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1996年，上海成立了我國第一家土地儲備機構，土地儲備制度逐步被納入我國城市土地使用制度的改革體系，成為國家規范和有效管理土地市場的必要手段。土地儲備制度的建立健全，是個相當復雜的系統性工程，其中政府相關部門的聯動參與機制也是非常重要的內容。本文擬從政府規劃管理部門的視角出發，對土地儲備與城市規劃的相互關系，特別是規劃的全程參與問題進行一些探討。

土地儲備需與城市規劃緊密配合城市土地儲備工作是一項綜合性的系統工程，必須得到規劃、計劃、建設、財政、土地管理等城市政府各職能部門的支持和配合。部門之間配合互動的狀況，直接關系到城市土地儲備的運作成本。例如，政府將城市土地納入儲備庫后，如果規劃條件不能及時明確，城市土地就無法及時推向市場，而城市土地的儲備時間越長，資金的壓力就越大，勢必影響城市土地的再投放和資金回籠。

目前，我國大部分城市的土地儲備機構往往與城市規劃管理部門分屬不同系統，只進行一些簡單的業務往來。比如在上海市浦東新區，土地儲備中心與城市規劃管理部門的業務關系主要有兩個方面：一是土地儲備中心擬定土地儲備計劃后，交由規劃部門核查會簽，主要是確定規劃用地范圍和用地性質；二是在辦理儲備土地的前期許可和后期出讓時，由規劃部門根據批準的詳細規劃核定規劃條件。可以看出，這種業務關系更多地流于程式，比較機械。事實上，土地儲備應當與城市規劃建立非常密切的互動關系。

從法律法規看，我國《土地管理法》規定，用地單位和個人應嚴格按照土地利用總體規劃和城市規劃確定的用途使用土地。《城市規劃法》也明確規定，城市規劃區內的土地利用和各項建設必須符合城市規劃，服從規劃管理。因此，土地儲備必須要遵循規劃先行、服從規劃的原則，其中土地利用總體規劃相對宏觀，主要對建設用地和農用地做出限定，而城市規劃則是從操作層面為土地儲備工作提供具體的規定和要求，成為土地儲備工作的重要法律依據。

從經濟效益看，土地儲備一個重要的效益來源是土地增值帶來的回報，從而形成土地經營的健康資金鏈。儲備土地的增值大體可分為三種情況：一是通過儲備期內城市建設的完善、城市品位的提高而帶來的普遍增值；二是用地性質的轉變，如工業用地轉為商業用地帶來的性質增值；三是建筑容量的提高帶來的數量增值。城市規劃則是實現以上三種增值的必要途徑和手段。

從操作層面看，我國過去的土地政策造成了現在一些土地的權屬關系比較分散和復雜，如果全部回購，將給處于啟動階段的土地儲備機構造成巨大的資金壓力。通過城市規劃指導下的“規劃儲備”方式，可以將一些已列入改造計劃但近期收購難度較大的土地，先納入規劃儲備庫，再根據市場條件變化，擇機進行儲備。這樣可以大大減輕土地儲備機構的資金流轉壓力。

土地儲備實施過程中城市規劃的全程參與通常來說，土地儲備工作分為收購、儲備和出讓三個階段，為了更有效地發揮土地儲備的作用、實現土地儲備的價值，就必須使城市規劃工作貫穿于這三個階段之中。1，收購階段．規劃部門需配合土地儲備機構重點解決的問題是：

(1)確定儲備土地的選址和范圍。不是所有的土地都適合或應當納入土地儲備的范圍。從用地類別看，經營性用地，比如居住、商貿、娛樂以及部分工業用地，可以納入土地儲備的范圍；從用地選址看，土地儲備應集中資金重點儲備政府規劃的增值潛力大的土地，例如規劃大型公園周邊土地、規劃軌道交通站點周邊土地等。因此，規劃部門應當在土地利用總體規劃和城市規劃的基礎上，從用地性質、區位、周邊規劃發展等多方面，幫助土地儲備機構有重點地確定儲備對象，特別是選擇當前市場形勢下易被投資者接受的地塊作為土地儲備對象。

(2)為土地的儲備方式、時限等提供參考意見。如果土地儲備機構對所有可儲備的土地都通過征購、)置換等直接儲備方式進行儲備，將可能面臨巨大的資金壓力和投資風險。規劃部門可以配合土地儲備機構，從城市規劃的角度，將一些近期增值空間有限、儲備難度大或者位于城郊邊緣的地塊納入規劃儲備庫，運用規劃手段對地塊進行控制，待時機成熟再進行儲備。此外。對于已明確進行儲備的土地，規劃部門也應結合城市發展規劃對儲備時限提出建議，與土地儲備機構共同確定短期、中期土地出讓計劃，使土地出讓計劃同城市規劃結合起來，以利于土地利用的連續性和城市規劃配套設施的建設。

2．儲備階段，規劃部門需配合土地儲備機構重點解決的問題是：

(1)土地的臨時使用。土地儲備時間的長短，取決于城市發展對土地的需求、規劃條件成熟度、政府財力承受能力等多種因素。一般國外城市土地的儲備期為2年~3年，較長的達7年~10年，儲備期內往往賦予土地臨時用途。目前我國對于已儲備土地的臨時使用缺乏相關管理措施，致使儲備土地在未開發前長時間處于荒廢狀態。規劃部門可以根據儲備土地所處的位置、規模以及周邊建設情況，對部分儲備地塊實行年租和短租政策，研究提出儲備土地臨時使用的有關意見和規劃條件。這樣既充分發揮城市土地資源的價值，增加國有土地資

產收益，也有利于滿足一些城市土地的短期需求者，實現規劃資源的合理調配。

(2)地塊詳細規劃的編制。對于尚未編制規劃的土地，在儲備期應由土地儲備機構組織編制詳細規劃，報規劃部門審批。其中，依據各部門綜合討論確定的出讓土地計劃，對近期出讓土地的詳細規劃應當要求具有一定的深度，從開發強度、城市景觀、市政配套、公建配套等各個方面細致地做出要求。對于中遠期出讓土地，特別是規劃儲備土地，應更多地從容量限定、路網結構等進行總體控制，便于將來與周邊地塊開發相銜接。在用地性質、容積率等具體規劃參數方面則應留有一定的空間，便于政府根據市場的變化進行合理調節。

3.出讓階段，規劃部門需配合土地儲備機構重點解決的問題是：

(1)規劃參數的再次核準。對不同用途土地的需求會隨著城市建設的發展而發生波動，因此在儲備土地出讓前，規劃部門應當再次配合土地儲備機構，在已編制詳細規劃的基礎上，根據當前城市建設需要和土地市場的變化，合理選擇出讓地塊，核準出讓地塊的具體規劃設計條件。必要時可進行適當的調整，并明確詳細的開發條件。

(2)相關規劃情況的公開。規劃資訊的公開透明對于創造健康的土地交易和投資環境來說是非常必要的。在出讓土地時，規劃部門應配合土地儲備機構公開完整的規劃信息，其內容不僅包括本地塊的規劃參數，還應包括地塊所屬區域的城市規劃發展計劃、各類配套設施的現狀和規劃情況等資料，以增加城市土地市場的透明度，為投資者提供可靠的投資依據。