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內容摘要:非營利組織的發展根植于市場經濟和民主政治體制,歐美發達國家的市場經濟有上百年的發展歷史,其非營利組織在法律制度、資金籌集、與政府關系及內外部監督管理體制等方面的一些成熟經驗值得我們在實踐中結合自己的實際情況加以利用。

關鍵詞:非營利組織發展啟示

非營利組織的興起

自20世紀80年代以來,非營利組織在全球范圍內得到了迅猛的發展,誠如美國學者萊斯特•薩拉蒙所言:“我們正置身于一場全球性的‘結社革命’之中。歷史將證明,這場革命對20世紀后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對于19世紀后期世界的重要性。其結果是,出現了一種全球性的第三部門即數量眾多的自我管理的私人組織,他們不是致力于分配利潤給股東或董事,而是在正式的國家機關之外追求公共目標。”基于對41個國家的分析,薩拉蒙發現非營利組織的平均規模大約是:經濟貢獻占各國GDP的4.6%,就業人口占非農就業人口的5%、占服務就業人口的10%,相當于公共部門就業人口的27%。而在一些發達國家,如荷蘭、愛爾蘭等國家,非營利部門經濟貢獻占到其GDP、就業人口占非農就業人口的10%以上。

我國的非營利組織正在發展之中。近年來,伴隨我國政治體制改革的深入,政府從“全能政府”轉向“有限政府”,為非營利組織的發展提供了廣闊的體制空間。非營利組織,一方面可以有效彌補作為第一部門的國家體系缺乏效率的缺陷,并且能很好地承接那些“有限政府”交給社會的職能;另一方面,還可以克服作為市場體系缺乏公平的弊端,進而解決市場的自利問題。

非營利組織的發展根植于市場經濟和民主政治體制,歐美發達國家的市場經濟有上百年的發展歷史,其非營利組織的發展中有一些較為共通的東西和成熟的經驗,是值得我們去學習和借鑒的。

國外非營利組織發展的經驗

(一)完善的法律制度框架

國際上對非營利組織管理的法律框架有不同的模式。在美國,根據聯邦稅法501C3,在宗教、慈善、教育、科學、公共安全實驗、文學、促進業余體育競爭或防止虐待兒童或動物等七個方面,從事非營利性、非政治性活動的組織可以申請成為慈善組織,獲得稅收優惠。除此以外,并沒有一部專門的法律來統一規定非營利組織的活動,多種多樣的志愿活動已經滲透在整個社會的運作機制之中。英國非營利組織的傳統主要源于志愿互助和民間慈善,它們被稱為“志愿部門”,比我們通常意義上說的“非營利部門”的概念要窄,其歷史可以上溯到幾個世紀以前,英國1601年出臺的《慈善法》和《救濟法》,是世界上較早的專門規范非營利組織和非營利行為的法規。另外,有些國家針對非營利部門設有專門的基本法律,用以促進這類組織的發展和規范其活動,如日本的《非營利組織法》,南非的《特定非營利活動促進法》,德國的《結社法》,匈牙利的《公益組織法》,捷克的《公益法人法》等等,側重點各不一樣,但其作用地位均是予以公民自組織更大的法律生存空間,明確非營利組織的法人地位,將之納入適當的法人制度體系,以確保非營利組織的自主性、自治性。

(二)多渠道籌集資金

國外非營利組織的資金來源主要有三個渠道:民間捐贈、服務收費和政府補貼。民間捐贈,包括來自個人、基金會和企業的捐款,這是非營利組織獨特的收入來源,也是它們與公共部門及私人營利機構相區別的標志之一。在發達國家,民間捐贈比例最高的是美國,占到19%。其余國家則更為有限,英、德、法、日分別僅占12%、4%、7%、1%。服務收費是非營利組織獲得資金的極其重要來源。在美、意、日等國,來自會費、收費活動和商業經營的收入所占的比例都在一半以上,構成了非營利組織總收入的最大部分。在美國,近年來的一個新趨勢是非營利部門日益變得商業化起來。政府補貼,包括直接撥款、合約和補償。在一些歐洲發達國家,非營利組織最大的一個資金來源就是政府補貼和撥款。如德國非營利組織收入的68%來自政府,法國則占到60%。在美國,政府除了給非營利組織以直接的資助外,還通過所得稅豁免、私人和企業非營利捐款的減稅等對非營利組織提供間接資助。較為充裕的資金來源,在一定程度上確保非營利組織有能力實現其救助的功能、民主參與及民主管理的功能、科學文化的創新功能、可持續發展的功能及彌補政府與市場失靈的功能。

