導語：銀行目標透明度發展管理一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：透明化已經成為世界范圍內中央銀行制度變革的基本趨勢之一。隨著我國中央銀行制度的建立健全，中國人民銀行的目標透明度、操作透明度、知識透明度穩步提高。2001年加入WTO和2003年SARs危機積極推動我國的治道變革。目前，中國人民銀行透明度與《貨幣和金融政策透明度良好行為準則：原則宣言》、《貨幣和金融政策透明度良好行為準則輔助文件》等國際標準還有較大差距，是今后我國中央銀行法制建設的重點。

關鍵詞：中國人民銀行透明度；中國人民銀行法；目標透明度；操作透明度；知識透明度

引言

各國中央銀行曾經將私隱性原則(TheprincipleofSe-crecy)視為文化傳統的組成部分，貨幣政策長期籠罩在神秘面紗之后。但是，世界貨幣制度與金融體系在最近二三十年中發生巨大變化，各國紛紛變革中央銀行制度以滿足對新角色和新功能的要求，“如果說，在中央銀行的悄然變革過程中，有類似巴士底獄革命事件的話，那么，有許多學者和一些中央銀行家發起的對傳統信念——中央銀行應當是神秘和非透明的——攻擊當之無愧”。一方面．現代經濟學理論有力地證明，中央銀行透明度有助于提升貨幣政策的有效性，另一方面政府信息公開、公民知情權等憲政原理的演進也要求加強中央銀行的透明度建設，透明化蔚為世界范圍內中央銀行制度發展的基本趨勢之一。

改革開放30年，社會主義市場經濟體制逐步建立，隨著我國中央銀行法律制度的建立健全，人民銀行透明度穩步提高。2001年加入WTO和2003年SARS危機積極推動我國的治道變革，其中政務公開透明已經凝聚為改革共識，人民銀行透明度法制建設也處于關鍵時期。目前，人民銀行透明度建設仍然存在較多問題，有學者運用指標評分法、市場預期指數法等進行實，正測量，結果顯示人民銀行透明度相對較低[3J。筆者嘗試依據1999年國際貨幣基金組織制定的《貨幣和金融政策透明度良好行為準則：原則宣言》（以下簡稱《原則宣言》）和2000年國際貨幣基金組織與其他國際組織和機構制定的《貨幣和金融政策透明度良好行為準則輔助文件》（以下簡稱《輔助文件》）的有關規定，借助哈恩所創立的中央銀行透明度概念性框架，從目標透明度、操作透明度和知識透明度角度梳理人民銀行透明度的發展和現狀、剖析存在的問題、提出前瞻性的改革建議。

一、中國人民銀行的目標透明度

目標透明度(GoalTransparency)是指中央銀行貨幣政策目標要公開，多個目標沖突下的優先順序以及量化標準應明確。為提高中央銀行目標透明度，《原則宣言》要求各國在中央銀行法等有關立法或規定中應明確定義貨幣政策的最終目標和制度框架，《輔助文件》解釋應包括以下主要內容：1.貨幣政策的最終目標和制度框架應在一部專門法律中明確列示，乃至為保障相關法律的穩定性，將關鍵制度上升為憲法規范；2.貨幣政策的最終目標可以是單一的，也可以是復合的，后者應闡明各目標間的優先順序及權衡依據；3．貨幣政策的最終目標可以規定質的目標，還可以規定量化目標。

