓國產業銀行法》對該銀行進行全面監督，并可以根據監督工作的需要管理條例；金融監管委員會按照《總統法》對該銀行進行監督，政府正在制定一項具體管理韓國產業銀行的最終法律，涉及資本充足率等內容，但與管理商業銀行的法規有所不同；審計監察委員會負責監察會計清算以及任何業務計劃中的違法行為；國會負責例行年度檢查。《韓國產業銀行法》規定，在每一財政年度結束后的4個月內，銀行應向國會提交年報，概述其經營情況和政府的主要產業政策，并分析每年的工業融資活動。根據相應的法律，韓國財政經濟部和韓國審計檢查委員會還授權韓國銀行的銀行監督院承擔對韓國產業銀行的現場檢查。韓國產業銀行在貸款選擇和決策方面，受到財政部和經濟企劃院的宏觀協調和控制。

日本開發銀行的領導決策機構為理事會，其權力結構與權限大體上與菲律賓開發銀行相同，但在行政上政府授權大藏大臣擁有更多的指導與監督權，主要是資金和財務管理權，但限于法定的范圍之內。日本開發銀行的貸款業務要受到通產省制定的產業政策、合理化計劃和大藏省編制的預算的制約影響。另外，北海道東北開發金融公庫等受主管大臣的干預較大，如公庫每季度經營計劃必須經主管大臣批準，并定期報告資金運用情況。

(四)國家審計機構的定期或不定期審計(稽核)機制

西方微觀經濟理論認為，公有企業相比于私人企業是低效率的，充滿了官僚氣息，其根本原因在于受到制度安排方面的嚴重約束。政策性金融作為一種政府行為和公有企業形式，也不可避免地會產生一些負面影響，如日本開發性政策性金融在二戰后日本經濟的恢復、復興與高速增長中的啟動作用功不可沒，但在其具體運作中也曾為錢權交易提供過溫床，1954年的造船業行賄受賄丑聞即是一例。因此，使政策性金融機構能夠守法高效穩健運營并不發生重大虧損，是各國政府面臨的一大難題，因此接受國家審計管理部門的財務監督至關重要。

日本政策性金融每年的投融資規模和投向宏觀計劃(財政投融資計劃)及計劃的執行情況(包括每年的資金運用等財務情況)都需要接受獨立的會計檢查院的審計，大藏省每年還要編制決算提交國會。日本會計檢查院在其提交的政策性金融決算審計報告中，除重點反映預算執行情況、揭露存在的問題外，還對某些支出的效率進行分析，必要時附上改進建議，以便政府和國會作出處理和改進。菲律賓政府通過定期或不定期地審計菲律賓開發銀行的貸款方向和重點，檢查其財務收支和盈虧情況，同時還強化反腐敗監查。例如，重組后的菲律賓開發銀行在銀行章程中規定銀行所有人員均應遵守國家公務員法；董事會成員隨時向董事會報告在任何經濟機構的全部經濟利益情況；銀行人員及其第二代親屬的個人利益涉及銀行利益時，要將事實公布于眾；銀行人員不得以任何形式向本行索取貸款和作本行的擔保人；銀行任何人員均無任何特權，也不得利用貸款之便，強行索取傭金、禮品或其他不合法的任何費用；銀行人員要向董事會報告本人及第二代親屬子女在任何經濟機構擁有2%以上股權的情況等。韓國審計監察委員會負責監察韓國產業銀行的會計清算以及任何業務計劃中的違法行為。德國監察機構被授權可以采取一切手段，使德國復興信貸銀行的運作符合法律、章程及各項規定。審計人員由復興信貸銀行董事會提議，監察機構任命，該程序與聯邦審計署的要求一致。泰國工業金融公司要接受泰國銀行根據財政部指示對其進行的審計，以確保其審計標準與其他金融機構一致。

三、商業性銀行監管與政策性銀行監管的差異分析

商業銀行監管的總體目標是通過對商業銀行的監管維持一個穩定、健全、高效的銀行體系。商業銀行監管原則：一是安全性原則，通過監管使商業銀行開展業務時做到遵紀守法、穩健經營。二是效益性原則。通過監管使銀行業得以健康發展，保護銀行股東的長久性利益。三是統一性原則。通過監管促使商業性銀行的經營活動與政府的金融政策保持一致性。

商業銀行監管的主要內容包括市場準入的監管、業務營運活動的監管和市場退出的監管三方面。監管當局可以借助以下手段進行監管：一是法律手段，通過運用法律法規，維護商業銀行業的競爭秩序，保護金融交易參與者的合法權益。二是市場手段，通過發揮市場機制的約束和淘汰作用，保證商業銀行在整體上長期安全穩健地運行。三是行政手段，主要指通過行政措施對市場準入、市場退出和行政處罰等方面實施監管。

