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摘要社會主義制度下的農業政策具有調節農村生產關系、自覺運用農業經濟規律、維護農民整體的長遠利益、促進科技發展等多重作用。當前，應當加強擴大農業規模經營、調整農業產業結構、完善農業宏觀調控、提高農民收入等政策研究，加快農業現代化步伐。

關鍵詞農業政策重要性發展研究

新中國的農業經濟建設是以半封建的農村生產關系為起點的，它具有分散性、落后性、勞動生產率低等特點。中國革命的勝利解放了農村生產力，建立起完全新型的農村生產關系。要使中國農業迅速進入現代農業的運行軌道，一靠政策，二靠科學，三靠投入。其中政策處于首要地位。

（一）

回顧新中國農業發展史，每一個成就的取得都是正確政策引導的結果。

1950年，國家頒布《法》，根據形勢的發展對1947年制定的《土地法大綱》作了重大修改：第一，對富農由征收多余土地財產改為保留富農經濟；第二，小土地出租者的土地，只要未超過當地人均占有土地的一倍，可不征收；第三，對地主，除沒收他們的土地、耕畜、農具、多余的糧食及其在鄉村中多余的房屋之外，其他財產不予沒收；第四，城市郊區后沒收的土地，一律歸國家所有。同時，對少數民族、華僑等特殊土地問題，作出了比較靈活的規定。

符合當時實際國情的正確政策受到輿論的一致擁護，迅速促成了農村最廣泛的統一戰線。它不但使工作進行得既迅速又徹底，而且保證了農業生產在這場翻天覆地的社會大變革中，不但沒有受到損害，而且有了很大的增長。1950年至1952年，農業總產值各年分別比上年增長17.8％、9.4％、15.2％。這是世界農業經濟史上的奇跡。

1953年，國家開始通過政策引導農民走社會主義的互助合作道路。當時采取“積極引導、穩步前進”的方針、以“自愿互利、典型示范、國家幫助”為原則。同時規定不得侵犯中農利益，對富農經濟則采取從限制到逐步消滅，即把消滅剝削階級同改造剝削分子結合起來。而國家則在技術、財政、經營管理、產銷服務等多方面給農業合作化有力的支持。

這些政策措施完全符合農民的覺悟程度和生產力發展狀況，從而促進了農業生產的發展，促成了1956年農業合作化高潮的到來，創造性地開辟了一條適合中國特點的社會主義改造的道路。拿1957年與1952年相比較，糧食產量增長19％，棉花產量增長26％，分別比解放前最高年產量增長33％、93％。同時，5年內全國擴大耕地面積5867畝，農用拖拉機增長12.3倍，生豬存欄數增長62.3％，水產總量增長87％，水利、林業建設也取得了舉世矚目的大發展。

十一屆三中全會之后，我黨果斷地在農村廢除“一大二公”的管理體制，逐步推行以家庭聯產承包為主體的農業生產責任制和統分結合的經營管理體制，還土地使用權和生產經營管理權于農民，這一政策使農民群眾內在積極性、主動性、創造性迸發了出來，使中國農業經濟發展再次形成高潮，取得了舉世公認的“魔術般”奇跡。農村改革開放16年，我國糧食產量由1978年的30477萬噸增長到1994年的44450萬噸；棉花由216.7萬噸增長到425萬噸；油料由521.8萬噸增長到1984萬噸；豬牛羊肉由856.3萬噸增加到3670萬噸；水產品由466萬噸增長到2098萬噸。農村經濟體制改革的成功和農業經濟的持續增長，為全國經濟體制的改革和綜合國力的迅速增強打下了扎實的基礎。

