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摘要:發展民營經濟,是進一步完善我國市場經濟體制的戰略選擇。本文認為,民營經濟的發展與政府制度創新之間存在著密切的互動關系,民營經濟的發展推動著政府的制度創新,而政府的制度容納程度決定著民營經濟的發展水平。由于歷史的原因,我國還存在著約束民營經濟發展的行政制度和管理體制。因此,必須從保護民營經濟產權、完善市場競爭制度體系、拓寬融資渠道、健全社會服務系統等方面重構制度體系,創新行政體制,促進民營經濟的突破性發展。

關鍵詞:民營經濟;體制改革;政府職能

政府的制度容納與行政體制創新,意味著政府必須放松或取消諸多制度條款中的部分或全部,重構與民營經濟發展相適應的制度規范與行政體制。它不僅指制度內容和制度手段的廢除,也泛指一切容納民營經濟活動自由度的制度內容的修訂及制度手段的改變。這種制度可以通過設置某種利益誘導,來激發民營企業在努力地、有秩序地實現自身利益的過程中,作為一種客觀的結果,實現了社會公益的增長,滿足社會需求。當前,政府促進民營經濟發展的制度容納與行政體制創新的基本思路是:重構政府制度,要體現市場規律、與市場機制相融合的趨勢以及優勢互補的原則,要體現國家的根本利益和政府的公正性,減少行政審批和行政管制。

一、營造保護民營經濟產權的制度環境

1.健全產權主體地位平等的制度。我國憲法修正案明確了非公有制經濟是社會主義市場經濟中的重要組成部分地位,標志了我國在消除經濟中的產權歧視方面的重大突破,為我國在法治方面確立各經濟主體產權的平等地位奠定了初步的基礎。然而,從產權保護的力度和平等方面看,法治體系對公民個人合法財產的保護仍需進一步明確和完善。民有恒產,是社會穩定的基礎,是發展的源泉。面對龐大的個人財產存量及其仍將不斷增長的趨勢,提供切實有效的制度保護,已經是一個關乎社會長治久安和可持續發展的重大現實問題①。如果制度仍受制于傳統思想觀念的束縛,不明確對公民個人合法財產提供與公有財產同等切實有效的保護,勢必對社會的穩定與發展構成障礙。

2.完善民營經濟產權保護的制度體系。完備而規范的產權保護制度體系,是現代市場經濟成功的精髓。(1)政府在貫徹執行憲法有關規定的基礎上,要突出強調對公民財產權利的保護,維護各市場主體的平等、合法權利。在立法原則上應由過于偏重管制轉向注重權利與責任、義務對稱,重視權利的授予和保護,重視產權保護對于構造現代市場經濟信用關系的基礎作用。只有保證各類性質的不同產權在市場交易中的平等權利,良好的信用關系才能得以確立,公平競爭和市場秩序才能真正形成。(2)細化有關產權保護的法律。有效的產權保護,必須有一系列相關法律對財產權利、責任以及遭受侵害后的訴訟、法律適用等內容的明確和具體規定。如果沒有相關的法律規定或者雖有規定但過于簡單、原則,很難實現對產權的有效保護。因此,應針對現實經濟關系變化中出現的突出問題,有重點、有步驟地制定和完善相關法律,使產權保護切實得到貫徹和實施。(3)清理有關法律法規。對于與憲法基本原則相抵觸的法律法規,該廢止的要廢止,該修改完善的要修改完善。有些需要“新法”與“舊法”并存法律法規,應對法律的適用做出明確的司法解釋②。在當前大量經濟法與民法單項法律規范已經出臺的情況下,應盡快理順經濟法與民法的關系,逐步形成較為完備的民法典,使其成為調整市場經濟條件下基本經濟關系的重要法律。