人民銀行制度的早期法律文件中欠缺對“貨幣政策”及“貨幣政策目標”等術語清晰地使用，但是初現以“貨幣穩定”為單一目標貨幣政策的端倪。例如1983年國務院《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》指出，“（人民銀行）集中力量研究和做好全國金融的宏觀決策，加強信貸資金管理，保持貨幣穩定”，又如1986年國務院《銀行管理暫行條例》第5條第1款規定人民銀行應當履行的職責，第四項職責為“掌管貨幣發行，調節貨幣流通，保持貨幣穩定”。1995年《中國人民銀行法》第3條首次明確地指出，“貨幣政策目標是保持貨幣幣值的穩定，并以此促進經濟增長”，2003年修法對該條未作任何變動。從規范性文件到行政法規再到法律，從語焉不詳到“貨幣政策目標”直接表述，人民銀行目標透明度呈現較明顯地提高，以致有學者認為，“這樣規定不僅是在文字上的完美規定，也不僅是在理想上圓滿表達，更不只是體現一種愿望的期盼，而是一種經驗，是一種建國以來從國民經濟發展實踐中提煉出來的經驗的表述”。

有學者認為，《中國人民銀行法》第3條規定人民銀行貨幣政策采取的是雙重法定目標模式，即保持貨幣幣值的穩定和促進經濟增長兩個終極目標。筆者認為，這是一種錯誤的解讀：1.從第3條的措辭上分析，以“保持貨幣穩定”為主的立法取向還是較為清晰的；2．從比較法角度的分析，一些公認的采取單一目標貨幣政策的國家在中央銀行法上有相同或類似的表述，例如《日本銀行法》第2條，“日本銀行在進行貨幣和金融調控時，通過追求價格穩定，促進國民經濟的穩健發展”；3．從中央銀行功能方面分析，保持貨幣幣值的穩定不是經濟增長的充分條件，中央銀行不可能單獨完成經濟增長的任務。但是，立法者試圖以妥協性文字平衡不同部門利益，卻讓人民銀行目標透明度的有關規定白璧微瑕。《輔助文件》指出，貨幣政策采取單一目標或復合目標并不是中央銀行透明度的決定性因素。一般而言，通貨膨脹目標制國家對于貨幣政策采取單一目標并予以量化具有較高的透明度，例如1989年《新西蘭儲備銀行法》規定，新西蘭儲備銀行“制定與執行貨幣政策，以實現與維持價格總水平的穩定為經濟目標”，與代表政府的財政部簽署《政策目標協議》確定通貨膨脹的具體數字目標及實現目標的日期。但是，一些采取復合目標貨幣政策的國家仍然能夠達到中央銀行透明度的基本要求。例如美聯儲，1913年《聯邦儲備法》沒有規定聯儲應達到的目標，僅指出聯儲的作用是維持貨幣彈性，1978年《充分就業和平衡增長法》對《聯邦儲備法》予以修正并明確規定，聯儲任務是，“有效促進最大就業、穩定的價格以及適度的長期利率韻目標”①，長期利率只能在穩定的宏觀經濟環境之下才能維持適當，因此上述目標常常被歸納為美聯儲的雙重使命，即最大就業與價格穩定。但是，聯儲控制通貨膨脹的一貫言論和行動，以及聯儲高度的獨立性和可信度，促成公眾對聯儲偏好的穩定預期，同樣具有目標透明的效果。

《原則宣言》將貨幣政策的最終目標與制度框架并列，貨幣政策的制度框架是指制定和執行貨幣政策的基本機構及其相互關系，包括中央銀行作用和職責、實現政策目標有權使用的貨幣工具、外匯管理機構的責任、中央銀行的問責、政府改變中央銀行決策的條件、中央銀行主要負責人的任期和任免標準等，制度框架是貨幣政策最終目標得以落實的重要保障。《中國人民銀行法》關于貨幣政策制度框架的有關規定較《原則宣言》、《輔助文件》的要求有較大差距，例如《中國人民銀行法》第5條，“中國人民銀行就年度貨幣供應量、利率、匯率和國務院規定的其他重要事項作出的決定，報國務院批準后執行。中國人民銀行就前款規定以外的其他有關貨幣政策事項作出決定后，即予執行，并報國務院備案”，這直接影響我國貨幣政策目標透明度：1．依據該條，貨幣政策重要事項的決策主體是國務院而不是人民銀行，因此人民銀行透明度與貨幣政策透明度之間存在較大偏差；2．依據《憲法》第89條，國務院行使“領導和管理經濟工作和城鄉建設”的職權，而增長經濟、促進就業、穩定物價、平衡國際收支等宏觀經濟政策的目標與《中國人民銀行法》第3條之間的矛盾導致國務院在貨幣政策決策中的角色沖突；3．《原則宣言》、《輔助文件》都要求政府否決或改變中央銀行的貨幣政策決策的權力、方式等應當公開透明，而《中國人民銀行法》第5條將相關事宜轉入內部行政程序，透明度明顯欠缺。因此，縮小人民銀行目標透明度的實踐操作與法律文本間巨大落差需要對我國貨幣政策制度框架進行根本性改革，或者是人民銀行享有貨幣政策決策和執行的完全權力，政府不得干預；或者是政府與人民銀行之間明確劃分貨幣權，并采取協議等方式公開有關委托的具體內容。