我們也嘗過政策失誤給農業生產帶來的苦果。例如：1958年的“”和“化”運動，是不顧客觀實際可能，急于求成的“左”的思想的產物。這次政策失誤導致農業總產值由1957年的537億元下降為1960年的415億元（按不變價格計算），降幅22.7％。同期，糧食產量下降26.4％，總產量還低于1951年的水平，棉花產量下降35.2％，油料產量下降54.8％，生豬存欄數下降43.6％。農業經濟的倒退當然與嚴重的自然災害有關，但從根本上說，問題還是出在“左”的政策上，據統計，1959年受災農田2億畝，糧食減產200—300億斤，1960年成災農田3.7億畝，糧食減產300—400億斤，這個數字雖然不小，但在全國糧食減產總數中只占三分之一左右。當時，大量調用農村青年勞動力，一平二調、高征購（從1957年至1960年，糧食征購占產量比重由24.6％增加到35.6％）等措施，違背了農業經濟發展規律，導致了實踐中的事與愿違。盡管國家用于農業投入的資金由1957年的12.7億元增加到1960年的49.9億元，占全國經濟建設投資比重由9.2％上升到13％，拖拉機、化肥等支農工業也有很大發展，但是，工業建設發展過快過急，嚴重地擠了農業。1957年，我國工業與農業產值比重為5.7：4.3，1960年變為8：2。農業經濟的削弱迅速導致了整個國民經濟的全局性困難。

（二）

政策在新中國農業經濟發展中處于首當其沖的重要地位，其原因是多方面、綜合性的。歸納起來，主要表現在以下幾個方面。

第一，農業政策是農村生產關系的“調節器”。

中國革命的成功打破了舊的農村生產關系，解放了農業勞動生產力。但新的生產關系形成之后，其內部關系不是凝固不變的。它需要隨生產力運動和農村綜合狀況的變化而調整、完善和提高。在這個過程中，政策起著關鍵性的作用。這種作用可以通過生產關系的三要素而明顯地體現出來。首先，生產資料所有制形式要通過政策給予界定并上升為法律形式。生產資料的所有權和使用權是否分離、怎樣分離、分離的程度等也必須通過政策給予界定。其次，農民在生產中的地位和他們的相互關系要受到政策的調整和制約。在過去高度集權的管理模式中，農民之間的生產地位雖然平等，但他們是一種“勞動競賽”關系，都是集體單位中的單純勞動分子?，F階段，農民責、權、利集于一身，是生產經營的主持人。農民的生產地位仍然平等，而相互關系卻是“市場競爭”關系。再次，農業產品的分配形式也必然在政策引導的范圍內進行。集權管理政策導致類似計時工資的按潛在勞動分配，因而“工分”是農民的“生命線”。生產責任制強調的是類似計件工資的按凝結勞動分配，因而經濟效益是農民的“命根子”。農民由“想千分”到“想千斤”的思想變化，正是改革政策導向的結果。

第二，農業政策是農業經濟規律的“操作員”。

與其他經濟規律一樣，農業經濟規律也是客觀的，不以人的主觀意志為轉移，人們只能認識它、掌握它、運用它為發展農業經濟服務。農業政策的制定必須建立在農業經濟規律的基礎之上。如果把農業經濟規律比作是一臺性能復雜的高級計算機，那么，政策就是認識和掌握這臺計算機的原理和功能，并運用它為農業現代化服務的操作員。

我國農村地域遼闊，人口眾多，自然條件差異大，社會化生產程度低，農業經濟的發展受到多種復雜因素的制約。它在生產力的布局、價值的決定與實現、供給與需求的平衡、競爭的內容與形式、物質利益的分配與實現等各方面，都與工業經濟的發展具有明顯的區別。準確認識和正確運用農業經濟規律，是一項復雜的系統工程，它需要依靠科學的論證和實踐的檢驗，決不是靠簡單的“一刀切”所能解決的問題。認識上的失誤會使操作走樣，造成不良后果。建國初期，政策的成功實質上是正確運用經濟規律的勝利。后來的“”和“”對農業經濟的損害，都正如鄧小平同志所說，是“沒有按照經濟規律辦事”的結果。

第三，農業政策是農民群眾集體意志的“代言人”。

只有扎根于群眾的政策才能有旺盛的生命力，并且迅速轉化為人民群眾的實際行動。1945年，同志曾經積24年歷史經驗告誡全黨：“凡屬正確的任務、政策和工作作風，都是聯系群眾的；凡屬錯誤的任務、政策和工作作風，都是脫離群眾的?！编囆∑酵舅珜У霓r村改革，正是實踐了同志的思想，他在總結農村改革經驗時指出：“農村搞家庭聯產承包，這個發明權是農民的。農村改革中的好多東西，都是基層創造出來的，我們把它拿來加工提高作為全黨的指導。”中國農民歡呼農業經濟體制改革，正是因為改革符合了他們的內在愿望。從這個意義上講農業發展首先靠政策，實際上是靠了農民自身的積極性和創造性。

