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隨著中國加入WTO后外資銀行進入中國市場進程的日益加快，我國國有商業銀行也加快了改革的步伐。而作為遏制不良資產增加和提高核心競爭力的一個有力保障，國有商業銀行內部控制系統的健全和內部控制水平的提高也受到了人們的普遍關注。商業銀行的內部控制系統是一個開放的系統，這個開放系統和環境有密切聯系。可以說，內部控制系統功能發揮的過程是內部控制系統與控制環境相互作用的過程，控制環境必然會影響內部控制系統的運作和有效性，因此，要建立有效的商業銀行內部控制系統必須要有一個良好的商業銀行控制環境作為基礎。我國商業銀行在產權制度、治理結構和企業文化等等控制環境要素方面與國外現代商業銀行相比有很大差距，這種內部控制的差異造成了我國國有商業銀行的組織行為差異，這也正是我國國有商業銀行內部控制制度總體執行不理想的根本原因。

一、產權制度差異

產權亦稱財產所有權，它包括占有權、使用權、出借權、轉讓權、消費權和其他與財產有關的權利。從國外發達的市場經濟國家看，商業銀行采用的是現代銀行法人產權制度，其主要表現為股份公司的形式，這種產權制度的主要特點可以概括為：（1）實現了產權結構的多元化、銀行資本的社會化。通過發行股票，可以籌集到數量極其龐大的資本，補充銀行資本不足的狀況，解決了銀行發展對資本金的需求，提高了銀行抗風險的能力。（2）它有效地分解了經濟上的所有權（財產終極所有權）和法人所有權（法人財產權），從而使得出資人同企業資產的實際營運相分離。商業銀行獲得了獨立的法人財產權形式和資格，能夠自主地支配、使用、處理其實際財產和從事金融交易活動。（3）出資人或股東的責任有限。當銀行虧損或破產時，出資人或股東只承擔以出資額為限的有限清償責任，以其投資對商業銀行負責，實現了利益共享、風險共擔的經濟關系，對股東利益的保護、銀行組織的穩定與發展都有積極的意義。

傳統國有銀行在產權上的特征是：（1）占有權、收益權、轉讓權均高度集中于國家。（2）銀行財產的非法人性。銀行不具有獨立的支配法人財產的資格，從某種程序上講，不能真正成為“自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展”的微觀主體。政府對銀行行使行長的任免權、資源的配置權、經營的監督權。（3）經營責任的無限性。國家惟一擁有銀行的剩余索取權，同時，國家也承擔銀行經營的無限責任，風險全部由國家承擔。（4）產權的不可轉讓性。產權邊界事先被國家界定，其他產權主體不能通過市場合約依法進入，從而表明銀行產權的不可轉讓性。

這種所有權與經營權合一的國家所有制產權制度，缺乏明確產權界定，占有權、使用權、支配權和收益權等各種權責利邊界模糊，導致了國有商業銀行資產管理中的產權約束主體缺位。在現行銀行體制下，國有商業銀行資本金和財產等歸國家所有，銀行不具備承擔資產風險的法律責任能力，銀行沒有自己獨立的經濟利益，因而對其利潤的追求并不強烈。國有產權的多層造成了產權責任不明，監督機制不力。其直接結果導致了國有商業銀行風險控制不力，信貸管理制度形同虛設，內部控制制度松弛。這種狀態下，經濟當事人容易產生“外部性”行為，有意識地侵權獲利。從信息經濟學的角度分析，由于信息嚴重不對稱，在委托人與人的討價還價過程中，委托人的利益被有意無意地忽視或侵吞，而人的利益得到了充分的體現，可以說只有利益，沒有責任。如前些年一些銀行機構自辦公司、違規經營，贏利了則大家可以多發獎金，買房買車；一旦資金收不回來、出現風險了，則全部甩給國家，經營者誰也沒有責任。尤其令人不安的是，即便是虧損累累的一些銀行分支機構，也可以挖空心思把一些贏利項目單列出來為小團體謀取利益，把壞賬留給國家。只有好處、沒有責任，只有利益、沒有約束，這無疑是造成我國國有銀行內控不力的主要原因。

二、公司治理結構的差異

公司治理是協調公司內部不同要素所有者的一套制度安排，其核心是協調所有者（股東）與經營者之間的關系。國外現代商業銀行的公司治理結構是現代法人產權制度下的產物，其基本特征是：（1）權責分明，各司其職。銀行內部由權力機構、決策機制、監督機構和執行機構組成。股東大會是銀行的最高權力機構，它代表產權的所有者對所屬銀行擁有最終的控制權和決策權；董事會是銀行的經營決策機構，它對股東大會負責，執行股東大會的決議；監事會是銀行的自我監督機構，它對股東大會負責，依法對董事長和行長擔任職務時的行為進行監督；高級管理層是銀行決策的執行機構，對董事會負責，在銀行公司章程和董事會授權范圍內行使職權，開展銀行的日常經營活動。它們之間權責分明、相互制衡、相互協調。（2）委托，縱向授權。在銀行中，銀行各層級之間是以一種委托關系來維持的。股東大會作為委托人將財產交董事會，并委托監事會進行監督。作為人，董事會又將銀行財產委托給經理層的行長，從總行到分支行再到基本操作層之間，還存在若干中間層次。這樣由上至下以授權的方式在銀行的各層次之間分配權力。（3）激勵與約束機制并存。國外現代商業銀行的委托人通過獎金、股利和退休金等激勵機制來促使人采取適當的行為，最大限度地實現委托人所預期達到的目標；同時，還通過資本市場、大股東監督和經理人員的聘任、解聘等約束機制來對者的行為加以制約。