由于政治、法律、民族傳統和經濟發展水平的差異，世界各國在商業銀行監管模式及監管的具體內容上存在著差異，根據各國對商業銀行監管權力的集中程度，商業銀行監管體系可以分為以下三種模式：(1)一元多頭式。一元多頭式監管模式的特點是全國的商業銀行監管權集中于中央一級，地方沒有獨立的權力(即一元管理權)，但在中央一級擁有和行使監管權的不是一個機構，而是由兩個或兩個以上機構共同實施對商業銀行的監管(即多頭管理)。這種監管模式可以提高監管的權力，但運行效率的關鍵在于各監管機構的合作，采用這種監管模式的國家通常是出于國家權力集中和各機構權力制衡的需要，如日本、德國、法國等。(2)二元多頭式。二元多頭式監管模式的特點是中央和地方兩級都有監管商業銀行的權力(即二元管理權)，同時每一級又有若干監管機構共同對商業銀行實行監管(即多頭管理)。這種監管模式可以確保分工明確，各負其責的監管機構能從不同側面和不同角度及時發現銀行在經營中的問題和漏洞，各監管機構間的相互制衡，也有助于防止權力的濫用，提高監管的質量，但也易造成職權重復，影響監管效率等弊端。采取這種模式的典型國家是美國和加拿大，這也反映出這些國家地方權力較大的特點。(3)集中單一式。集中單一式監管模式的特點是全國商業銀行的監管由一家官方監管機構(央行或某一專門機構)集中掌握與運行。這種監管模式使監管權集中，法規統一，有助于提高監管的效率，但也有可能使監管部門作風官僚化以及監管任務過重而造成一些弊端。這種監管模式在發達國家和發展中國家都很普遍，但二者形成機制卻有所不同，發達的市場經濟國家實行這種模式是金融高度發達的結果，是與其完善的市場體系相適應的。

各國的情況表明，政策性金融的監管不能像監管本國的商業性金融那樣。在很大程度上，政策性金融是政府的一個政策工具，這種工具必須有適當的彈性，因為在有些情況下它可能是政策工具，在另一些情況下它也是對外援助的一種工具；再一點就是，由于政策性金融的業務活動日益超出本國的范圍，所以其造成的影響也就越來越受到國際社會的關注，在這種情況下，相對地保持一定程度的彈性是有好處的，它能在一定程度上避免處于被動地位，所以在監管政策性金融時應該考慮到這一點。

通過以上比較可以看出，政策性銀行因其具有很強的政治性特點，與國家的諸多政策，如政策傾斜、對外援助等緊密相連，因此它比商業性銀行具有更濃重的政治性色彩，受到各級政府行政的監管也較多，這些特點也注定了政策性銀行不能像商業性銀行一樣以贏利為目的；由于不以贏利為目的，與商業銀行相比，政策性銀行的監管受到市場調節的影響便沒有商業性銀行受到市場調節的作用那么明顯；政策性銀行很多時候是一個國家對外交往的政治工具，政策性金融法律具有明確性和彈性兩個方面。因此，在政策性銀行監管方面存在的原則性問題絕對不能通融，而具體問題則需要具體分析。可以在我國嘗試建立自成體系的政策性金融發展與監督管理委員會，以更加有效地發揮政策性金融的作用。

四、結論

當今的中國社會是一個法制社會，在經濟生活的任何一個領域，必須做到有法可依，這樣才能使社會的各個方面有序運行，對于政策性金融機構來說同樣如此。世界各國對政策性銀行的監管在很大程度上體現了依法治國的特點，基于政策性銀行的“政策性”特點，政策性銀行又必然與政府機構具有密不可分的關系，這主要體現在政策性銀行的主要官員通常都由國家元首與政府首腦選擇與任免，以及國家審計機構定期或不定期地對政策性銀行進行審計(稽核)等這些方面。

通過對商業性銀行監管模式進行分析，可以發現各國既有顯著的差異，又有明顯的共性，即在監管機構的設置、監管權力的分配方面各不相同，但在監管內容的范圍方面極為相似；同時，通過比較，政策性銀行監管法律的彈性機制、政治性色彩、受市場影響等方面與商業性銀行的不同之處便凸顯了出來。

與發達國家相比，我國政策性金融體制建立得比較晚，而且是在改革開放15年之后才建立進出口政策性金融體制的。到目前為止，我國的政策性金融體系走過了僅僅10多年的歷史，相對較年輕，一方面處在發展的初期，還有許多不完善的地方；另一方面可以充分借鑒發達國家的經驗，少走彎路，利用“后發優勢”，建立起適合我國國情的政策性金融體制。