3.強化法治行政和法律監督的制度行為。我國政府的制度建設正在經歷著從“法制”到“法治”的質的飛躍。強化依法行政和法律監督,是現代市場經濟條件下有效產權保護的根本保障。(1)要明確和界定政府的立法權限。沒有對行政立法權力的限制和約束,就沒有公正的執法基礎,產權乃至公民的其他基本權利就難以得到有效保護。我國行政執法中的許多侵權行為從根本上說源于立法主體缺乏明確和有效的權力限制,以致法律、法規和規章之間效力和制約關系常常本末倒置,一些所謂的“依法行政”往往演變為“以法謀權”之類的“設租”、“尋租”行為。因此,為了確保依法行政的公正性,確保公民基本權利和市場主體權利免受侵害,必須對政府行政立法主體的權力進行相應限制和約束③。(2)要規范政府的執法行為。在執法主體資格的確立方面,執法機構的設置和執法內容的安排,應嚴格按《行政處罰法》的規定要求,不得隨意設置和安排。在執法方式上,應強調執法程序的規范性,盡可能避免以往習慣的“運動式”執法方式。當然,在經濟轉軌和政府職能轉變過程中,執法主體行為的規范可能在一定程度上受實際情況的制約,但總體上看,目前存在的執法行為不規范主要還不是源于這種制約,更主要的原因是執法主體缺乏明確與足夠的權力限制。因此,應盡快制定統一的行政程序制度,從根本上確保執法機關正確執法,防止其濫用權力。(3)加強司法監督。不僅要加強權力機關、行政監察機關、司法機關等專門機關的職能監督,而且要形成包括群眾組織、新聞媒體以及公民個人監督在內的廣泛社會監督機制。行政機關要貫徹行政公開原則,建立公開辦事制度,使其活動置于社會監督之下。對于有法不依、執法不嚴、違法不究的現象要堅決糾正,強化對徇私枉法行為的法律制裁。強化對各經濟主體和公民個人合法權益保護的意識,重視對執法機關侵權行為的監督和制約,特別是加強對直接干預經濟主體行為的監督。加快司法體制改革,盡快消除司法管轄和執行方面存在的地方保護主義弊端。

二、完善市場競爭的制度體系

1.健全公平競爭的對內開放規則。市場競爭規則是保證市場主體能夠在平等的基礎上充分競爭的行為準則。平等,首先是市場準入方面的平等。就民營經濟發展而言,改善競爭的體制環境首先必須清除市場準入方面的障礙④。(1)加快推進“對內開放”,取消對民營經濟的歧視和限制。除極少數經過充分論證,必須由國家壟斷經營的領域外,所有行業都應一視同仁地向各類民營經濟開放。(2)市場準入政策思路應由“允許”向“禁入”轉變。也就是說,凡是法律、法規不明確“禁入”的領域,都可以“進入”的,并且不能被“事后”追究。這一轉變的必要性在于:一是產業、產品涵蓋極為廣泛,何況新領域不斷被拓展,任何“允許”性的規定都可能掛一漏萬,而且操作起來繁瑣復雜;二是有利于鼓勵創新。目前,我國行政審批制度的大量存在,與計劃經濟體制下的管制理念有著密切的關系。這種管制理念的原則是:只有政府認定、許可、批準了可以做的事,才是企業和個人應該做的事;凡是沒有規定或沒有批準是可以做的事,企業和個人要么不能做、無法做,要么做了卻時刻有被“事后”宣判為非法的可能與危險。顯然,這種治理原則制約了企業與個人的創新行為,同時,由于政府對權力資源的壟斷,勢必成為滋生腐敗行為的制度基礎。而“禁入”性規定的核心是鼓勵創新,為企業和個人的創新活動提供了充分的空間。當然,對于政府規定的“禁入”領域,不能像過去那樣由一個政府部門或官員決定,而應當有一整套民主和法律程序。