二、中國人民銀行的操作透明度

操作透明度(OperationalTransparency)是指貨幣政策決策過程的公開，主要包括決策方式、政策會議記錄和投票的公開程度以及對決策結果的解釋。為提高中央銀行操作透明度，《原則宣言》、《輔助文件》要求各國中央銀行的貨幣政策決策和操作過程應進行下列事項：1．向公眾介紹、解釋并說明實現貨幣政策的分析框架、工具和有關指標；2．公布有關貨幣決策機構的組成、結構、職能及定期會議議程等信息；3．就實現貨幣政策目標的進展情況和前景定期發表公開說明；4.貨幣政策工具的變化應及時公布和解釋．對貨幣管理結構的重大技術性改變，應向公眾提供適當時間發表意見的機會；5.按事先公布的時間表定期中央銀行資產負債表及貨幣操作的有關信息。

《中國人民銀行法》第5條關于國務院與中央銀行分享貨幣政策決策權的規定，不僅削弱人民銀行目標透明度，也降低人民銀行操作透明度，因為國務院所處的特殊地位，使之決策時考量因素、政策方向及前景認知等既復雜又模糊，透明度較低。人民銀行內部組織機構也是操作透明度高低的關鍵。1983年國務院《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》規定，“中國人民銀行成立有權威的理事會，作為決策機構”，即理事會負責制。1995年《中國人民銀行法》第10條規定，人民銀行不再設立理事會，而實行行長負責制，同時第lI條規定，人民銀行設立貨幣政策委員會，貨幣政策委員會的職責、組成和工作程序，由國務院規定，報全國人民代表大會常務委員會備案。1997年《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》將貨幣政策委員會定位為人民銀行制定貨幣政策的咨詢議事機構。2003年修正《中國人民銀行法》的第11、12條重申原立法，并補充規定，“中國人民銀行貨幣政策委員會應當在國家宏觀調控、貨幣政策制定和調整中．發揮重要作用”。對于貨幣政策決策的行長制、委員會制同透明度的關系，有的學者認為委員會決策與透明度呈正相關，但是前美聯儲副主席布蘭德通過對于9個主要中央銀行的實證分析，認為透明度與集體決策或者個人決策沒有相關性，而且不同組織機構對信息傳遞方式有不同要求。筆者認為，布蘭德的論證陷入誤區，因為他錯誤地將中央銀行組織機構與整體透明度而不是操作透明度掛鉤，關系整體透明度的因素較多，以致組織機構對操作透明度的效應難以得到完全地體現。委員會制在操作透明度方面具有明顯優勢，因為相關會議討論記錄比行長制下行長以發言或文章方式對決策心路歷程的闡述能夠更清晰地向公眾傳遞貨幣政策信息。《輔助文件》指出，在各國中央銀行體制中，議事會議對于貨幣政策制定都發揮重要作用，議事會議在一些國家是正式制度安排，例如理事會為決策主體，而有些國家中議事會議僅是內部咨詢機構，協助行長進行最終決策，前者的透明度大于后者。但是，議事會議如果對基本經濟狀況予以評價、貨幣政策目標進展予以監測及制定未來政策，那么應將有關會議信息對外公布。1997年我國成立人民銀行貨幣政策委員會，1999年6月起每季度召開貨幣政策委員會例會，會后向社會新聞稿，公布相關會議信息，但是目前公布的有關信息較為原則，2006年《人民銀行政務公開實施辦法》和2008年《人民銀行政務主動公開制度（試行）》還將議事規則列為不應當公開的政務事項和信息。筆者認為，提高操作透明度應從以下方面人手改革我國貨幣政策決策機制：1．國務院貨幣政策決策權下放，鞏固人民銀行的決策中心地位；2．提高貨幣政策委員會地位，使之成為貨幣政策的決策機構，減少決策環節，縮短決策期限；3．改進貨幣政策委員會會議信息的公開范圍和程度，例如更詳細闡明貨幣政策制定過程和理由，適當公布會議紀錄和投票紀錄等會議討論細節，便于公眾把握貨幣政策走向以作出正確的決策。