產權制度造成的“所有者缺位”使得我國商業銀行治理結構與國外現代商業銀行公司治理結構有明顯的區別，具體表現在：（1）政府與行長之間的委托契約仍然是行政性的，國有商業銀行仍然在政府的行政性約束之下，并不能保證其獨立產權主體的法律地位和獨立的經濟利益，是一種非經濟性的委托關系。（2）在激勵機制方面，主要實行的是官本位的激勵機制，通過行政級別的升遷來實現激勵，干部的任免、獎懲以政治覺悟、思想品德、任期政績為主要內容，從而造成銀行高級管理層注重短期政績，實際工作中短期行為明顯。如出現過分追求資產規模，盲目擴張機構，不考慮風險發放貸款，不計成本吸收存款，不管資產質量和銀行的長期發展，不重視風險控制和內部控制等現象。監督機制方面，監督是通過政府監督進行，主要依靠黨紀政紀，缺乏股東監督和資本市場監督。迄今為止，銀行行長除在形式上仍由政府或主管部門任命外，幾乎得不到任何有效的監督約束，使得商業銀行內部資源配置扭曲，發生了大量揮霍公款、鋪張浪費、國有資產流失等機會主義行為。由于政府與行長的信息不對稱，“內部人控制”問題嚴重，常常出現行長為了自身利益最大化而犧牲委托人利益的現象。

三、企業文化的差異

國外現代商業銀行非常重視企業文化的培育，包括價值觀、職業道德的培育和企業精神、企業形象的塑造，企業文化的其核心內容是：（1）培育共同的價值觀。這種價值觀決定、支配著銀行職工的觀念、意識及行為，指導銀行員工正確處理個人利益與集體利益、集體利益與社會利益之間的關系，通過這種價值觀來影響銀行的發展，支配、調節銀行職工的行為模式，激發銀行職工的責任感和主人翁精神。（2）培育良好的職業道德。這種職業道德培育的核心是誠信，在誠信的基礎上培育公正、廉潔、守法、服務、勤勉等職業道德。通過職業道德來調整銀行與社會、銀行與客戶、銀行與銀行、銀行與員工以及員工與員工之間的行為，激勵銀行員工積極向上，努力工作，約束銀行職工的行為，促使人們遵紀守法、合規經營。

在過去的傳統計劃經濟體制下，我國國有商業銀行實際上沒有也不可能形成自己獨特的企業文化。過去在文化培育方面，特別重視政治思想教育，偏愛用行政手段來約束各級銀行經營者，這種強制性的政治思想教育在特定的歷史時期確實發揮了積極的作用。但進入計劃經濟向市場經濟轉軌的時期后，國家強制性的政治思想教育少了，適應市場經濟的商業銀行企業文化建設又嚴重滯后，商業銀行普遍缺乏價值觀培育和職業道德教育，而缺乏共同的價值觀和基本的職業道德必然會帶來一些不規范或不道德的行為，主要表現在：（1）在經營管理活動中有法不依、有章不循，違法違規經營；（2）為了個人和集體的利益而損害銀行和國家的利益，為了本行的利益而損害同業和國家的利益；（3）缺乏責任感，沒有主人翁精神和團隊精神，對銀行和國家的利益漠不關心，對銀行的風險控制不關心、不重視；（4）經不起權、錢的誘惑，趁管理不嚴、制度不健全之機，以權謀私、以貸謀私，大肆侵吞國家財產。盡管近年來國家有關部門和商業銀行自身都制定了一系列規章制度來規范和約束銀行職工的行為，但幾年來的實踐證明，違法違規行為并沒有得到有效遏止，銀行的不良資產并沒有大幅減少，同業的惡性競爭有加劇之勢，銀行職工的拜金主義傾向沒有得到有效遏止。這些現象說明，單純靠規章制度的約束是遠遠不夠的，還必須培育商業銀行企業文化，通過外部約束和職工自律的共同作用才能防范和控制風險。

從上述對比分析我們可以看出，國內外商業銀行在控制環境方面的差異是造成我國國有商業銀行內部控制不理想的根本原因。所以，我國商業銀行內部控制系統的構建必須從再造控制環境入手，必須徹底改變傳統計劃經濟體制下形成的國有產權制度，建立與市場經濟相適應的現代銀行法人產權制度，不失時機的進行股份制改造，在此基礎上重建商業銀行公司治理結構和培育商業銀行企業文化，通過再造環境促進商業銀行內部控制系統的建立和健全。