2.廢除行政壟斷性制度,打破市場的“條塊”分割局面。長期以來,我國教育、醫療、民航、通信、住房、水電、煤氣等公共服務領域的產品或服務質低價高的問題相當突出,至少在一定程度上說明其供給的相對不足(不排除壟斷提價因素)。而這些領域恰恰幾乎都是政府制度過去排斥民營經濟進入的領域,都是行政性壟斷極強的部門,通過新的“進入者”增加供給或通過競爭機制來抑制壟斷高價的“通道”基本被阻塞了。由此,整個社會都在為行政性壟斷的存在無奈地支付著過高的“成本”,內需不足、過度競爭、供給短缺、結構升級等一系列經濟表象問題莫不與此相聯系。行政性壟斷已經成為我國經濟運行和市場化進程的主要障礙,抑制行政性壟斷已經成為現實經濟中十分緊迫的問題。(1)行政性壟斷的根本消除在于政府的制度創新。我國的行政性壟斷基本是計劃經濟時代“條塊分割”體制的延續,它不僅包括縱向的行業壟斷,還包括橫向的地區壟斷或地方保護主義。與長期市場競爭中自然形成的“寡頭壟斷”不同,行政性壟斷普遍與“規模經濟”沒有必然聯系,它在抑制市場競爭的同時卻在不斷制造著非市場競爭或行政性競爭⑤。因此在行政性壟斷大量存在的條件下,不僅公平的市場競爭普遍不充分,而且所謂“寡頭”壟斷也難以形成。由于我國行政性壟斷部門大都具有制定部門規章的權力,完全有可能以“規范市場秩序”、反“惡性競爭”或“不正當競爭”等名義,強化自身的壟斷地位。因此,反行政性壟斷最根本的途徑是廢除行政壟斷性制度,加強對行政性壟斷部門權力的限制與監督,并通過政府改革的深化和職能轉變來實現。(2)放松民營經濟的“進入”制度,打破行政性壟斷的“堅冰”。在“引入”民營經濟方面,應突破以往那種所謂“戰略性”、“重要性”、“公益性”等籠統的產業劃分的局限。政府應當介入的領域并不等于“只有政府才能介入”,重要的是“市場能夠解決的問題就讓市場去解決”。在現代市場經濟條件下,由于技術進步、社會籌融資體系發達以及成本收益的變化,許多傳統上只有政府才介入的領域都在轉由民間資本介入。而且,引入民營經濟,對于提高經營效率,緩解財政壓力具有積極作用。2005年2月,國務院出臺了《關于鼓勵支持和引導個體經濟等非公有制經濟發展的若干意見》,這對于民營資本進入壟斷行業和領域掃除了制度障礙。但是,我國大部分傳統基礎領域依然維持著較強的行政性壟斷,對民營企業的進入障礙還沒有從根本上消除。因此,要切實貫徹落實國務院的《意見》精神,繼續推動在基礎領域引入民營經濟的實踐,不僅要逐步擴大電訊、航空、公路、鐵路、電力、水利等基礎領域民營經濟的介入范圍,而且在傳統上被視為必須國家壟斷的某些行業,也應根據實際情況對壟斷的層次、范圍和環節做出充分論證,將能夠市場化經營的部分進行必要的分解或剝離。

三、拓寬融資制度的容納范圍

1.允許存在多元信貸服務體系。我國現有信貸體系缺乏市場經濟所要求的層次性和多元性。對于民營經濟發展所產生的大量融資需求來說,現有的信貸服務體系不僅存在體制上的不兼容性,而且在結構層次上也難以滿足。因此,在加強金融監管和風險防范的前提下,放松政府制度的容納范圍,發展民營信貸服務機構,形成多層次、多元化信貸服務體系,是根本改善民營經濟融資環境的重要措施,也是市場經濟條件下金融市場自身發展的內在要求。一方面,放松市場準入制度,大力發展民營銀行。發展民營銀行,重點應發展非政府直接控制或控股的民營銀行或民間銀行。另一方面,完善風險控制和監管體系。我國民營金融機構發展中之所以出現較多問題,并非因其民營的形式或性質,主要在于沒有或缺乏有效的監管。從銀行商業化經營的角度看,市場風險的不確定性是一個客觀存在。即使在市場經濟高度發達的國家,商業銀行因經營不善破產倒閉的事件也時有發生⑥。因此,發展民營銀行必須建立和完善相應的風險防范和監管體系。尤其重要的是,這一體系的建立與完善應適應經濟市場化的進程要求,逐步向國際慣例靠攏。只有如此,才能真正實現民營銀行發展與監管體系完善之間的互動,才能增強開放條件下金融監管能力。2.允許建立多層次的資本市場。我國融資體系的一個重大缺陷在于,過于依賴間接融資,間接融資中又過于依賴銀行融資。因此,建立和完善多層次的資本市場,應該是今后我國拓寬融資渠道乃至根本改善現有融資格局的重要內容。(1)進一步完善全國性股票市場的融資功能。我國股票市場進入了成長期,開始進入數量與功能并重的階段。如何推進上市公司真正的“改制”,逐步解決國有股和法人股的流通問題,放寬市場收購限制以及發展民營經濟投資機構,當是股票市場進一步完善的重點。(2)拓展多層次的資本市場。多層次的資本市場是市場經濟條件下民營經濟融資體系的普遍特征,也是建立資本市場優勝劣汰的機制不可或缺的環節。正是由于這種需求的現實性和緊迫性,我國一度出現了大量的地方性產權交易中心或市場。當然,這類地方性資本市場相當部分極不規范,對其清理整頓也是必要和正確的,但完全不允許存在和發展顯然有悖于客觀現實。因此,應實事求是地總結成功的探索和實踐,形成一些發展地方資本市場的基本原則。在加強監管和風險控制的前提下,可考慮在經濟發達和市場條件較好的地區進行試驗,為大量的民營企業利用資本市場融資創造必要的條件。(3)培育和發展機構投資者。資本市場作為高風險市場,一般不適合公共資本直接介入。近年來出現的一些創業投資公司、風險投資基金等機構,主要是政府及其部門組建的“官營”色彩較濃,市場化或商業化運作不足,很難真正承擔起為民營企業資本運作服務的作用。在市場發育初期,政府的適當介入有合理的一面,但這種介入應以促進而非替代民間投資機構的發展為目的,市場發展的進程應該是民間投資特別是民間機構投資不斷發展的過程。因此,在培育和發展資本市場機構投資者方面,應明確以民營機構為主的思路。沒有大量的和有實力的民營間機構投資者,市場經濟迫切需要的風險投資者和戰略投資者就難以出現和充分發揮作用。隨著我國經濟市場化進程的加快,與資本市場發展密切相關的創業投資、風險投資,以及各類投資基金和投資銀行必將大量出現。政府在培育和發展這類機構的過程中,應盡可能發揮民間資本的作用,重點應放在相關的制度安排和市場監管方面,即使直接“出面”組織還不能完全避免,也應在功能上有所側重、數量上有所控制。