中央銀行操作透明度不僅是貨幣政策制定的公開透明，而且貨幣政策的具體操作信息也應及時公布。人民銀行應當詳細公告執行貨幣政策的具體措施，包括實現貨幣政策目標的進程中對調控效果偏差的控制，以及應對可預測到的國內外經濟、政治因素對貨幣政策目標沖擊所采取的措施，及時總結前期貨幣政策操作效果，向公眾說明貨幣政策目標實現的途徑、政策調控的實際效果與目標偏離的原因等。1998年以來，公開市場業務已成為人民銀行日常操作的主要政策工具，并建立透明度較高制度，包括公開市場業務中的一級交易商制度、流動性監測制度、決策和操作程序、交易和結算體系以及公開市場業務公告等。人民銀行在每周二公開市場業務操作的中標結果產生后，通過中央國債登記結算有限責任公司“中國債券信息網”和全國銀行間同業拆借中心“中國貨幣網”同時向社會公開《公開市場業務交易公告》。但是公告內容僅包括當日交易品種、期限、招標量、招標利率以及中標利率等信息，缺少對目標的設定，也沒有說明經濟形勢變化、公開市場業務操作和目標調整等信息。而且公開市場業務發展在當前和未來都存在難以克服制約因素，一方面目前我國國債市場尚未具備利率調控所需的深度和廣度，公開市場培育還需相當長的時日，另一方面金融工具及支付系統等方面創新拓寬金融機構獲得流動性的渠道，抵消公開市場業務的操作效果。中央銀行在貨幣政策制定和執行中，不斷通過媒體或其他正式渠道向公眾傳達政策意圖，從而對政策的最終效果產生影響，被稱為“告示效應”(AnnouncementEffects)，當“告示效應”被有意識地納入貨幣政策操作框架，就逐漸演變為一種相對獨立的政策操作手段，即公告操作(OpenMouthOperation)，新西蘭儲備銀行最早重視告示效應并作為政策操作手段，目前英國、加拿大、澳大利亞等國已經將公告操作獨立的工具納入到貨幣政策設計中，并且在迅速發展的網絡和通信技術的支持下，公告操作日益普及。因此，人民銀行應當積極引入更直接、更簡單、透明度更高的公告操作作為貨幣政策的工具，促進人民銀行透明化，提高貨幣政策的效率。

三、中國人民銀行的知識透明度

知識透明度(KnowledgeTransparency)是指與貨幣政策相關的宏觀經濟數據、經濟模型、中央銀行對未來經濟狀況、通貨膨脹預期的知識和信息公布的及時和充分程度，以及公眾對其的理解程度。為提高中央銀行知識透明度，《原則宣言》、《輔助文件》明確規定：1．中央銀行應公布的信息范圍，例如中央銀行應就宏觀經濟形勢的變化及其對貨幣政策目標的影響按既定的時間安排報告；2．中央銀行提交和數據的標準，國際貨幣基金組織先后在1996年頒布《數據公布特殊標準》(SpecialDataDissemina-tionStandard，SDDS)和1997年頒布《數據公布通用系統》(GeneralDataDisseminationSystem，CDDS)促進各國的宏觀經濟統計數據符合有關范圍、頻率、及時性、質量、完整性及公眾可獲得性的各項標準；3．中央銀行應提供并保持公共信息服務，例如年報出版、負責人公開講話等，．