(三)與政府形成伙伴關系

在理念上,非營利組織應當既保持自己與政府和企業的相對獨立性,同時又能形成良好的合作關系。在德國,有六大協會已經與政府建立了正式的合作關系,政府有義務就主要的社會發展問題同它們協商。這樣,非營利組織就可以參與到政策的制定過程,與政府的溝通就有了制度上的保障。在英國,政府和非營利組織的代表于1998年共同簽署了一份《英國政府和志愿及社會部門關系的協議》。協議確立了政府和志愿及社會部門各自相對應的5項責任。其中,政府的責任主要包括:承認和支持志愿及社會部門的獨立性;以參與、明確、透明的原則提供資助,并需要就融資方式、簽署合同、承包等方面征詢志愿及社會部門的意見;對可能影響志愿及社會部門的政策制定需要征詢它們的意見;促進互惠的工作關系;政府和志愿及社會部門一起建立評估系統;每年對協議的實施情況進行評估。相應地,志愿及社會部門的責任包括:保持高度的治理與責任;遵守法律和相應規范;在參與政策制定過程中與服務對象和其他利益相關者進行協商;促進互惠的工作關系;同政府一起對協議的實施情況進行評估。布萊爾首相在協議首頁的致辭中對協議提出了高度贊賞:“本協議將為英國各級政府和志愿及社會部門之間的關系提供指導。……對于建立公平和包容性社會的共同目標意義重大。”

此外,還存在政府對非營利部門的資金支持問題。根據許多國家的實踐,政府采購,尤其是公開招標的方式,是一種既能有效提供必要的財政支持,同時又不至于過多干涉非營利組織內部事務的機制。(四)健全的內外部監督管理體制

從管理體制看,各國的法律結構不同,對非營利組織管理的側重點不同,管理機構也不盡相同,但一般趨向采用過程控制的原則以及在法治背景下的制度約束和社會規范。在美國,對非營利組織的管理以稅收為重點,管理的法律框架亦以稅法為基礎。非營利組織需要向聯邦稅務局報告財務情況,如果它申請獲得了聯邦稅法第501條規定的稅收優惠的資格,則由稅務局負責審查核準,同時通過公開和透明的機制對其開展活動和運作的全過程實行社會監督。日本對非營利組織的管理職責分散在許多部門中,經濟企劃廳負責一般非營利組織的登記注冊,文部省、厚生省則負責學校、醫院等專業性非營利組織的登記注冊,對不同類型的非營利組織依據特殊的法規規范。英國的慈善管理委員會是一個對非營利組織實行綜合管理的機構,它是英國政府的一個特設機構,不隸屬于任何其它機構,也獨立于任何黨派和政治權力而存在,向法院而不是政府部門負責。由它統一負責非營利組織的登記注冊,并對年營業額大于1萬英鎊的非營利組織進行審查監督。

社會監督是一個不可替代的機制,對非營利組織實行社會監督的理論依據來自于對非營利組織“公共責任”的追問。非營利組織接受社會的捐贈和以稅收優惠等形式獲得公益資產,前提是做出非營利性宗旨的承諾,因而有責任向公眾做出交待,向社會公眾公開其財務、活動、管理等方面的信息。社會監督雖然是一種非正式監督機制,但它使每一個對該組織關心或有疑問的人都可以對它進行檢查、監督,一旦被發現問題,則會受到嚴格的處罰,相當于給了非營利組織一個強烈的自律激勵。所以其操作成本低,實行有效,社會效益好,起到正式監督機制所不能替代的作用。