四、健全制度性的社會服務支持系統

隨著民營經濟成長和市場機制基礎作用的確立,政府職能轉變的現實要求越來越迫切。政府的間接宏觀調控,是現代市場經濟條件下政府管理經濟的基本方式。雖然這種間接宏觀調控與計劃體制下的直接行政性管理都屬于“干預市場”,但其根本區別在于前者著眼于彌補市場的缺陷,后者屬于“代替市場”。政府職能轉變,關鍵是解決職能上“越位”、“缺位”和“錯位”問題。因此,建立廣泛覆蓋的政府公共服務體系,不僅是民營經濟發展的現實需要,而且是政府管理能否適應經濟市場化進程的重要標志,是確立市場經濟新體制的必然選擇。

1.政府制度應淡化所有制因素,逐步改變以往過分傾向國有企業的習慣。民營經濟在我國經濟生活中已經具有舉足輕重的地位和作用,而且經濟越是市場化,這種作用將越是突出。把民營經濟的發展放在經濟改革與發展的全局中考慮,是關系到我國經濟長遠發展的戰略性措施。在改革方面,國有企業戰略性重組不僅不應排斥民營企業的參與,而且還應鼓勵民營企業通過參與重組實現向現代企業制度升級,并提供相應的政策、法律配套服務,如產權保護、股權糾紛調節、股票發行與上市等。在發展方面,國家鼓勵發展的重點優勢企業,可以是實力強大國有企業,也可以是與國有企業水平不相上下的民營企業,并在稅收、要素配置、跨國經營等方面各類企業應享有平等的政策鼓勵和扶持權利。

2.建立政府信息公開制度。政府要盡可能使民營經濟能夠及時、充足地掌握其經濟計劃、宏觀政策意圖、產業政策導向等有關信息,提高民營經濟的自主決策能力。政府出資建立的服務機構原則上應為非盈利性機構,其服務性質屬于政府職能的延伸,其提供服務也應是無償的。政府可通過建立和完善自身信息管理制度,確定與其職能相關的公共服務機構及相應的資金渠道,禁止這類機構利用職權壟斷行政信息,搞所謂“創收”性的延伸服務和“強制性”服務;對于營利性機構要進行“剝離”,最終徹底杜絕某些機構以公共服務名義行營利性服務之實;政府信息服務應無償地面向全社會,并努力消除目前實際存在的所有制歧視以及部門、地區之間的信息封鎖,使社會各經濟主體真正能夠享受與其平等納稅人地位相稱的公共服務。只有這樣,政府信息化才能真正起到降低而不是增加社會成本的作用,促進經濟的發展。