1984年起，人民銀行開始行使中央銀行職能，主要通過《金融時報》和《中國金融》傳遞貨幣政策相關信息。20世紀末，人民銀行努力提高知識透明度。1995年《中國人民銀行法》第6條，“中國人民銀行應當向全國人民代表大會常務委員會提出有關貨幣政策情況和金融業運行情況的工作報告”，同時，第34條，“中國人民銀行負責統一編制全國金融統計數據、報表，并按照國家有關規定予以公布”，同年人民銀行頒布《金融統計管理規定》，第5條規定金融統計工作的基本任務是：根據黨和國家的方針政策和國家管理經濟的要求，及時、準確、全面地完成各項金融業務統計報表；收集、整理、積累金融和有關國民經濟的統計資料；開展統計調查和統計分析，為金融部門和國家進行宏觀經濟決策、檢查和監督經濟、金融運行情況、加強金融監管和經營管理提供依據，同時第6條強調遵循客觀性、科學性、統一性、及時性和保密性是金融統計工作的原則．，人民銀行在1996年創辦《中國人民銀行文告》，主要刊載有關金融方針政策、法律法規，以及中國人民銀行的制度、辦法、決定、通知、金融統計資料和其他需要公布的事項。1996年起，人民銀行正式采用貨幣供應量Ml和M2作為貨幣政策的中介目標，每年公布貨幣供應增長率目標，包括Ml和M2的目標區間，每季度公布各層次貨幣供應量統計數據，每月中旬公布包括上月MO、Ml和M2實際增長率、金融機構短期和中長期貸款、企業存款和儲蓄存款以及外匯儲備情況等月度金融統計數據。1998年第一季度起，人民銀行貨幣政策部門與有關經濟綜合部門、商業銀行的每月召開金融形勢分析會，人民銀行在會上通報全國金融情況，并根據宏觀經濟狀況對預測未來貨幣政策走向，有關經濟綜合部門和商業銀行介紹自己運行情況，并向人民銀行提出貨幣信貸政策要求，從而形成人民銀行與商業銀行以及有關經濟綜合部門之間的信息溝通機制。