第四，農業政策是農業科技發展的“動力機”。

科學技術是第一生產力，也是農業經濟發展的原動力。在生產力已經解放、先進生產關系已經建立的條件下，政策是科技加快發展的強大動力。在我國農村，生產力總體水平低且發展不平衡，勞動分散，勞動者受教育程度普遍不高，農業自身積累少。在這種現實面前，如果單純依靠農民自發地搞科研，是達不到理想效果的，國家必須在政策上給予大力支持。建國初至1957年，在黨中央的統一部署下，全國逐步建立起農業科研體系，在農業的各個領域里開展了卓有成效的研究。但是，“”中，政策上片面地講“干勁”，不重視科學?！啊敝?，更是把7.5億農民和7500個農業科技人員對立起來，提出“依靠七億五，還是依靠七千五”的極左口號，否定專業研究，使整個農業科研事業遭到毀滅性的摧殘。十一屆三中全會之后，由于黨的政策大力扶持，農村科研又呈現繁榮景象。

第五，農業政策是農業投入的“保護神”。

農業投入也是發展現代農業的重要保證。現階段，我國工農業產品的價格“剪刀差”還嚴重存在。因而在農村水利、交通、氣象、農田基本建設，農用生產資料等方面不能光靠農村為數甚少的自身積累，國家必須在政策上給予傾斜，以工業積累支援農業大型建設。多年來，國家對農業的投資額一直占財政總收入的十分之一左右。國家決定投入78億元從1992年起在25個省、市、自治區實施治沙1億畝的生態工程；從1988年起，每年撥款8000萬元，和地方配套資金投入相結合，對蘇北地區實施大規模農業資源綜合開發；在水利建設投資成就巨大，每年凈增長農田灌溉面積600萬畝的基礎上，三峽工程和南水北調工程等與農業經濟發展息息相關的工程又被列入我國跨世紀特大型骨干工程項目……。所有這些，都是政策直接作用的結果。沒有農業投入作保證，就不會有我國農業經濟的穩步發展。

（三）

我國農業經濟建設的總政策已經上升到了憲法的高度，它是我國農業現代化的根本保證。在這個總政策指導下，我們還應當根據農業經濟發展過程中出現的各種新情況、新問題，不斷地制定和完善各項具體政策。當前，農業政策上應著重研究以下幾個問題。

第一，擴大農業規模經營問題。

我國農業經濟的現狀之一是經營規模小，平均每戶只有半公頃耕地，它制約著農業勞動生產率的提高。1990年，鄧小平同志曾經指出，中國農業要有第二次飛躍，即適應科學種田和社會化生產的需要，發展適度規模經營，壯大集體經濟。

當前，農村中擴大規模經營的條件正在逐步具備。一是農村第二、第三產業正迅速發展，一大批農業勞動力基本上脫離了農業生產，他們有著轉讓土地經營權的愿望；二是農業機械化已達到一定程度，過去那種“牛拉肩挑”的耕作方式大部分已被機械力所代替；三是農村集體經濟的實力逐漸增強，對規模經營進行物質、技術、經營各方面管理的能力不斷提高；四是農村社會化服務體系已初具規模，有可能對規模經營實施產前、產中和產后的各項服務；五是農業經營能手不斷涌現，他們能夠適應市場機制的需要，當好規模經營的把舵人。因此，我們應當通過政策逐步引導農民自愿地因地制宜地走以市場為中心的適度規模經營的路子。按照經濟規律實行適度的規模經營可以提高農業經濟效益。目前，我國糧食商品率只有30％左右，而發達國家均超過70％。適度的規模經營能促使農民勞動力向第二、第三產業轉移，從而可以優化產業結構，帶動農村各方面工作的全面發展。

第二，農業產品結構的調整問題。

我國要用占世界7％的耕地，不到7％的森林，3％的草原養活世界21％的人口。它決定了我們不能走廣種薄收的路子，必須提高土地利用率，注重農業產品結構的合理性，把農業經濟納入以效益為中心的發展軌道。為實現這一目標，政策措施可以考慮從兩方面入手。