3.推進和完善社會保障制度。加快養老、失業、醫療保險制度改革,建立和完善社會統籌與個人賬戶相結合的養老、醫療保險制度以及覆蓋城鎮全部職工的失業救濟與再就業相結合的失業保險制度,發展和規范商業保險、社會福利事業,初步形成社會保險、社會救濟、社會福利多層次的社會保障制度⑦。在推進社會保障和社會福利計劃的基礎上,逐步實現職業與社會保障和福利的分離,逐步形成符合農村工業化、城市化方向的市場化競爭就業制度和非歧視性勞動力市場。

4.健全政府服務于民營企業的信用制度。世界各國一般都有專門扶持民營企業發展的政府制度,并且有專門的政府機構提供相應的服務。我國由于處于向市場經濟轉型階段,不僅信用制度基礎薄弱,而且絕大部分企業的民營性質缺乏與現有金融體制“接軌”的條件,因而政府的扶持顯得尤為重要。近年來,政府設立了面向中小企業(主要是民營企業)的專門機構,并出臺了支持民營企業發展的有關措施,大部分省區和一些城市也相繼成立了信用擔保機構。這無疑為民營企業的發展創造了良好開端,但也存在一些問題,如政府直接信用擔保與間接支持民間擔保的界定與聯系,政府擔保體系的穩定資金來源以及切實消除擔保中的所有制歧視,政府擔保運作的監督機制等。這些問題不引起重視,將妨礙政府擔保對民間擔保的示范和引導作用,甚至在某種程度上會引致“尋租”和“再生”舊體制的弊端。因此,在政府擔保方面,應在不斷總結探索的基礎上,突出其政策性和服務性,既要適應經濟市場化的客觀要求,又要防止其自身商業化傾向。

5.規范市場中介組織的服務制度。就發展民營經濟而言,政府的體制支持至關重要,但相對于民營企業經濟活動的廣泛性和所需服務的多樣性來說遠遠不夠。只有在政府提供的體制框架基礎上,通過培育和發展各類市場中介組織,充分發揮其廣泛而多樣化的服務功能,最終形成和完善社會化服務的支持系統,民營經濟發展所面臨的社會化服務短缺問題才能真正解決。一方面,市場中介組織,如行業協會本應發展成反映業內所有企業的普遍利益要求、為業內企業提供各種所需服務以及業內企業利益協調和自律性組織,但實際上一些行業協會卻辦成了“準政府機關”,不僅在服務上與原來主管部門的“上情下達”無大的差別,而且基本局限于國有企業,有些甚至還承擔了一定的“審批”職能。這種政府職能與市場中介組織的角色定位混淆的狀況,既不利于市場中介組織的發育和成長,也對形成和完善社會化服務體系構成障礙。另一方面,市場中介服務本質上是信息服務,提供真實、準確、公正、充分的信息是市場中介服務的基本要求。然而,日趨復雜的現代社會經濟關系,客觀上形成了信息阻隔,這是社會越來越需要多層次中介信息服務的根本原因。惟其如此,中介組織行為是否規范,是否誠信,不僅對于信息需求主體至關重要,而且也關系到社會信用的基礎乃至市場秩序的形成。在中介服務領域大量存在弄虛作假、欺騙客戶的情況下,社會的信用基礎必然遭到破壞,市場秩序也必然混亂無序。信息欺騙與一般商品的制假、售假行為相比,其潛在的社會危害更大。因此,在培育和發展市場中介組織的同時,應重視其行為的規范。應通過制定和完善相關的法律規范,有效約束和規范中介組織行為,確保中介組織嚴格自律,恪守誠信原則;明確各類市場中介的法律地位和相應的法律責任,對于中介服務中提供虛假信息、詐騙客戶的行為應嚴懲不怠。

注釋:

①⑤《加快民營經濟健康發展研究》課題組:《中國民營經濟發展前沿問題研究》,機械工業出版社2004年版,第36、37頁。

②“中國改革與發展報告”專家組:《制度的障礙與供給——非國有經濟的發展問題研究》,上海遠東出版社2001年版,第543頁。

③袁曙宏:《建構法治政府》,法律出版社2004年版,第67頁。

④謝地:《政府規制經濟學》,高等教育出版社2003年版,第145頁。

⑥衛志民:《政府干預的理論與政策選擇》,北京大學出版社2006年版,第125頁。

⑦叢樹海:《建立健全社會保障管理體系問題研究》,經濟科學出版社2004年版,第106頁。