進入21世紀，人民銀行知識透明度的制度建設進一步加快。2001年第一季度起，人民銀行通過網站和報刊，按季度向公眾《貨幣政策執行報告》，內容包括貨幣信貸概況、貨幣政策操作、金融市場分析、宏觀經濟分析以及預測與展望等信息。2002年，我國政府加入國際貨幣基金組織的CDDS，成立以國家統計局牽頭，人民銀行、財政部、國家外匯管理局、海關總署、教育部、衛生部和公安部共同參與的GDDS工作中國領導小組，負責GDDS有關工作的統一組織、協調和具體落實。人民銀行依據GDDS的要求重新修訂《金融統計管理規定》，第4條關于金融統計工作基本任務的規定，增加“為社會公眾提供統計信息”和“進行國際交流和為有關國際金融組織提供信息資料”等內容，第5條關于金融統計工作的原則刪除“保密性”，人民銀行還按照國際貨幣基金組織《貨幣與金融統計手冊》對我國貨幣金融統計制度予以修訂，進一步調整報表機構、擴大統計范圍及修正原報表中存在的錯誤與遺漏。同年起，人民銀行首次對外公布貨幣政策司撰寫《關于穩健貨幣政策分析報告》，報告闡明我國當前實施穩健貨幣政策的由來、內涵、實施效果，以及我國貨幣政策的目標和所要采取的措施等。2004年起，為提高我國金融統計透明度，方便公眾獲取金融統計數據，逐年公布下年度定期向社會披露數據時間表，并目．由以前的只披露部分主要數據發展為披露完整的報表，由原來的按年、季披露發展為按月披露，由以前的只是披露統計數據到對數據的主要指標進行注解，并對數據加工方法的變化做出簡要說明，披露的渠道進一步拓寬，包括人民銀行網頁、《金融時報》、《中國人民銀行季報》、《中國人民銀行年報》、《金融年鑒》等。2005年起，根據2003年修正《中國人民銀行法》第2條第2款，“中國人民銀行在國務院領導下，制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定”，人民銀行每年《中國金融穩定報告》對中國金融體系的穩定狀況進行全面評估，《中國金融穩定報告》、《中國人民銀行年報》和《中國貨幣政策執行報告》是人民銀行對外的三大重要報告。2006年，根據國務院《全面推進依法行政實施綱要》和中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步推行政務公開意見》中有關政務公開的要求，人民銀行頒布《人民銀行政務公開實施辦法》，規定政務公開以公開為原則，不公開為例外，并遵循合法、及時、準確和便捷的原則。2007年國務院頒布《政府信息公開條例》，2008年人民銀行先后制定和頒布《人民銀行政務主動公開制度（試行）》、《人民銀行政務依申請公開制度（試行）》對人民銀行的政務公開予以明確。政務公開分主動公開和依申請公開兩種方式。主動公開的政務事項包括：人民銀行的職責、內設機構和派出機構設置情況；由人民銀行負責實施和監督執行的有關法律、行政法規，人民銀行的規章和規范性文件；依法實施行政許可的事項、程序、條件、期限和受理部門；適合對外公開的貨幣金融統計數據；適合對外公開的貨幣政策執行、金融穩定、金融服務等方面的專題報告；中國人民銀行履行職責所產生的適合對外公開的有關業務信息；人民銀行實施的收費項目、收費依據和標準；人民銀行集中采購項目的目錄、限額標準、采購項目公告和采購結果；人民銀行應急管理工作應予以公開的信息；依照有關規定進行的公務員和直屬事業單位工作人員錄用、招聘信息；人民銀行的聯系方式和信訪投訴方式；政務公開辦事機構的名稱、辦公地址、辦公時間，以及電話、傳真、電子郵箱和其他聯系方式；法律法規規定和人民銀行認為應該主動公開的其他政務事項或信息，政務公開應根據政務事項或信息的內容和特點，選擇下列一種或幾種載體或方式：人民銀行網站；人民銀行公告；廣播、電視、報刊等媒體；新聞會、記者招待會或其他會議；機關辦公場所的公告欄、公開欄等；檔案室；其他便于公眾獲取信息的方式。除人民銀行主動公開的政務事項或信息外，公民、法人和其他組織根據自身需要提出申請，人民銀行根據有關法律法規的規定，按程序向申請人公開政務事項或信息。

總之，人民銀行知識透明度獲得明顯改善，金融統計數據在公布頻率、及時性等方面已經達到甚至超過國際貨幣基金組織CDDS的要求，但是與《原則宣言》、《輔助文件》的規定相比較，存在以下亟待改進之處：1.人民銀行對外公布《季度貨幣政策執行報告》及貨幣政策相關問題分析報告，主要是對以往情況的總結和分析，是貨幣政策執行報告，而不是貨幣政策決策報告，公眾形成預期最需要的未來經濟金融運行情況的預測分析卻很少公布；2．通貨膨脹統計問題較多，價格指數需要更細致地統計分析，例如分析研究消費物價指數中的能源、商品、住房、衣著、醫療、交通等部分的變化對貨幣政策的短期沖擊等；3．金融統計報表存在反映面太窄、統計項目較少、缺乏合規性、統計指標設置重復、數據來源等問題。