對我國非營利組織發展的一些啟示

20世紀80年代以來,伴隨著經濟體制改革和政府職能轉變,我國的非營利組織得到了迅速的發展。但是,由于特殊的社會背景和制度文化,轉型期我國的非營利組織從總體來看,自主性和自治性都不夠充分,官辦色彩較濃,在資金來源、組織結構、管理體制、管理手段等方面都存在很大的缺陷和不足,嚴重制約了非營利組織的健康發展和功能發揮。國外非營利組織的發展為我們提供了一些啟發和經驗,值得我們在實踐中結合自己的實際情況加以利用。

(一)營造一個適合的法律法規環境

國際經驗表明,建立健全非營利組織的法律、法規體系,是促進非營利組織蓬勃發展的重要保障,也是有效管理非營利組織的有力措施。當前最為迫切的是,要在充分進行調查的基礎上,根據新形勢的要求,有針對性地修改完善已頒布的有關非營利組織管理的相關法規政策,立足社會主義初級階段實際,根據發展我國非營利組織的需要,盡快制定頒布《中華人民共和國非營利組織法》,加強我國非營利組織管理。

(二)拓寬非營利部門籌資渠道

非營利部門的籌資在很大程度上取決于企業、公民的志愿性和社會經濟發展水平。只有經濟文化發展到一定水平,企業、公民才愿意捐資給非營利組織,因此,我國要加快非營利部門發展,最終還是依仗經濟的進一步發展和社會主義公民意識的完善。非營利部門不以營利為目的,并不等于不可以營利,它應大力提供醫療、教育等事業的適當有償服務,也該有自己的利潤,只是其利潤不能分配給組織里的個人,而應該屬于組織,成為組織籌措資金的一部分,為完成組織的目標和使命而使用。另外,政府應對非營利組織的經營活動免稅,以促進其發展。最后,非營利部門在相當程度上依賴政府的資助,非營利部門的自治性不應成為政府減少或拒絕資助的理由。

(三)理順政府與非營利組織之間的關系

非營利組織應當明確自治、自立、自養的獨立意識,明確其產生源于社會需要而不是政府需要,它是政府的“伙伴”而不是“”,它們之間是平等的法人關系。現階段要做的是,優化“雙重管理”體制,明確部門職責,形成合理分工。登記管理部門首先要把好準入關,嚴格審定非營利組織的章程和宗旨,建立健全各項管理制度;其次要加強對非營利組織年檢、審計、財務、社會捐贈使用等方面的監督,嚴格審定非營利組織的營利使用。業務主管部門則應注重以下幾個方面:強化預先審查,嚴格審定業務資質,確保非營利組織有能力開展活動;加強業務指導和溝通,引導非營利組織在政策制定和相互協調等方面充分發揮主動性、積極性和創造性,形成良好的互動;建立健全業務評估管理制度,促進業務管理專業化、規范化發展;加強與登記管理部門的溝通協調,形成聯動管理機制。

(四)完善內外部監督機制

監督主體多元化,監管內容多樣化,監管程序規范化,對非營利組織健康快速地發展有重要意義。首先,非營利組織要形成自我約束能力,建立健全自律機制。要強化章程約束機制,非營利組織的一切活動都要以章程為依據;要建立行為準則約束機制,維護非營利組織的社會信譽和地位;要加強內部管理,對內部財務收支、社會捐贈、服務收費使用等進行監督;強化自我評估意識和機制,建立詳細的工作考核評估機制,樹立社會形象,贏得社會信任和支持。其次,要不斷完善社會監督機制。借鑒國際經驗,培育一批專業評估機構,對非營利組織的活動進行評估,政府按照評估的結果,確定資助對象和標準;強化新聞媒體的輿論監督作用,規范非營利組織的行為;建立公眾監督機制,允許和鼓勵公民、特別是捐贈人對非營利組織的章程、組織機構、活動情況和財務管理等相關情況進行監督。