一是向農業的廣度拓展。這首先要求我們從大農業的角度，農、林、牧、副、漁統一部署，從整體上搞好農業勞動的分工分業，使人盡其才，協調配合，努力發揮地區優勢，逐漸形成區域特色，使各種農業資源充分利用，各地潛在資源不斷開發。引導一部分勞動力從傳統的種植業中分離出來，推動農村多種經營事業的蓬勃穩定發展。

二是向農業的深度延伸。這方面的發展是無止境的，潛力很大。我們應當以國內外市場為導向，以高效益為目標，大力鼓勵那些名、優、特、新的高產值農業產品的發展。同時重視開發那些可以多次加工多次增值的農業系列產品，用增加附加值的方法來提高農業經濟效益。堅持貿工農一體化、產供銷一條龍，則是農業縱深行的基本保證。

第三，糧食產供銷的宏觀調控問題。

我國糧食生產有兩大特征：一是糧食產量比較穩定，年度之間的波動幅度??；二是糧食生產自給率高、商品率低，按耕地算，50％以上的耕地是搞自給性生產的。由于這兩個特點，使我國糧食市場產生出這樣的狀況：糧食產量波動5％左右，糧食市場價格則波動20％左右。糧食增產時，城市居民由于糧價下跌而得益甚多，而農民則得益甚少甚至比往年下降；糧食減產時，城市居民由于糧食市場價格大漲而損失很大，而農民反而較之往年不受損失甚至收益更多。1993年前后的糧食市場波動，就是這種現象的反映。

這種現象使我們在宏觀調控的政策選擇上不宜無限制地放開糧食市場，否則容易引起市場經濟的非正常波動和社會動蕩。為了保證糧食產供銷的健康運行，我們應當加強和完善國家糧食專儲制度；長期堅持國家在價格合理、公開的前提下對糧食的合同定購；糧食產供銷的調節基金應逐步集中到中央；糧食的對外貿易必須由國家統一安排部署；糧食消費必須采取抑制浪費措施，這樣做，可以保持全國統一市場的形成和穩定，使糧食的生產者、經營者、消費者都在國家宏觀調控下各得其益，保證市場機制積極作用在農業經濟運行中的充分發揮。

第四，農民收入的逐步提高問題。

我國農民占人口的80％，沒有農民的小康就沒有全國人民的小康。增加農民收入不僅僅是經濟問題，也是個重大的政治問題。1989年到1991年，農民收入基本上徘徊不前，1992年之后，農民收入雖有較大增長，但表現為分布很不均勻，而且總體上與城市居民收入增長差距很大，比較利益有所下降。

農業由于客觀條件的制約，是經濟效益和競爭力都最差的產業。要使農民盡快富起來，應當多管齊下、綜合治理。首先，國家應當保證對農業的財政投入。我國農業法已經規定國家財政每年對農業總投入的增長應當高于國家財政經常性收入的增長幅度。這方面，國家是盡了努力的。要做的是完善監督措施，不要讓資金被各方面截留或變相截留。其次，采取更有效措施加快農村鄉鎮企業的發展和農村城市化步伐。農民靠人均一畝多地是永遠富裕不起來的，必須發展農村工業和服務業。十多年來，鄉鎮企業發展很快，已吸收了一億多農民就業。但農村仍有一億以上的剩余勞動力需要就業。這除了靠發展鄉鎮企業吸收外，還要靠農村城市化加以解決。農村的工業化和城市化應當同步進行。再次，應當在政策上逐步調整地區間農民的收入差距。近幾年，東中西三大地帶農村經濟總收入的增長速度大致為36％、30％、20％，農民收入差距擴大較快。這需要通過各種方法進行調節，實現地區間你幫我助式的均衡發展和共同富裕。最后，應當在人口政策上采取更有效的措施，嚴格控制農村人口的過快增長。否則，不但農村人均收入難以提高，而且農村人口素質也難以較快增強。我們應當加快有關計劃生育的法律法規研究和制定工作，使農村人口增長的管理早日上升到法律的高度

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